秦保群 -

(煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264000)

食品加工業(yè)是現(xiàn)代工業(yè)體系中的重要組成部分，其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的大小同食品加工業(yè)的安全保障能力密切相關(guān)。隨著中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度的快速加深，食品的商品化程度隨之日益增強(qiáng)，相應(yīng)的食品安全保障問(wèn)題也成為了食品加工業(yè)發(fā)展過(guò)程中關(guān)系到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必須高度重視問(wèn)題[1]。事實(shí)上，由于近年來(lái)出現(xiàn)的一系列食品安全事件，尤其是影響極大的三聚氰胺事件，暴露了中國(guó)食品加工業(yè)在食品安全保障能力方面的不足[2]，對(duì)中國(guó)食品加工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。事實(shí)上，作為現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家的英國(guó)，也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)對(duì)國(guó)家食品安全造成巨大影響的“瘋牛病”事件，然而，英國(guó)卻通過(guò)充分吸取這一事件的教訓(xùn)，在食品安全保障轉(zhuǎn)型方面采取了較為成功的策略[3] 32。因此，對(duì)“瘋牛病”事件后英國(guó)食品加工業(yè)安全保障體系的轉(zhuǎn)型策略進(jìn)行探究，旨在為推進(jìn)與完善中國(guó)食品安全監(jiān)管提供借鑒。

1 “瘋牛病”事件中英國(guó)政府的應(yīng)對(duì)舉措

由于英國(guó)自工業(yè)革命以來(lái)一直采取以市場(chǎng)為導(dǎo)向的自由資本主義制度，側(cè)重考慮食品加工業(yè)中資本利益的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致對(duì)于影響消費(fèi)者和社會(huì)利益的食品安全環(huán)節(jié)的疏于監(jiān)管，最終導(dǎo)致了震驚世界的“‘瘋牛病’事件”。從1995年開(kāi)始，英國(guó)出現(xiàn)成批的肉牛死于非命的情況，經(jīng)醫(yī)學(xué)分析認(rèn)定這些牛的死因?yàn)榛加信：＞d狀腦病，即“瘋牛病”，并開(kāi)始為全球所關(guān)注。1996年3月，英國(guó)政府首次承認(rèn)吃了患有“瘋牛病”的牛肉的人可能患克雅氏病后，在全世界迅速掀起軒然大波。1996年4月，歐盟禁止英國(guó)向歐盟所有國(guó)家出口牛肉、活牛或者使用牛為材料的其他食品，并要求英國(guó)迅速采取包括宰殺和銷毀所有30個(gè)月以上肉牛的有效措施保證牛肉食品安全，全世界其他國(guó)家迅速跟進(jìn)[4]。

