秦挺鑫研究員

(中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院 公共安全標(biāo)準(zhǔn)化研究所，北京 100191)

0 引言

一直以來(lái)，應(yīng)急管理都是全球高度關(guān)注的問(wèn)題[1-2]，近年來(lái)也成為標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)公共安全和應(yīng)急管理領(lǐng)域逐漸暴露出一些問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。習(xí)近平總書記2019年在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

美國(guó)、日本和澳大利亞等國(guó)家在應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的研究起步早，探索時(shí)間長(zhǎng)，目前逐漸形成了符合自身特點(diǎn)的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系。它們?cè)跇?gòu)建符合自身特點(diǎn)的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系中得到的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作具有重要的借鑒意義。筆者查閱了美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)(http://www.ansi.org)、澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)(https://www.standards.org.au/)、日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(http://www.jisc.go.jp/.)網(wǎng)站上的相關(guān)資料及國(guó)內(nèi)出版的文獻(xiàn)[3-4]，得到美國(guó)、日本、澳大利亞的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀，分析總結(jié)可供我國(guó)借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題，提出下一步的工作建議。

1 美國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化

美國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、政策文件緊密結(jié)合，共同支撐美國(guó)應(yīng)急管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，美國(guó)高度重視基礎(chǔ)、通用、跨流程戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施，在戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土安全部部門職能，完善戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，極大的避免了戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)間的交叉重復(fù)。

1.1 標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、政策文件緊密結(jié)合

美國(guó)的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、政策文件之間有著緊密的聯(lián)系，如圖1。一方面，美國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)的研制提出具體的、適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需求的要求；另一方面，標(biāo)準(zhǔn)作為法律法規(guī)、政策文件的技術(shù)支撐，共同為應(yīng)急管理體制機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。

圖1 標(biāo)準(zhǔn)體系與應(yīng)急管理體系關(guān)系Fig.1 Relationship between standard system and emergency management system

美國(guó)的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、政策文件緊密結(jié)合，無(wú)論是總統(tǒng)令，還是應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家應(yīng)急框架(National Response Framework，NRF)或國(guó)家突發(fā)事件管理體系(National Incident Management System，NIMS)等文件，均直接提出了標(biāo)準(zhǔn)研制的相關(guān)要求，并要求將標(biāo)準(zhǔn)化作為與靈活性相平衡的要素，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)制修訂的重要性，而且在多個(gè)法律法規(guī)或政策文件中引用了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，以支撐相關(guān)的規(guī)范內(nèi)容。例如《斯坦福法案》規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施的維修和恢復(fù)重建必須遵循相關(guān)的安全、衛(wèi)生、資助等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；同時(shí)《斯坦福法案》要求制定綜合標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估聯(lián)邦重大災(zāi)害緊急援助計(jì)劃的效率和效力，如圖2。

圖2 美國(guó)斯坦福法案第323條和313條相關(guān)內(nèi)容Fig.2 Relevant provisions of section 323 and 313 of the Stanford Act

1.2 自上而下建立標(biāo)準(zhǔn)體系，重視戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)研制

美國(guó)的應(yīng)急管理體系特點(diǎn)主要包括統(tǒng)一管理、屬地為主和分級(jí)響應(yīng)，美國(guó)聯(lián)邦政府在2004年發(fā)布了標(biāo)準(zhǔn)化文件NIMS，圍繞美國(guó)應(yīng)急管理的3大特點(diǎn)，試圖追求標(biāo)準(zhǔn)化和靈活性相平衡，為美國(guó)公共安全管理制度提供了統(tǒng)一的框架和模板，提出了一整套核心的理論、概念原則、術(shù)語(yǔ)和組織程序，提出了應(yīng)急管理的整體戰(zhàn)略框架，適用于所有級(jí)別的突發(fā)事件類型，以及各個(gè)尺度區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，其內(nèi)容可以指導(dǎo)應(yīng)急管理的整個(gè)周期和流程。美國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)推行NIMS，促進(jìn)各州在應(yīng)急管理機(jī)制方面的一致性，使美國(guó)的突發(fā)事件管理呈現(xiàn)出了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，而又兼具靈活性的特征。

