楊川 李雪

摘要：建設(shè)美麗德陽，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理是爭創(chuàng)“全省經(jīng)濟(jì)副中心”的應(yīng)有之義，黨的十九屆四中全會為從國家治理現(xiàn)代化的理論高度來分析美麗德陽建設(shè)指明了方向。通過分析研究發(fā)現(xiàn)，德陽目前在生態(tài)環(huán)境治理中存在著法治化治理方式不強(qiáng)、綠色化治理理念不到位以及多元化治理主體不明晰等問題，究其原因是由于制度建設(shè)滯后、生態(tài)優(yōu)先理念較為薄弱以及多元治理機(jī)制尚未形成等。因此，落實美麗德陽建設(shè)必須實現(xiàn)法治和德治相結(jié)合，不斷推進(jìn)多元共治機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理共同體。

關(guān)鍵詞：十九屆四中全會;國家治理現(xiàn)代化;生態(tài)環(huán)境;美麗德陽

省委十一屆三次全會提出了“一干多支”的發(fā)展戰(zhàn)略布局，旨在破解四川省發(fā)展中存在的“一城獨(dú)大”、區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾。德陽作為這次全會提出的7個區(qū)域性中心城市之一，有望在未來的發(fā)展中脫穎而出成為“全省經(jīng)濟(jì)副中心”城市。圍繞爭創(chuàng)“全省經(jīng)濟(jì)副中心”的戰(zhàn)略定位，德陽目前提出深入實施“七大行動”，全力打造“四張名片”，全面推動高質(zhì)量發(fā)展的決定。其中，著力建設(shè)美麗德陽是全力打造“幸福美麗家園”名片的核心內(nèi)容，助推了爭創(chuàng)“全省經(jīng)濟(jì)副中心”的定位，也是堅定落實十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)的“走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。目前，如何加快落實美麗德陽建設(shè)是擺在全市面前一個必須妥善解決的新課題。十九屆四中全會以全會的形式深入研究了中國特色社會主義制度以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其提到了要堅持和完善中國特色社會主義法治體系、共建共治共享的社會治理制度和生態(tài)文明制度體系等，這為分析研究美麗德陽建設(shè)中存在的各種問題及其原因以及提出相應(yīng)的解決措施指明了方向。

一、美麗德陽建設(shè)中存在的問題

（一）法治化治理方式不強(qiáng)

目前中國正致力于建設(shè)社會主義法治國家，黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，推進(jìn)法治中國建設(shè)。國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求法治化治理方式。以往，運(yùn)動式治理幾乎是各級政府不約而同的選擇，這種治理可以在短時間內(nèi)聚集力量從而迅速解決某個特定領(lǐng)域內(nèi)的問題，但往往具有人格化、強(qiáng)制性和短時效等特點(diǎn)，這是與法治理念不相符的一種治理模式，并不是某個地方的一種特有現(xiàn)象，而是長期以來的一種普遍存在。

當(dāng)前德陽在生態(tài)環(huán)境方面正在建立和不斷完善相關(guān)的法規(guī)和制度，例如：建立流域環(huán)評“三線一單”制度，實施重點(diǎn)流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，建立企業(yè)環(huán)境信用評價和環(huán)境污染“黑名單”制度等。為保證治理效果，不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，建立健全綠色發(fā)展考核評價體系和問責(zé)機(jī)制。在生態(tài)環(huán)境方面可謂向法治化方面大踏步前進(jìn)。但是不管是由于路徑依賴，還是由于相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)仍有待加強(qiáng)等原因，在實際的生態(tài)環(huán)境治理中，法治思維和法治方式并不突出，過度的行政權(quán)力依賴仍相當(dāng)明顯，而所謂考評和問責(zé)機(jī)制更多體現(xiàn)為一種公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的人為設(shè)定，基本是一種體制內(nèi)的“自考”，這樣的約束效果本身就有待考量。

（二）綠色化治理理念不到位

推進(jìn)綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展是十九大以來提出的新的發(fā)展理念。在生態(tài)環(huán)境治理中，尤其需要堅持綠色環(huán)保、以人為本、人與自然和諧共生的綠色治理理念。德陽目前正致力于大力發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實施了發(fā)展壯大節(jié)能環(huán)保、清潔能源、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，推動能耗、物耗及污染物排放水平持續(xù)下降，構(gòu)建以優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、新型低碳工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的綠色產(chǎn)業(yè)體系等等措施。在綠色發(fā)展理念的推動下向低碳循環(huán)發(fā)展邁出了第一步。