由于以歐盟為代表的全球各個(gè)國(guó)家對(duì)英國(guó)牛肉的出口禁令，英國(guó)政府和牛農(nóng)蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，英國(guó)政府還面臨著本國(guó)公眾以及原牛肉進(jìn)口國(guó)政府與公眾，對(duì)英國(guó)政府和食品加工業(yè)完全不顧消費(fèi)者健康安全，在“瘋牛病”發(fā)生后沒(méi)有及時(shí)采取必要措施的質(zhì)疑，甚至引發(fā)英國(guó)和主要進(jìn)口國(guó)之間國(guó)際關(guān)系的緊張。事實(shí)上，“瘋牛病”事件產(chǎn)生的原因是： 20世紀(jì)下半葉在英國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的保守黨政府推行以食品加工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益為中心的“廢除食品安全法規(guī)”的自由化策略，主張食品行業(yè)自治。英國(guó)食品加工業(yè)者為了充分利用牛羊屠宰后的下腳料，將牛羊內(nèi)臟等制作成肉牛飼料銷售，并且為了進(jìn)一步降低加工成本，放棄了之前一直執(zhí)行的通過(guò)高溫加熱以阻斷病毒傳播的飼料加工標(biāo)準(zhǔn)，從而為瘋牛病的產(chǎn)生和傳播提供了必要的制度環(huán)境。1986年，英國(guó)就發(fā)現(xiàn)了第一例“瘋牛病”，但英國(guó)政府為了穩(wěn)定民心，隱瞞了消息，沒(méi)有采取任何有效的措施進(jìn)行控制。直至1995年，由于大批肉牛因?yàn)椤隘偱２　彼劳?，英?guó)政府才決定停止使用牛羊內(nèi)臟作為飼料，并加強(qiáng)了對(duì)肉類安全的檢查。因此，“瘋牛病”的發(fā)生是因?yàn)橛?guó)政府在缺乏足夠的食品安全試驗(yàn)的情況下即允許牛羊內(nèi)臟進(jìn)入牛飼料中而引起的?！隘偱２　笔录援a(chǎn)生了轟動(dòng)世界的巨大負(fù)面影響，在于英國(guó)政府在“瘋牛病”發(fā)生之后采取的是隱瞞與忽視的應(yīng)對(duì)方式，從1986年發(fā)現(xiàn)“瘋牛病”到1996年才正式采取措施，最終釀成殃及全世界的“瘋牛病”事件這一巨大的食品安全危機(jī)[5]。正是因?yàn)椤隘偱２　笔录纳钪亟逃?xùn)，迫使英國(guó)政府對(duì)原有過(guò)度關(guān)注食品加工行業(yè)利益的食品安全管理策略進(jìn)行深刻反省，并在其后開(kāi)始了以消費(fèi)者生命健康為中心的食品安全保障策略的轉(zhuǎn)型，以此構(gòu)建了英國(guó)較為完善的食品安全監(jiān)管體系。

2 “瘋牛病”事件后英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)型構(gòu)建

“瘋牛病”事件為英國(guó)食品加工業(yè)食品安全保障體系的消費(fèi)者生命健康為核心的轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)，為了避免類似“瘋牛病”事件的惡性食品安全問(wèn)題發(fā)生，英國(guó)政府采取立法、教育和嚴(yán)格的監(jiān)管等諸多方式，建立了嚴(yán)密的食品安全保障的制度體系[3] 35，逐步完成了英國(guó)食品加工業(yè)以行業(yè)利益為中心向消費(fèi)者生命健康為中心的食品安全保障體系的轉(zhuǎn)型。

2.1 “瘋牛病”事件后英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的基本架構(gòu)

2.1.1 嚴(yán)密的食品安全立法 工業(yè)革命未能解決食品安全問(wèn)題，19世紀(jì)中期，英國(guó)食品在摻假上已經(jīng)達(dá)到頂峰狀態(tài)。1850 年，反對(duì)摻假運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)袖阿瑟·哈塞爾醫(yī)生積極組建衛(wèi)生分析委員會(huì)，其職責(zé)是專門用來(lái)調(diào)查食品生產(chǎn)的相關(guān)質(zhì)量問(wèn)題。1851年1月—1854年12月，《柳葉刀》采取全文刊載的形式刊登了這份調(diào)查報(bào)告，之后的《泰晤士報(bào)》等有關(guān)報(bào)刊也相繼進(jìn)行轉(zhuǎn)載。在這一推動(dòng)下，1855 年 7 月，英國(guó)議會(huì)的下院成立專門委員會(huì)以調(diào)查食品摻假情況，獲取的結(jié)論是：大眾健康不僅因此處于危險(xiǎn)之中，而且導(dǎo)致社會(huì)公德遭到嚴(yán)重破壞。1872年，英國(guó)依法正式頒布《禁止食品、飲料與藥品摻假法》，1875年之后，英國(guó)的議會(huì)又實(shí)施了《食品與藥品法》，1990 年英國(guó)通過(guò)《食品安全法》設(shè)置罰款處置措施，并且不設(shè)定上限[6-7]。