NIMS需要一套完備科學(xué)的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系作為技術(shù)支撐。由于以前制訂的大量應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)都散布在各個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)體系中，比如職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系、消防標(biāo)準(zhǔn)體系、公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系等。因此在制訂突發(fā)事件應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系之前，需要對(duì)這些散布在各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行細(xì)致的梳理。美國(guó)國(guó)土安全部(Department of Homeland Security，DHS)的科技部委托西北太平洋國(guó)家實(shí)驗(yàn)室(Pacific Northwest National Laboratory，PNNL)對(duì)現(xiàn)有的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和鑒定，為此，該實(shí)驗(yàn)室專門成立了一個(gè)研究小組。該研究小組認(rèn)為，要建立應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系，首先應(yīng)該建立一張NIMS國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的主要標(biāo)準(zhǔn)表。該小組于2006年2月召開(kāi)了一次研討會(huì)，從眾多標(biāo)準(zhǔn)中選出5項(xiàng)最為重要的，組成了最初的NIMS主要標(biāo)準(zhǔn)表，這5項(xiàng)分別是：NFPA1600、NFPA1561、ASTM2413-04、NENA-01-002 和NFPA472。該次會(huì)議還提出，將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)和戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)即涉及到整個(gè)應(yīng)急活動(dòng)的生命周期過(guò)程或是跨越其中幾個(gè)時(shí)間段的通用標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)的研制。

在NIMS文件大框架下，戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研制與美國(guó)的應(yīng)急管理職責(zé)部門緊密結(jié)合。DHS是美國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，其使命廣泛而多樣，涵蓋從反恐到國(guó)家海上和邊境安全，從保護(hù)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人到協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方方面面。DHS內(nèi)部設(shè)立4大職能部門，分別為化學(xué)、生物、放射和核對(duì)抗措施部門、應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)部門、邊境與運(yùn)輸安全部門和信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)部門。國(guó)土安全部與美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)(American National Standards Institute，ANSI)共同主導(dǎo)建立的國(guó)土防御與安全標(biāo)準(zhǔn)合作組(Homeland Defense and Security Standardization Collaborative，HDSSC)制定了國(guó)土安全標(biāo)準(zhǔn)體系，該標(biāo)準(zhǔn)體系主要涵蓋了戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)土安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系框架，如圖3。在國(guó)土安全標(biāo)準(zhǔn)體系中，將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)劃分為4類：威脅、應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)、邊境與運(yùn)輸以及信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)。這樣的劃分與國(guó)土安全部的部門職責(zé)分工一一對(duì)應(yīng)，有利于標(biāo)準(zhǔn)化工作的明確分工和全面開(kāi)展。

圖3 美國(guó)國(guó)土安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系Fig.3 American homeland security emergency standards system

2 日本應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化

眾所周知，日本是遭受災(zāi)害影響比較大的國(guó)家，尤其是地震、海嘯等自然災(zāi)害的頻發(fā)使日本在長(zhǎng)期與災(zāi)害的對(duì)抗中，逐漸探索出一套適用于自己國(guó)家、較為完善的防災(zāi)減災(zāi)體制機(jī)制。在應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化方面，日本最突出的特點(diǎn)是法律法規(guī)比較完善和健全，從廣義上講，法律法規(guī)是更具強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)化文件，對(duì)于應(yīng)急管理的規(guī)范起到至關(guān)重要的作用。此外，日本還比較重視基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制，而且注重標(biāo)準(zhǔn)的宣傳推廣和教育培訓(xùn)，使全民了解應(yīng)急管理內(nèi)容和自救互救知識(shí)，以形成全民應(yīng)急的災(zāi)害對(duì)抗模式。

2.1 應(yīng)急管理法律法規(guī)數(shù)量多

與其他國(guó)家不同的是，日本在預(yù)防和減災(zāi)救災(zāi)方面立法先行，在應(yīng)急管理領(lǐng)域形成了其他國(guó)家無(wú)法比擬的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系。首先，日本頒布了有“抗災(zāi)憲法”之稱[5]的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，是日本防災(zāi)減災(zāi)的根本大法，針對(duì)防災(zāi)的理念、預(yù)防、規(guī)劃、恢復(fù)、金融等各個(gè)方面進(jìn)行了明確規(guī)定。除此以外，日本先后頒布了各類應(yīng)急管理法律法規(guī)200余部[6-7]，包括《建筑基準(zhǔn)法》《地震保險(xiǎn)法》等，并且依據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，各地方(包括道、府、縣)都制定了相應(yīng)的地方法規(guī)。

除了法律法規(guī)，日本政府還制訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》等多項(xiàng)規(guī)章制度，各級(jí)政府還按照日本政府要求制訂了防災(zāi)基本預(yù)案、防災(zāi)業(yè)務(wù)預(yù)案、地域防災(zāi)預(yù)案等一系列的防災(zāi)預(yù)案，主要用來(lái)明確各級(jí)政府部門、非政府組織(社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人)的防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)和任務(wù)，以促進(jìn)全國(guó)上下整體應(yīng)急管理機(jī)制的良好運(yùn)行。