不過，在主要仍“以GDP論英雄”的背景下，構(gòu)建“全省經(jīng)濟(jì)副中心”城市的主要指標(biāo)仍然是GDP的多寡，時間緊、任務(wù)重。如何在保持良好生態(tài)環(huán)境的同時又要在短時期內(nèi)大幅提升經(jīng)濟(jì)總量，這是一個需要認(rèn)真考慮的問題。環(huán)境治理本身就是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要投入大量的時間、精力和資金去打磨。在實際生態(tài)環(huán)境治理中，需要公權(quán)部門馬上轉(zhuǎn)變理念并不是一件容易的事，治污之責(zé)僅僅是黨政部門肩負(fù)的諸多責(zé)任中的一個而已，而目前最重要的任務(wù)仍然是短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就決定了向綠色治理理念的轉(zhuǎn)變?nèi)匀蝗沃囟肋h(yuǎn)。

（三）多元化治理主體不明晰

在目前國家越來越重視生態(tài)環(huán)境的大背景下，在環(huán)境治理主體架構(gòu)中，各地多由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，由黨委政府統(tǒng)籌，水利、環(huán)保、城管等部門分工協(xié)作。最大程度地整合了各級黨政力量，使生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)更加完善，實現(xiàn)了環(huán)境治理的高效率。這在明確責(zé)任主體，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，集中力量實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理方面確實發(fā)揮了很大作用。德陽亦是如此，并且還不斷建立健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。其中，最為典型的是為實現(xiàn)水環(huán)境治理而建立的“河長制”。德陽市一級的河長制辦公室設(shè)在市水利局，在明確了市委書記、市長以及各部門主要負(fù)責(zé)人作為域內(nèi)某條河流的“河長”并加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督和考評占比之后，從而把水環(huán)境治理在公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部提升到了一個前所未有的高度，治理效果明顯提升。

但是，在目前的生態(tài)環(huán)境治理中，各級地方黨委政府是第一甚至是唯一的治理主體，很少有企業(yè)、社會組織以及公民等有效參與其中?，F(xiàn)代治理的核心特質(zhì)在于治理主體的多元化，國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要義就是構(gòu)建一個政府、企業(yè)、社會和公民之間的良性互動模式，但這在實際治理過程中卻很少見。現(xiàn)在的問題是，如果只靠公權(quán)部門努力而其他社會主體旁觀，這樣的生態(tài)環(huán)境最終治理效果是無法保證其科學(xué)性和可持續(xù)性的。

二、美麗德陽建設(shè)中存在問題的原因分析

（一）制度建設(shè)相對滯后

法治的前提是有法可依，然后才能談得上嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。目前，德陽正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，這也是與黨和國家提出的轉(zhuǎn)變發(fā)展模式政策相契合的，因此，對建立和完善相關(guān)法律法規(guī)提出了很高的要求，在生態(tài)環(huán)境治理中也同樣如此。盡管目前德陽已經(jīng)在生態(tài)環(huán)境方面建立健全了一批法規(guī)和制度，但總體而言制度建設(shè)相對滯后。例如，以整治河流污染為核心的“河長制”建立以來，在落實“一河一策”治理保護(hù)方案的基礎(chǔ)上，再無更多實質(zhì)性的制度安排，在“河長”的權(quán)力與責(zé)任界限、權(quán)力運(yùn)行與問責(zé)程序等等方面都沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，這就更加強(qiáng)化了人們對“河長制”人格化色彩的認(rèn)識。此外，德陽目前正在以土壤重金屬和農(nóng)村面源污染整治為重點(diǎn)，加大土壤污染防治力度，實施監(jiān)測預(yù)警、分類管控、治理與修復(fù)“三大工程”，但這“三大工程”需要真正落地還必須細(xì)化和創(chuàng)新相關(guān)的配套措施與責(zé)任機(jī)制。

（二）生態(tài)優(yōu)先理念相對薄弱

長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取以犧牲環(huán)境為代價的粗放型模式，在推動經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的同時也導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。近年來，正是基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不可持續(xù)性以及老百姓對良好生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)烈要求，黨的十八大提出了包括生態(tài)文明在內(nèi)的“五位一體”總體布局。習(xí)近平指出，“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計。”“我們既要金山銀山，也要綠水青山?！钡玛柲壳霸跔巹?chuàng)“全省經(jīng)濟(jì)副中心”的進(jìn)程中，提出了要實施生態(tài)優(yōu)先行動，進(jìn)一步實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)良好的共融共贏。但是，長期以來形成的“GDP發(fā)展主義”并不是一下子就能夠從思想上得到改變的，不管是基于擁有良好政績從而獲得晉升的官員個人利益需要，還是長期以來形成的思維慣性，都導(dǎo)致了生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展理念還沒有真正深入人心。

