◎ 文 《法人》全媒體記者 銀昕

“智慧城市”之花，正開遍中國大地。

有數(shù)字統(tǒng)計，截至2013 年中國已有154個城市提出建設(shè)“智慧城市”的口號，這一數(shù)字到2014 年增加到194 個。2016 年出臺的我國“十三五”規(guī)劃明確提出了建設(shè)一批“以基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便利化、社會治理精細化為重點，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)”的新型示范性智慧城市這一目標。到2018 年8 月，我國已有超過 500 座城市明確提出建設(shè)新型智慧城市目標，其中包括全部副省級及以上城市、76%以上的地級市和32%的縣級市，“數(shù)字城市”“智慧城市”的建設(shè)幾乎遍布中國每一塊土地上。

中國城市科學(xué)研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任徐振強在一次訪談中曾表示，我國智慧城市市場規(guī)模估計在4 萬億元人民幣左右，其潛力將在“十三五”（2016-2020 年）集中釋放，而今年已經(jīng)是“十三五”規(guī)劃的最后一年。

如今，“智慧城市”建設(shè)在中國已經(jīng)走了很遠，甚至走到了披荊斬棘的深處。

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智慧城市的邊界在哪里

在如火如荼的“數(shù)字XX”“智慧XX”等建設(shè)中出現(xiàn)一個現(xiàn)象：智慧是個“筐”，什么都能往里裝。

例如，中國很多城市都在積極建設(shè)5G 基站和室外WiFi 網(wǎng)絡(luò)，這二者算不算智慧城市？“最多跑一趟”的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”的目標，算不算智慧城市建設(shè)的范圍？讓交通燈智能化，根據(jù)4個方向的車流量變化自行決定紅燈和綠燈的時間，讓路口發(fā)生擁堵的可能性降至最低，算不算智慧城市的范圍？

似乎每一個與電子技術(shù)和智能技術(shù)相關(guān)的城市建設(shè)，都可被歸位“智慧城市”建設(shè)，導(dǎo)致智慧城市變成了一個十分含混而寬泛的概念。到底什么樣的建設(shè)能算作智慧城市建設(shè)？真正躋身智慧化序列的城市應(yīng)該具備哪些特征？智慧城市建設(shè)亟待一系列落地到一個個具體應(yīng)用場景的衡量標準。

關(guān)于場景的劃分，不同建設(shè)主體有不同劃分方式，有的地方政府將數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會3 個維度分別建設(shè)。也有人認為，其實一個“數(shù)字城市”就足以覆蓋這3 個概念。對于場景劃分，中國信通院發(fā)布的《新型智慧城市發(fā)展研究報告（2019）》做出了更清晰的定義：智慧生活、智慧生產(chǎn)、智慧治理和智慧生態(tài)。前述智慧交通燈可以被認為是智慧生活和智慧治理的交集，而“最多跑一趟”則屬于智慧治理，5G、室外WiFi 等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可歸為智慧生活。

在建設(shè)標準方面，國家層面的標準早在兩年前就已出現(xiàn)。2018 年12 月28 日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會批準發(fā)布了2018 年第17 號中國國家標準公告，共包含646 項國家標準和11 項國家標準修改單，其中就有涉及智慧城市建設(shè)的標準，具體包括《智慧城市公共信息與服務(wù)支撐平臺第3 部分：測試要求》和《智慧城市術(shù)語》，后者在發(fā)布當日立即生效，前者則將在2021 年1 月1 日開始生效。

《智慧城市術(shù)語》界定了智慧城市領(lǐng)域中常用的術(shù)語和定義，包括智慧城市的相關(guān)術(shù)語等內(nèi)容，《測試要求》則是對智慧城市公共信息與服務(wù)支撐平臺功能及性能測試要點做出要求的依據(jù)。

但這還遠遠不夠，從國家到地方，從省級行政單位到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要更加具體，且可分級推廣的具體標準。

2020 年3 月，由山東省計算中心主持編制的“山東省新型智慧城市建設(shè)指標”系列地方標準發(fā)布，這是我國首套分級分類推進新型智慧城市建設(shè)的省級地方標準。標準分為市縣兩級，兩級都包括數(shù)字惠民、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、保障措施、地方特色6 個一級指標，又根據(jù)設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）在經(jīng)濟水平、人口規(guī)模、工作重心等方面的差異，給市縣兩級主體分別制定49 個和44 個二級指標，并劃分了從一星級到五星級5 個層級。此外，標準還對處于“神經(jīng)末梢”地位的社區(qū)層面給出了智慧社區(qū)建設(shè)指標，包括基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)安全和服務(wù)創(chuàng)新4 個一級指標和24 個二級指標。