2.2 重視基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)

在標(biāo)準(zhǔn)層面，日本特別重視應(yīng)急管理基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制，目前已經(jīng)制定了30多項(xiàng)基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)。日本尤其重視業(yè)務(wù)連續(xù)性管理(Business Continuity Management，BCM)標(biāo)準(zhǔn)的制定，該類標(biāo)準(zhǔn)的制定由日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查會(huì)(Japanese Industrial Standards Committee，JISC)承擔(dān)完成，由于日本企業(yè)，特別是保險(xiǎn)公司等大企業(yè)的強(qiáng)烈需求，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省(Ministry of Economy, Trade and Industry，METI)也參與到BCM標(biāo)準(zhǔn)的制定中，并由METI針對(duì)私營(yíng)企業(yè)發(fā)布了《業(yè)務(wù)連續(xù)計(jì)劃起草指南》，在更高層面的政府組織看來(lái)，業(yè)務(wù)連續(xù)性是災(zāi)難來(lái)臨時(shí)企業(yè)需要保證的重要領(lǐng)域，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)能提高企業(yè)和機(jī)構(gòu)面對(duì)災(zāi)難發(fā)生時(shí)的恢復(fù)能力，因此，在METI發(fā)布的指南標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，日本內(nèi)閣府中央災(zāi)難管理委員會(huì)(Cabinet Office)制定和發(fā)布了《業(yè)務(wù)連續(xù)性指南》[7]，根據(jù)業(yè)務(wù)連續(xù)性相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，日本還要求其國(guó)內(nèi)企業(yè)在2020年全部建立業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系。

3 澳大利亞應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化

澳大利亞相對(duì)其他國(guó)家來(lái)說(shuō)，遭受到的災(zāi)害不算嚴(yán)重，頻率也不高，更沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)特別重大的或是極端的自然災(zāi)害，雖然這樣的情況主要原因之一是澳大利亞所處的地理環(huán)境和地形地貌，但是針對(duì)災(zāi)害的有效管理也是關(guān)鍵因素之一。澳大利亞主要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的文件體系規(guī)范應(yīng)急管理工作，包括法律法規(guī)、應(yīng)急管理手冊(cè)及相關(guān)的參考文件。

3.1 應(yīng)急管理法律法規(guī)健全

類似于美國(guó)的NIMS，澳大利亞也頒布了應(yīng)急管理綱領(lǐng)性文件——《國(guó)家應(yīng)急救援管理》。在聯(lián)邦層面，澳大利亞先后制定了多部法律，包括《災(zāi)害管理法》《緊急救援法》《民間國(guó)防法》等，整體規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的職責(zé)義務(wù)、行使權(quán)力的規(guī)程、對(duì)公民的救濟(jì)、議會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容，而政府制定的《澳大利亞應(yīng)急管理安排》，主要是對(duì)于所有的突發(fā)事件就聯(lián)邦、州和地方政府在緊急情況發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行總體性概述，在此基礎(chǔ)上，澳大利亞形成了一系列的救災(zāi)計(jì)劃，包括航空災(zāi)害、海上災(zāi)害、輻射災(zāi)害在內(nèi)的幾乎所有災(zāi)害的應(yīng)對(duì)計(jì)劃和措施。在州級(jí)層面，各州也根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定了具有地域特征的法規(guī)條例，例如昆士蘭州于2003年出臺(tái)了《昆士蘭災(zāi)難管理?xiàng)l例》。

對(duì)于澳大利亞來(lái)說(shuō)，由于應(yīng)急法律制度基本健全, 使聯(lián)邦和州、地方政府應(yīng)急管理職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、保障措施實(shí)現(xiàn)了高度規(guī)范化、法治化，有力高效的保障了災(zāi)害管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的科學(xué)性和合理性。

3.2 應(yīng)急管理手冊(cè)齊全

澳大利亞發(fā)布了一系列的應(yīng)急管理手冊(cè)(包括3項(xiàng)應(yīng)急管理指南及相關(guān)的46項(xiàng)參考性手冊(cè))，為提高應(yīng)急管理水平、保障突發(fā)事件有效應(yīng)對(duì)提供了有效支撐。應(yīng)急手冊(cè)細(xì)分為5個(gè)部分(見(jiàn)下表)，涵蓋了理論、實(shí)踐和方法，具體內(nèi)容包括基本原理、應(yīng)急管理方法、應(yīng)急管理實(shí)踐、應(yīng)急服務(wù)技術(shù)、應(yīng)急培訓(xùn)管理等，雖然其中包括了以需求為導(dǎo)向的具體災(zāi)種的應(yīng)急管理(洪澇、海嘯等)，但是大部分手冊(cè)還是跨災(zāi)害、跨領(lǐng)域的通用性標(biāo)準(zhǔn)化文件，形成了澳大利亞應(yīng)急管理應(yīng)急救援響應(yīng)框架，具備系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性。另外，澳大利亞不僅將手冊(cè)分發(fā)至各級(jí)政府組織和非政府組織，而且在應(yīng)急管理署官方網(wǎng)站上也給出了這些手冊(cè)的具體內(nèi)容，任何個(gè)人和組織既可以申請(qǐng)獲取紙質(zhì)文件，也可以在網(wǎng)站上下載電子版的文檔用于學(xué)習(xí)[8]。