（三）多元治理機(jī)制尚未形成

長期以來，人們都認(rèn)為良好的生態(tài)環(huán)境這種特殊的公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府來提供，這其實是一種傳統(tǒng)的治理理念。正是在這種傳統(tǒng)理念的主導(dǎo)下，政府當(dāng)仁不讓地成為唯一的治理主體，而其他社會主體則被統(tǒng)統(tǒng)排除在生態(tài)環(huán)境治理之外。在一元化生態(tài)治理模式下，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府的治理成本急劇上升，治理效果自然會被削弱，為了達(dá)到治理效果政府往往只有依靠更為強(qiáng)大的行政權(quán)力去強(qiáng)制性推動。這實際上在加重政府負(fù)擔(dān)的同時，也使得其他利益相關(guān)者在環(huán)境治理中越來越邊緣化，久而久之，會形成心理上的依賴、思想上的順從和行動上的被動狀態(tài)，這無疑于陷入了一種惡性循環(huán)。德陽在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理中也存在上述問題。即使在為爭創(chuàng)“全省經(jīng)濟(jì)副中心”而提出的“七大行動”中，也沒有提到在生態(tài)環(huán)境治理中要全面落實多元治理機(jī)制，更多的仍然是強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的跨區(qū)域協(xié)同，而在區(qū)域內(nèi)治理主體間的互動則鮮有涉及，這其實仍然是一個相當(dāng)封閉的一元化生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。

三、美麗德陽建設(shè)的改革與創(chuàng)新

通過上述的分析研究，在國家治理現(xiàn)代化條件下要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理必須實現(xiàn)法治、德治和共治的有機(jī)結(jié)合，從制度、理念和行為主體等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，共同推進(jìn)美麗德陽建設(shè)。

（一）繼續(xù)落實法治建設(shè)

黨的十九屆四中全會指出要堅持和完善生態(tài)文明制度體系，其中提出了要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度等內(nèi)容。這為加強(qiáng)和完善法治建設(shè)，建設(shè)美麗德陽提供了很好的思考方向。目前，德陽正致力于完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)與制度，努力構(gòu)建“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害嚴(yán)懲、責(zé)任嚴(yán)究”的制度體系，這表明德陽對于生態(tài)環(huán)境治理中的法治建設(shè)有了一個系統(tǒng)認(rèn)識。關(guān)鍵是如何把這些制度進(jìn)一步細(xì)化、深化并最終結(jié)合實際落到實處，真正發(fā)揮出治理效能。

第一，建立健全生態(tài)環(huán)境調(diào)查、安全評估及預(yù)警機(jī)制。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理。此外，還應(yīng)該建立正式制度明確其他社會主體在源頭預(yù)防中的權(quán)限和責(zé)任。

第二，進(jìn)一步明確和細(xì)化監(jiān)督和考評機(jī)制。生態(tài)環(huán)境治理必須完善監(jiān)督管理機(jī)制，需要接受來自各方面的監(jiān)督，包括上級的監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督、第三方評估機(jī)構(gòu)和社會組織的監(jiān)督以及人民群眾的監(jiān)督，通過明確和細(xì)化監(jiān)督制度以理清不同主體的權(quán)利與責(zé)任邊界。同時，還要建立健全生態(tài)環(huán)境的考核評價機(jī)制，實現(xiàn)考核主體的多元化、手段的多樣化和考評指標(biāo)體系的完備化，注重提高人民群眾的社會滿意度、認(rèn)同感在其中比重。

第三，完善生態(tài)環(huán)境治理的問責(zé)機(jī)制。十九屆四中全會明確提出了要實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。通過建立和完善相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，對其中的問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)情況以及問責(zé)手段等進(jìn)行明確的規(guī)定，杜絕由于職責(zé)權(quán)限不清、手段不合理等問題導(dǎo)致相互推諉甚至最后不了了之等情況。

第四，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?？梢越M建聯(lián)合執(zhí)法組，定期召開聯(lián)席會議，繼續(xù)強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)下的水利、環(huán)保、國土、城管、公安、司法等多部門間的協(xié)作。與此同時，聯(lián)合執(zhí)法行動也應(yīng)該接受社會和公眾的監(jiān)督，保證聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化、公開化、透明化和有效性。