從英國(guó)食品安全保障方面的立法可以看出，在“瘋牛病”事件爆發(fā)之前，英國(guó)雖然已經(jīng)在食品安全立法上取得了很大的進(jìn)展，但仍堅(jiān)持以食品加工業(yè)的利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)為中心的立法宗旨。“瘋牛病”事件爆發(fā)之后，英國(guó)以食品加工業(yè)利益為中心的食品安全立法模式已經(jīng)難以為繼，開(kāi)始了向以消費(fèi)者生命健康為中心的轉(zhuǎn)型，其標(biāo)志是1995年《食品添加劑規(guī)定》和1996年《食品標(biāo)簽規(guī)定》的出臺(tái)，直到2004年的《一般食品條例》和2014年的《食品信息法》(在1996年《食品標(biāo)簽規(guī)定》的基礎(chǔ)上制定)英國(guó)開(kāi)始建立食品追溯和召回制度，從而形成了對(duì)影響食品安全各環(huán)節(jié)全過(guò)程無(wú)縫隙覆蓋的，以1990年《食品安全法》和2004年《一般食品條例》為基本法，包括《食品信息法》《食品添加劑規(guī)定》和《肉類制品規(guī)定》等專門法律在內(nèi)的嚴(yán)密的食品安全法律體系。具體來(lái)講，英國(guó)瘋牛病后以消費(fèi)者生命健康為中心的主要法律體系如圖1所示。

圖1 “瘋牛病”后英國(guó)嚴(yán)密的食品安全法律體系

2.1.2 全方位的食品安全教育體系 除了立法和加強(qiáng)政府監(jiān)管之外，為了全面完成食品安全保障體系向消費(fèi)者生命健康為中心的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)民的食品安全意識(shí)，英國(guó)在“瘋牛病”事件之后還構(gòu)建了全方位的食品安全教育體系，主要包括三個(gè)組成部分。首先，針對(duì)食品加工行業(yè)人員的職業(yè)食品安全教育。所有與食品加工與管理相關(guān)的食品行業(yè)從業(yè)人員，在就業(yè)前必須接受相應(yīng)的崗前食品安全知識(shí)教育，只有考核合格后才能正式上崗。其次，在大學(xué)中廣泛開(kāi)設(shè)食品安全相關(guān)的專業(yè)[8]，并在中小學(xué)中規(guī)定食品安全教育課程為所有學(xué)生的必修課程[9]。再次，針對(duì)普通國(guó)民的大眾傳媒宣傳教育。英國(guó)政府部門充分利用各種大眾傳媒，向所有消費(fèi)者宣傳相關(guān)的食品安全知識(shí)。通過(guò)為大眾提供必要食品安全預(yù)警和食品安全事件的跟蹤報(bào)道，對(duì)各種食品安全的常識(shí)進(jìn)行普及型教育。

因此，可以認(rèn)為，英國(guó)建立的全方位食品安全教育體系，使英國(guó)國(guó)民對(duì)食品安全產(chǎn)生了全所未有的重視，不僅提高了國(guó)民的食品安全意識(shí)，也使各種食品安全隱患能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和遏制，在很大程度上促進(jìn)了英國(guó)食品加工業(yè)食品安全保障能力的提高，進(jìn)而對(duì)其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)起到了重要的保證作用。

2.2 “瘋牛病”事件后英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的監(jiān)管機(jī)制

在“瘋牛病”事件之前，根據(jù)英國(guó)工業(yè)革命之后制定的食品安全保障法律，英國(guó)初步構(gòu)建了食品安全監(jiān)管體系。根據(jù)1990年《食品安全法》的規(guī)定，英國(guó)的食品安全監(jiān)管分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)。在中央層面，主要由漁農(nóng)糧食署和衛(wèi)生署負(fù)責(zé)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)制定具體的食品安全法規(guī)，而且在漁農(nóng)糧食署還專門設(shè)置了“食品安全理事會(huì)”這一機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)食品安全的保障監(jiān)管。在地方層面，則是授權(quán)予英格蘭、威爾士地方政府委員會(huì)和蘇格蘭地方政府事務(wù)委員會(huì)，其職責(zé)是制定及實(shí)施食品安全監(jiān)管政策。事實(shí)上，1875年頒布的《食品與藥品法》實(shí)施后，英國(guó)倫敦食品市場(chǎng)上牛奶摻水率由最高 50%下降到 9.9%[7]。