該標準的主要起草人方可告訴《法人》記者，目前智慧城市建設(shè)的確存在概念不清、模棱兩可的情況。在他看來，符合智慧城市建設(shè)的項目要滿足3 個條件：要真正為城市服務(wù)，而不是單個部門或企業(yè)“自娛自樂”；數(shù)據(jù)層面要橫向打通，連接到其他領(lǐng)域，而不是單一的數(shù)據(jù)“煙囪”；要能激發(fā)城市整體的數(shù)據(jù)活力，而不是對大數(shù)據(jù)應(yīng)用層面毫無貢獻。

“如果不滿足這3 個條件，即便建設(shè)內(nèi)容中有智慧化的技術(shù)，項目被冠以‘智慧城市’之名，也不能扔到‘智慧城市’這個筐里。”方可說。

“孤島”和“煙囪”需破解

“孤島”和“煙囪”是兩類信息壁壘。所謂“孤島”，是指在某一數(shù)據(jù)集合中的各個子集之間沒有形成數(shù)據(jù)聯(lián)通，這類壁壘存在于共同服務(wù)于某事項的部門之間或者管理同一地域不同事務(wù)的部門之間；“煙囪”則是指不同業(yè)務(wù)條線之間的數(shù)據(jù)未能聯(lián)通。在重資產(chǎn)交易中，房屋買賣被“孤島”和“煙囪”的影響最大，通常一處房產(chǎn)的交易涉及國土、住建和稅務(wù)3 個系統(tǒng)，在一些“最多跑一趟”工程建設(shè)不力的地方，購房者要跑遍3 個部門才可以。

方可告訴記者，目前“煙囪”的主要表現(xiàn)形式是，由縣級有關(guān)部門收集上來的數(shù)據(jù)可以一直向上級集中到市級甚至省級數(shù)據(jù)平臺，但在不同地域和部門的數(shù)據(jù)間橫向聯(lián)通沒有做好；“孤島”的主要表現(xiàn)形式是“我想要的你不給”“你想給的我不想要，因為不知道該怎么用”或者“我的數(shù)據(jù)沒有能力整合好，不好意思往外給”。

解決信息壁壘，除技術(shù)難關(guān)外，更關(guān)鍵的是打破體制機制上的障礙。清華大學(xué)國家治理研究院執(zhí)行院長孟慶國曾對《法人》記者表示，“我國目前各類型政務(wù)部門既有的數(shù)據(jù)庫在建立伊始并沒有想到后來的互聯(lián)互通，分別采用了不同的接口。解決‘煙囪’問題，應(yīng)該從頂層設(shè)計上做橫向伸展，拉開一張網(wǎng)；解決‘孤島’則應(yīng)該平臺化，將不同接口‘翻譯’成同一種語言。”他同時對記者表示，最大的障礙其實是在體制上的藩籬，技術(shù)上的解決難度并不大。

一個更顯著的事例發(fā)生在2017 年，我國對全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記聯(lián)網(wǎng)管理之時。曾參與湖南等地不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺搭建的中地數(shù)碼總裁萬波告訴記者，信息壁壘在“國土資源云”的搭建中極為常見，與其說是信息壁壘，不如說是利益壁壘?！拔覀冊?jīng)遇到過地方房管局不太配合不動產(chǎn)登記中心搭建的問題，房管局手中握有不動產(chǎn)交易的大量信息，這部分信息從開始就存放在房管局自己搭建的網(wǎng)絡(luò)中，一旦把它們分享給其他網(wǎng)絡(luò)，這部分業(yè)務(wù)的人員勢必會萎縮，就觸動了既得利益?！?/p>

比較聰明的做法是從國土資源部門抽調(diào)一部分人，再從房管局抽調(diào)一部分人，共同組建不動產(chǎn)信息登記中心，“根據(jù)我們的經(jīng)驗，房管局的一半人馬被劃撥到不動產(chǎn)登記中心后，阻力大大減小，若是把不動產(chǎn)登記中心直接設(shè)置在國土資源部門之下，房管局就不太聽使喚?！比f波說。