表 澳大利亞應(yīng)急管理手冊(cè)Tab. Australian emergency management manual

4 國(guó)外應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗(yàn)啟示

美國(guó)、日本、澳大利亞在應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化方面開(kāi)展了大量工作，并且結(jié)合各自需求，形成了自身特色，這對(duì)我國(guó)構(gòu)建應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系有一定的借鑒意義。

(1)注重頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。

各個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化組織紛紛成立了與應(yīng)急管理有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或是標(biāo)準(zhǔn)化工作組，自上而下統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)本國(guó)的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系，以保證該體系的整體性和系統(tǒng)性。

(2)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系具備綜合性和協(xié)調(diào)性特征。

美國(guó)和澳大利亞都有一部綱領(lǐng)性的法規(guī)或文件，其內(nèi)容可以應(yīng)用到所有級(jí)別的突發(fā)事件類型和所有尺度區(qū)域發(fā)生的突發(fā)事件類型的應(yīng)對(duì)，契合了全面危險(xiǎn)方法。全面危險(xiǎn)方法最初來(lái)源于美國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)踐，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局成立后，之前分散在各個(gè)部門的職責(zé)在聯(lián)邦應(yīng)急管理局進(jìn)行了集中，從此，應(yīng)急管理從單災(zāi)種、單部門的條狀工作形式逐漸發(fā)展為綜合性、一體化的應(yīng)急管理模式，形成了綜合應(yīng)對(duì)災(zāi)害的方法，即全面危險(xiǎn)方法，該方法在之后的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中起到了重要作用，大大提高了應(yīng)急管理的工作效率，因此得到了大多數(shù)西方國(guó)家的廣泛認(rèn)可。由此形成的標(biāo)準(zhǔn)化文件自然也是廣為接受，在其后無(wú)論是HDSSC，還是其他的標(biāo)準(zhǔn)化組織中，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)的共同特性都是一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)制定原則。

(3)與應(yīng)急管理體系緊密結(jié)合。

國(guó)外應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作與其國(guó)家的應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制密切配合。例如，美國(guó)的應(yīng)急管理體系與標(biāo)準(zhǔn)體系相互支撐、相輔相成，應(yīng)急管理體系為標(biāo)準(zhǔn)體系提出具體要求，標(biāo)準(zhǔn)體系作為應(yīng)急管理體系的重要補(bǔ)充，對(duì)體制機(jī)制和法制進(jìn)行技術(shù)支撐。日本發(fā)布的應(yīng)急管理相關(guān)政策和法規(guī)，也引用了大量的應(yīng)急管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

(4)重視基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制。

基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于具體標(biāo)準(zhǔn)具有指導(dǎo)意義，國(guó)外非常重視基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制。美國(guó)提出了戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)和戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的概念，并提出要加強(qiáng)戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)的研制。日本重視業(yè)務(wù)連續(xù)性等基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制，發(fā)布的基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)有30余項(xiàng)。澳大利亞的絕大多數(shù)手冊(cè)也屬于基礎(chǔ)通用性的標(biāo)準(zhǔn)化文件。

5 我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)各專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)加快制定，標(biāo)準(zhǔn)化工作對(duì)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)支撐作用正在逐步顯現(xiàn)。但是，我國(guó)應(yīng)急管理部的職責(zé)之前分散在各個(gè)部門，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件4類突發(fā)事件進(jìn)行分領(lǐng)域管理，各自有完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，相互之間存在不兼容、不通用的問(wèn)題，對(duì)照國(guó)外應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系的優(yōu)點(diǎn)，可以總結(jié)我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作存在的以下問(wèn)題：

(1)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

由于目前我國(guó)4類突發(fā)事件標(biāo)準(zhǔn)化工作分領(lǐng)域進(jìn)行管理，各自有完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，呈現(xiàn)出條塊分割的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)研制和日常管理缺乏統(tǒng)籌，出現(xiàn)不同領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)交叉重復(fù)、整體覆蓋不全，標(biāo)準(zhǔn)體系互相不能通用等問(wèn)題。