然而，1990年《食品安全法》構(gòu)建的食品安全監(jiān)管體系，在中央層面只是作為漁農(nóng)糧食署下轄的一個(gè)組成部分，在地方層面則出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象，在管理上缺乏獨(dú)立性而且分工混亂，在監(jiān)管效率和質(zhì)量上均存在重大問(wèn)題。以維護(hù)食品加工業(yè)利益為中心的食品安全監(jiān)管模式，并不能有效遏制各種惡性食品安全事件的發(fā)生?！隘偱２　笔录l(fā)生之后，英國(guó)開(kāi)始了在食品安全監(jiān)管模式上向消費(fèi)者健康安全為中心的轉(zhuǎn)型，標(biāo)志性事件是英國(guó)政府根據(jù)《食品標(biāo)準(zhǔn)法》在2000年成立的食品標(biāo)準(zhǔn)局。為進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管職能，與作為漁農(nóng)糧食局下屬機(jī)構(gòu)的“食品安全理事會(huì)”不同，該部門是具有獨(dú)立職權(quán)的食品監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不屬于任何內(nèi)閣部門的非內(nèi)閣部委，其角色定位是協(xié)調(diào)處理食品安全的整體事務(wù)與制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[10]。

至于食品安全的具體執(zhí)法工作，主要由地方政府和口岸衛(wèi)生執(zhí)法部門承擔(dān)。食品標(biāo)準(zhǔn)局依據(jù)《食品安全法》和有關(guān)地方政府食品安全執(zhí)法框架協(xié)議對(duì)上述部門進(jìn)行監(jiān)督。此外，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)獸藥和農(nóng)藥的監(jiān)控。屠宰場(chǎng)是屬于重點(diǎn)監(jiān)控場(chǎng)所，政府有關(guān)相關(guān)部門對(duì)各屠宰場(chǎng)實(shí)行全程監(jiān)督；大型肉制品和水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)也是檢查的重點(diǎn)類型和區(qū)域，由肉類衛(wèi)生服務(wù)局的官員每天抽樣檢查，確保出售的商品來(lái)源渠道合法并符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)[11]。與作為漁農(nóng)糧食署下屬機(jī)構(gòu)的“食品安全理事會(huì)”不同，該局不隸屬于任何政府部門，專門從事監(jiān)督、評(píng)估和檢查其他食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，并負(fù)責(zé)對(duì)類似“瘋牛病”事件的食品安全突發(fā)危機(jī)進(jìn)行處理。

同時(shí)，在這一過(guò)程中，非政府組織與中介機(jī)構(gòu)的價(jià)值功能獲得了有效強(qiáng)化，以此逐漸實(shí)現(xiàn)了向多層級(jí)治理與社會(huì)共治的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，從而建立了以獨(dú)立的政府食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)為主，非政府組織和中介機(jī)構(gòu)作為有效補(bǔ)充的完善的食品安全監(jiān)管體系。轉(zhuǎn)型后英國(guó)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)卓有成效的工作，使“瘋牛病”事件引發(fā)的英國(guó)食品安全危機(jī)得到了有效控制，并逐漸得到了世界上其他國(guó)家的肯定。1999 年8月1日，歐盟因此而解除英國(guó)牛肉出口禁令[12]。圖2為英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局的職能示意圖。

圖2 英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局職能示意圖

在食品安全監(jiān)管方面，英國(guó)嚴(yán)格執(zhí)行食品追溯和召回制度。英國(guó)政府建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，詳細(xì)記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對(duì)象移動(dòng)的軌跡，監(jiān)測(cè)食品的生產(chǎn)和銷售狀況。還建立了食品追蹤機(jī)制，要求飼料和商品經(jīng)銷商對(duì)原料來(lái)源和配料保存進(jìn)行記錄，要求農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對(duì)飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過(guò)程進(jìn)行記錄[13]。

3 英國(guó)經(jīng)驗(yàn)關(guān)照下中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的問(wèn)題反思

中國(guó)當(dāng)前的食品安全監(jiān)管體系主要是根據(jù)2018年《食品安全法》為依據(jù)而建立的，對(duì)照英國(guó)瘋牛病后建立的較為完善的食品安全監(jiān)管體系，可以發(fā)現(xiàn)其存在以下問(wèn)題。