第五，完善十九屆四中全會提出的“生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度在中國還是一個比較新的事物。那么，什么是生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度呢？是指“由于行政機(jī)關(guān)或其它公權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度”。這有利于克服生態(tài)環(huán)境治理中社會、企業(yè)以及公眾參與和監(jiān)督軟弱無力且過于形式化的問題，讓社會組織、公眾以及新聞媒體的參與和監(jiān)督更加具有制度保障和強(qiáng)有力的司法支持。

（二）不斷加強(qiáng)德治理念

“對于國家治理來說，單純的法治或單純的德治都有局限性，好的國家治理需要法治與德治相結(jié)合?！鄙鷳B(tài)環(huán)境治理作為國家治理的重要部分自然也需要法治與德治共同發(fā)揮作用。由于在制度建設(shè)中往往存在滯后性、立法進(jìn)程緩慢、法律不完善以及執(zhí)法過程的人為性等問題。因此，需要通過德治來指導(dǎo)和教育人們，使其形成一種內(nèi)在自覺從而規(guī)范其外在行為。

第一，政府應(yīng)樹立綠色發(fā)展觀和綠色政績觀。德陽目前著力于發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)，但從上文的分析來看，要從思想上轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念還需要時間;這種非綠色的發(fā)展觀實際上與長期存在的“唯GDP政績觀”有關(guān)，在目前官員的晉升考核中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然是重中之重。要實現(xiàn)美麗德陽建設(shè)，在繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，必須配合提升綠色理念在晉升考核和問責(zé)中的權(quán)重，從而逐步轉(zhuǎn)變各級黨政部門特別是主要負(fù)責(zé)人的發(fā)展觀和政績觀。

第二，強(qiáng)化社會和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同意識。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會和市場力量得到前所未有的增強(qiáng)，不管是企業(yè)組織還是社會團(tuán)體，應(yīng)該意識到生態(tài)環(huán)境關(guān)系到整個經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，在生態(tài)環(huán)境治理中通過各種方式加強(qiáng)對社會和企業(yè)的宣傳和引導(dǎo)顯得非常必要。

第三，幫助公民個人樹立保護(hù)環(huán)境的自覺意識。長期以來，公民個人由于人微言輕以及在傳統(tǒng)治理觀念的作用下，在生態(tài)環(huán)境治理中處于邊緣地位，久而久之就形成了事不關(guān)己的心態(tài)。但在一段時間的粗放發(fā)展之后導(dǎo)致的嚴(yán)重污染已經(jīng)影響到老百姓的生產(chǎn)生活以及身體健康，再加上這幾年黨和國家大量提倡“綠水青山就是金山銀山的理念”，公民的環(huán)保意識得到很大的增強(qiáng)。目前，德陽還應(yīng)該在各級繼續(xù)加強(qiáng)宣傳以及通過制度構(gòu)建引導(dǎo)人們親身參與到環(huán)境治理中來，進(jìn)一步強(qiáng)化其環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識。

（三）持續(xù)推進(jìn)共治機(jī)制

不管是現(xiàn)代治理理念內(nèi)在要求治理主體的多元化，還是良好的生態(tài)環(huán)境本身所具有的公共屬性，都要求也應(yīng)該需要眾多社會主體深刻而廣泛地參與其中。生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，單靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的力量在短期內(nèi)也許可以發(fā)揮作用，但如果要實現(xiàn)長期有效治理必須要全社會共同發(fā)揮能量。黨的十九大也提出了要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，從而改變封閉的一元化治理機(jī)制。

政府部門應(yīng)該既要認(rèn)識到自己仍然是生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)力量，但同時也要意識到絕不是唯一力量，允許并鼓勵其他社會主體積極參與進(jìn)來，而不是將其視為“麻煩制造者”。公眾參與“是一個包括信息交流、咨詢、參與討論、與政府協(xié)作、政府與民眾共同協(xié)商決策的一個完整鏈條”。這也就要求德陽應(yīng)該通過不斷推動政府生態(tài)環(huán)境治理信息公開以及完善法治建設(shè)，有效保證社會、企業(yè)和民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，落實權(quán)利和責(zé)任主體，引導(dǎo)其他社會主體充分而有效地發(fā)揮積極作用，從而建立一個“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的生態(tài)環(huán)境治理共同體。