在方可看來，他起草的山東省標準對數(shù)據(jù)“孤島”和“煙囪”的問題是做了防范的?！皹藴室筮_到四星級水平的市縣，不同部門之間數(shù)據(jù)共享的比例不低于90%，要想達到五星級水平，這一數(shù)字必須達到100%。我們的原則是‘共享是常態(tài)，不共享是例外’，沒有特殊情況，必須實現(xiàn)共享?！狈娇烧f。

數(shù)據(jù)確權(quán)仍待規(guī)則建立

智慧城市的建設(shè)，其靈魂即是數(shù)據(jù)。

2020 年4 月10 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱《意見》）提出了土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)5 個要素領(lǐng)域改革的方向，數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素被寫入《意見》。此外，《意見》還強調(diào)要加快培育數(shù)據(jù)要素市場。這一標志性事件意味著，與土地等其他4 項生產(chǎn)要素相同，數(shù)據(jù)也面臨著被確權(quán)的需求。

智慧城市的建設(shè)不僅是官方行為，更吸引了無數(shù)社會資本和企業(yè)參與其中，其中不乏華為、阿里巴巴和騰訊這樣的“大廠”。

阿里巴巴和騰訊在爭奪“城市大腦”建設(shè)權(quán)中表現(xiàn)得尤為積極，兩者分別以ET 城市大腦和WeCity 兩款產(chǎn)品各據(jù)一方。二者也都基于支付寶和微信所斬獲的龐大用戶群體，在“城市大腦”項目中收割新的用戶，并基于這兩個幾乎人手一份的全民應(yīng)用來推動智慧城市在多領(lǐng)域的場景落地。

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早在2016 年，阿里就與其發(fā)源地浙江省杭州市政府合作，在杭州安裝了“城市數(shù)據(jù)大腦”，促使杭州的交通、能源、供水等基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)單元的整合；騰訊則在2019年入局，與湖南省長沙市政府推出智能城市方案。阿里的發(fā)力重點在交通領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用，而騰訊則利用社交產(chǎn)品的用戶優(yōu)勢更多地在政務(wù)民生方面有所斬獲。

此外，另一“大廠”華為也已在國內(nèi)積累了敦煌、龍崗、益陽、嘉興、西安、國考網(wǎng)上報名、國家信息中心政務(wù)云等20 個智慧城市建設(shè)案例。

“大廠”們或出于商業(yè)利益，或出于與政府建立良好關(guān)系的訴求，紛紛加入智慧城市建設(shè)，數(shù)據(jù)的確權(quán)就顯得更為重要，因為智慧城市所涉及的數(shù)據(jù)不同于一般性商業(yè)數(shù)據(jù)，而是牽涉到公共利益，甚至城市安全。哪些數(shù)據(jù)可供商業(yè)目的使用，哪些必須歸于公共部門，需要有一套明確規(guī)則。

然而，與其他4 項生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)的確權(quán)要難得多。

從企業(yè)角度來說，如果“城市大腦”背后的幾乎全部技術(shù)都是他們提供的，他們有理由以此索取盡可能多的數(shù)據(jù)，并使用這些數(shù)據(jù)繼續(xù)改良技術(shù)的性能。但對公共部門而言，城市運行數(shù)據(jù)可以向企業(yè)開放到什么程度，必須劃清界限。

數(shù)據(jù)確權(quán)問題的紛爭在個人用戶與企業(yè)之間也一直存在。在我國移動互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的初期，個人用戶在個人信息權(quán)方面向廠商做出很大讓步，以此換取在各種生活服務(wù)和移動支付方面享受便捷的“紅利”。但隨著《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)的出臺，數(shù)據(jù)控制方應(yīng)該按照有效性和有限性兩個原則收集并使用個人信息的理念已深入人心，不少個人用戶強烈地主張對其個人信息的所有權(quán)，甚至為此與網(wǎng)絡(luò)廠商對簿公堂。

與侵犯個人信息權(quán)的個案相比，一旦在智慧城市建設(shè)中對信息安全把控不嚴，受損的絕不僅是個人信息權(quán)，而是城市甚至國家的“信息權(quán)”。

“這個問題是有解的?！狈娇蓪τ浾哒f，山東省的標準出臺后不久，他又投入了另一項國家級行業(yè)標準的制定工作中?！罢谄鸩菀环菖c城市智能服務(wù)有關(guān)的國家標準，其中涉及數(shù)據(jù)確權(quán)的問題，一旦這個標準實施，政府、企業(yè)和個人三方對城市智能服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)分別持何種程度的使用權(quán)和所有權(quán)，就有據(jù)可循了。”