3.1 “地方主義”干擾嚴(yán)重

英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局成立最重要的目的之一，是打破以1999年《食品安全法》為主而形成的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在中央一級(jí)依附于漁農(nóng)糧食署，在地方一級(jí)則由地方政府半自治的不利局面，從而形成了獨(dú)立于其他中央部門和地方政府之外的獨(dú)立的高效率中央執(zhí)法體系。與此相對(duì)照，中國(guó)的食品安全監(jiān)管體系則存在“地方主義”干擾嚴(yán)重的問(wèn)題。這一問(wèn)題產(chǎn)生的原因在于2018年《食品安全法》第六條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)管進(jìn)行負(fù)責(zé)。在這一規(guī)定下，由于地方政府承擔(dān)著對(duì)本行政區(qū)域全方位的行政管理職能，食品安全監(jiān)管只是這些職能中的一種，在對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，必然會(huì)同時(shí)考慮其他方面的利益，尤其是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的利益，從而使食品安全監(jiān)管職能不能得到充分履行，出現(xiàn)地方對(duì)食品安全監(jiān)管工作的不當(dāng)干擾。

3.2 多頭治理的弊病仍然存在

英國(guó)在“瘋牛病”事件后，通過(guò)食品標(biāo)準(zhǔn)局的建立，改變了過(guò)去食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在中央層面隸屬于漁農(nóng)糧食署，在地方層面半自治的管理混亂局面，使食品安全監(jiān)管真正獨(dú)立于其他行政機(jī)構(gòu)，從而能夠高效有序地對(duì)全國(guó)的食品安全進(jìn)行監(jiān)管。然而，中國(guó)雖然在《食品安全法》第五條中規(guī)定由國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國(guó)的食品安全監(jiān)管，但與此同時(shí)又規(guī)定了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門，以及地方人民政府等在各自法定職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)食品安全監(jiān)管的相關(guān)職責(zé)。雖然，在法律層面上對(duì)相關(guān)部門的職能進(jìn)行了明確的區(qū)分，但在具體行政監(jiān)管過(guò)程中，卻必然出現(xiàn)法律沒(méi)有規(guī)定或者沒(méi)有明確規(guī)定，但是卻同樣需要監(jiān)管的領(lǐng)域。由于這些領(lǐng)域的存在，當(dāng)前的《食品安全法》并沒(méi)有真正克服食品安全監(jiān)管中多頭治理的弊病，從而出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或者缺乏監(jiān)管等不利于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。

3.3 “誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”為主的證明規(guī)則對(duì)消費(fèi)者不公平

英國(guó)的1990年《食品安全法》，直接規(guī)定了所有的食品安全案件實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即在出現(xiàn)食品安全事件導(dǎo)致消費(fèi)者利益受到損害的案件時(shí)，由食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)消費(fèi)者損害與相關(guān)食品安全不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，由于2018年《食品安全法》并沒(méi)有對(duì)食品安全監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的食品安全事件的舉證責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)前主要實(shí)行的是以“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”為主的證明規(guī)則。除非因?yàn)槭称焚|(zhì)量不合格引發(fā)的食品安全事件，應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任侵權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)證明相關(guān)食品質(zhì)量合格或者消費(fèi)者產(chǎn)生的損害與質(zhì)量不合格食品之間不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任。然而，食品安全事件在多數(shù)情況下并不是因?yàn)槭称焚|(zhì)量不合格而產(chǎn)生(例如“瘋牛病”事件中的受害者，按照當(dāng)時(shí)法律消費(fèi)者購(gòu)買消費(fèi)的牛肉都通過(guò)了相關(guān)的質(zhì)量合格的檢驗(yàn))，此時(shí)即應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般證明規(guī)則，由受到損害的消費(fèi)者對(duì)相關(guān)食品存在安全問(wèn)題承擔(dān)舉證責(zé)任。然而，由于涉及食品安全的整個(gè)食品物流環(huán)節(jié)完全被食品經(jīng)營(yíng)者控制，消費(fèi)者很難取得相關(guān)食品存在安全問(wèn)題的證據(jù)并完成相應(yīng)的證明責(zé)任，從而在相關(guān)糾紛處理過(guò)程中處于難以得到合法補(bǔ)償?shù)牟焕置妫瑥亩a(chǎn)生了對(duì)消費(fèi)者明顯的不公平。