(2)標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、政策文件銜接不緊密。

主要體現(xiàn)在2個(gè)方面，一方面，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可以支撐相應(yīng)的法律法規(guī)、政策文件，但是沒(méi)有得到充分引用；另一方面，缺失現(xiàn)有的可以支撐法律法規(guī)、政策文件的標(biāo)準(zhǔn)，需要及時(shí)進(jìn)行研制。

(3)缺失跨災(zāi)種基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較多，但是深入研究后發(fā)現(xiàn)，跨災(zāi)種的基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)缺失嚴(yán)重，不同領(lǐng)域針對(duì)同一要素的標(biāo)準(zhǔn)化出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊問(wèn)題，例如，多個(gè)領(lǐng)域發(fā)布救援力量、避難場(chǎng)所、疏散等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是內(nèi)容上重復(fù)較多，需要研制跨災(zāi)種基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)。

(4)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化水平不足。

目前我國(guó)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化水平整體不足，對(duì)于應(yīng)急管理領(lǐng)域，我國(guó)參與制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，而主持制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更是寥寥無(wú)幾，不利于我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域國(guó)際影響力的提高。究其原因，主要是由于我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新體系和標(biāo)準(zhǔn)研制體系不協(xié)調(diào)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化人才缺失等原因，導(dǎo)致我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較低，需要加速提高國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化水平。

6 建議和展望

通過(guò)對(duì)國(guó)外應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的研究總結(jié)，結(jié)合我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問(wèn)題，提出我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作建議。

(1)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，使標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建具備系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性。

進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)，建設(shè)層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系具備系統(tǒng)性，是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行有效統(tǒng)籌和管理，避免標(biāo)準(zhǔn)制修訂之前僅以需求為導(dǎo)向的狀態(tài)；應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系具備綜合性，是為了滿足綜合應(yīng)急救援的需求，研制應(yīng)急指揮、協(xié)同處置，以及綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)等方面的標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系具備協(xié)調(diào)性，是為了實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)之間的有效銜接，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)可能涉及到多種應(yīng)急力量的應(yīng)急處置與救援任務(wù)建立一致性要求，實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制與流程、技術(shù)要求與方法等方面的有效銜接。

(2)強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)的銜接。

規(guī)范應(yīng)急管理法律法規(guī)的制定，建立法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急管理法律法規(guī)制定機(jī)構(gòu)在制定法律法規(guī)時(shí)，只需要規(guī)定基本要求，具體詳細(xì)技術(shù)要求可以通過(guò)直接引用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容或指明須符合的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的名稱等方式實(shí)現(xiàn)，如果沒(méi)有相關(guān)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，則由法律法規(guī)制定機(jī)構(gòu)提出標(biāo)準(zhǔn)化需求并委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行制定。同時(shí)，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮法律法規(guī)的需求，積極征求法律法規(guī)制定機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，主動(dòng)制定有可能被法律法規(guī)引用的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)加快基礎(chǔ)性和通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制。

我國(guó)需要在摸清底數(shù)、搞清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，加快研制基礎(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)通用性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其他具體戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定有明確的指導(dǎo)意義，而加快基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，尤其是加快跨災(zāi)種通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制，將協(xié)調(diào)各領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免領(lǐng)域間標(biāo)準(zhǔn)的交叉重復(fù)制定問(wèn)題或是領(lǐng)域覆蓋不全問(wèn)題。

(4)大力提升我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化水平。

在經(jīng)濟(jì)全球一體化的格局下，我國(guó)必須加快推進(jìn)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化進(jìn)程，一方面借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，另一方面將成功的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的形式推廣到全世界。因此，應(yīng)從3個(gè)層次大力推動(dòng)應(yīng)急管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作：一是有效采用，通過(guò)正確評(píng)價(jià)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的有效性，采用適用于我國(guó)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；二是實(shí)質(zhì)參與，通過(guò)實(shí)質(zhì)參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定，提高我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；三是重點(diǎn)突破，選擇我國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)或應(yīng)急管理中具有成功治理經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域主導(dǎo)制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，提升我國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和在應(yīng)急管理領(lǐng)域的國(guó)際影響力。

7 結(jié)論

本文調(diào)研了美國(guó)、日本、澳大利亞的應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀，總結(jié)國(guó)外應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)驗(yàn)啟示，結(jié)合我國(guó)應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題，提出強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)的銜接、加快基礎(chǔ)性和通用性標(biāo)準(zhǔn)的研制、大力提升我國(guó)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化水平等下一步的工作建議。