3.4 缺乏專門的食品安全全面教育體系

英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的有效運(yùn)行，很大程度上得益于其全方位的食品安全教育體系。反觀中國(guó)，2018年《食品安全法》雖然在第九條和第十條分別規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會(huì)以及各級(jí)人民政府對(duì)于食品安全宣傳教育的職責(zé)，但并沒(méi)有針對(duì)不同類型的消費(fèi)者，建立專門的食品安全全面教育體系的規(guī)定，所有公眾食品安全知識(shí)的來(lái)源非常零散，并且是魚(yú)龍混雜。專門食品安全全面教育體系的缺乏，不僅可能出現(xiàn)某些人群在食品安全宣傳和教育方面的空白，而且還會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性較差、隨意性較強(qiáng)等缺乏效率，效果不盡人意等不利后果，成為當(dāng)前食品安全監(jiān)管體系中亟待解決的另一重要問(wèn)題。

4 英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的借鑒意義

中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)，為中國(guó)食品加工業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高提供了前所未有的寬松的制度環(huán)境。然而，由于前些年中國(guó)食品加工業(yè)發(fā)生的一系列食品安全事件，不僅嚴(yán)重危害了消費(fèi)者的生命健康安全，而且對(duì)中國(guó)食品加工業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。因此，有必要充分借鑒英國(guó)食品加工業(yè)以消費(fèi)者生命健康為中心的食品安全保障體系轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)消費(fèi)者的生命健康以及食品加工業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升提供應(yīng)有的食品安全保障。

4.1 建立獨(dú)立于地方政府的食品安全監(jiān)管垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

為了解決當(dāng)前食品安全監(jiān)管“地方主義”影響嚴(yán)重的問(wèn)題，有必要借鑒英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局的經(jīng)驗(yàn)，建立垂直的食品安全監(jiān)管體制。即將《食品安全法》第六條“縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作”，并“確定本級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門”工作的規(guī)定，修訂為“縣級(jí)以上食品安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作”，且在工作上“接受國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門以及上級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門的領(lǐng)導(dǎo)”，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與本級(jí)人民政府以及其他行政管理部門的食品安全監(jiān)督管理工作。通過(guò)垂直食品安全監(jiān)管體制的建立，有效克服當(dāng)前地方政府出于食品安全之外因素的考慮，對(duì)食品安全監(jiān)管工作產(chǎn)生嚴(yán)重“地方主義”干擾的問(wèn)題。

4.2 確立各級(jí)食品安全監(jiān)管部門對(duì)本級(jí)食品安全監(jiān)管全面負(fù)責(zé)的獨(dú)立地位

“多頭管理”弊病的產(chǎn)生，除了法律必然存在空白和模糊地帶這一難以克服的原因之外，主要是因?yàn)槿狈Ψǘǖ膶?duì)相關(guān)監(jiān)管工作全面負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致不同行政部門對(duì)需要監(jiān)管的法律空白和模糊地帶的監(jiān)管工作互相推諉，或者爭(zhēng)相監(jiān)管，互相扯皮的不良現(xiàn)象發(fā)生。因此，有必要借鑒英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局獨(dú)立于其他行政部門，對(duì)全國(guó)食品安全監(jiān)管全面負(fù)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)規(guī)定各級(jí)食品安全監(jiān)管部門對(duì)本級(jí)食品安全監(jiān)管全面負(fù)責(zé)的方式，使當(dāng)前存在的食品安全監(jiān)管“多頭治理”的弊病得到根治。

具體來(lái)看，應(yīng)當(dāng)對(duì)《食品安全法》第五條和第六條的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。一方面，將《食品安全法》第五條的第二款由現(xiàn)在的“國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”修改為“國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理全面負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的食品安全監(jiān)督管理工作。”這樣以來(lái)就是從法律上確立國(guó)家市場(chǎng)管理局對(duì)全國(guó)食品安全監(jiān)督管理工作實(shí)行全面負(fù)責(zé)的職責(zé)與地位；另一方面，將《食品安全法》第六條的第一款由現(xiàn)行的“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制”修改為“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制”，從法律層面確立地方市場(chǎng)管理局全面負(fù)責(zé)本級(jí)食品安全監(jiān)督管理工作的職責(zé)。

4.3 構(gòu)建食品安全案件中舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則

“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，是普通證明規(guī)則，但具體到食品侵權(quán)上，由于忽視了食品安全案件中食品安全導(dǎo)致消費(fèi)者損害的相關(guān)證據(jù)往往掌握在食品經(jīng)營(yíng)者手中的事實(shí)，對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生了明顯的不公平。正是因?yàn)榭紤]到這一現(xiàn)實(shí)的存在，英國(guó)1990年《食品安全法》直接規(guī)定了食品安全案件中實(shí)行舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。對(duì)于中國(guó)來(lái)講，同樣應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)的這一立法經(jīng)驗(yàn)，確立食品安全案件中舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。具體來(lái)講，在出現(xiàn)食品安全事件導(dǎo)致消費(fèi)者受損的案件時(shí)，行政監(jiān)管部門或者司法部門在進(jìn)行裁判的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)按照以下規(guī)則分配舉證責(zé)任。

首先，由主張因?yàn)橄嚓P(guān)食品安全事故導(dǎo)致?lián)p害的消費(fèi)者承擔(dān)自身存在相關(guān)損害的證明責(zé)任；其次，在消費(fèi)者完成自身存在相關(guān)損害證明責(zé)任后，由食品案件事故的責(zé)任者即相關(guān)食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)消費(fèi)者的相關(guān)損害與食品安全事故間不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任；再次，假如食品經(jīng)營(yíng)者不能證明消費(fèi)者損害不是因?yàn)槭称钒踩鹿试斐?，即認(rèn)定消費(fèi)者損害由食品安全事故造成，并由食品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

4.4 建立覆蓋全民的食品安全教育體系

增強(qiáng)國(guó)民的食品安全意識(shí)，能夠使生產(chǎn)者到消費(fèi)者都充分關(guān)注食品的安全問(wèn)題，從而避免相應(yīng)的因?yàn)槭韬龌蛘哌^(guò)失產(chǎn)生的食品安全事故，并對(duì)食品加工業(yè)形成無(wú)縫隙的全民食品安全監(jiān)督模式，為食品加工業(yè)完成以消費(fèi)者生命健康為中心的食品安全保障機(jī)制轉(zhuǎn)型提供良好的社會(huì)環(huán)境。因此，借鑒“瘋牛病”事件后英國(guó)建立的行之有效全面的食品安全教育體系等監(jiān)管體系中的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)中國(guó)自身的食品安全教育體系進(jìn)行完善，對(duì)于提高民眾的食品安全意識(shí)，進(jìn)而為食品加工業(yè)以消費(fèi)者生命健康為中心的食品安全保障機(jī)制的轉(zhuǎn)型提供更好的社會(huì)環(huán)境有著不可或缺的作用[14]。具體來(lái)講，中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立類似于英國(guó)的覆蓋全民的食品安全教育體系。這一體系的構(gòu)建主要包括以下方面的內(nèi)容。

首先，在現(xiàn)有食品安全崗前教育的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)崗前教育的考核力度，使之不再成為走過(guò)場(chǎng)的形式，而是實(shí)實(shí)在在增強(qiáng)食品行業(yè)從業(yè)人員食品安全知識(shí)和能力的重要制度；其次，擴(kuò)大大學(xué)開(kāi)設(shè)食品安全相關(guān)專業(yè)的數(shù)量和招生人數(shù)，并將食品安全知識(shí)的相關(guān)課程列入中小學(xué)教育的必修內(nèi)容；再次，加大大眾媒體對(duì)食品安全相關(guān)的知識(shí)和信息的宣傳教育力度，通過(guò)強(qiáng)制和鼓勵(lì)的方式，在大眾媒體中普遍開(kāi)辟食品安全的相關(guān)專欄，使食品安全的相關(guān)知識(shí)能夠真正進(jìn)入普通大眾的日常生活中，并成為大眾日常行為自覺(jué)考慮的重要組成部分。