【關(guān)鍵詞】非洲;債務(wù)救助;“緩債倡議”;國際金融機(jī)構(gòu);中非關(guān)系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.09.010

債務(wù)救助是國際社會(huì)應(yīng)對(duì)一國經(jīng)濟(jì)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)時(shí)常用的政策手段。然而，國際性、大規(guī)模的債務(wù)救助并不常見。第一次大規(guī)模債務(wù)救助始于20世紀(jì)80年代末，國際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部國家在應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)上發(fā)揮了主導(dǎo)作用。當(dāng)前，為支持低收入國家抗擊新冠肺炎疫情，國際社會(huì)再次達(dá)成債務(wù)救助共識(shí)。2020年4月二十國集團(tuán)“暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議”（簡(jiǎn)稱“緩債倡議”）的出臺(tái)標(biāo)志著史上第二次大規(guī)模國際債務(wù)救助行動(dòng)的啟動(dòng)。兩次債務(wù)救助行動(dòng)的最大區(qū)別在于，前一次債務(wù)救助是對(duì)大規(guī)模債務(wù)危機(jī)的回應(yīng)，而當(dāng)今的債務(wù)救助并不是對(duì)債務(wù)危機(jī)的反應(yīng)，而是把債務(wù)救助作為一種手段來支持非洲低收入國家等抗擊疫情。作為非洲債務(wù)的重要攸關(guān)方，中國在國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助中扮演重要角色，同時(shí)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助重要性與復(fù)雜性上升

在疫情全球肆虐的背景下，世界各國忙于抗擊國內(nèi)新冠肺炎疫情的同時(shí)，在對(duì)非洲低收入國家等債務(wù)救助上達(dá)成共識(shí)，體現(xiàn)出對(duì)非債務(wù)救助的必要性、緊迫性和重要性。

一、非洲抗疫和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定亟須國際社會(huì)支持

疫情防控對(duì)非洲國家薄弱的公共衛(wèi)生體系、有限的財(cái)政金融資源和社會(huì)民生保障工作構(gòu)成了嚴(yán)峻考驗(yàn)。增加國家財(cái)政資源和流動(dòng)性成為非洲國家的重要訴求。在非洲經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入大幅萎縮的背景下，債務(wù)償還壓力無疑將加劇經(jīng)濟(jì)困難。因此，非洲國家在疫情尚未在非洲大規(guī)模暴發(fā)之時(shí)就將債務(wù)救助提上了議程。3月31日，非洲財(cái)長(zhǎng)會(huì)議提出1000億美元的金融支持訴求，其中包括440億美元的債務(wù)救助;根據(jù)形勢(shì)變化，2021年還將需要500億美元的支持。[1]非洲近30個(gè)國家向國際金融機(jī)構(gòu)提出緊急性紓困貸款，以緩解國家巨大的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)壓力。南非、加納、肯尼亞、埃塞俄比亞、烏干達(dá)、贊比亞等更是通過不同途徑向國際社會(huì)表達(dá)債務(wù)救助或債務(wù)免除的訴求。當(dāng)前非洲的新冠肺炎疫情形勢(shì)日益嚴(yán)峻，8月7日，非洲地區(qū)新冠肺炎累計(jì)確診病例突破100萬例。新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延對(duì)非洲各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成極大沖擊。[2]非洲面臨的衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和民生困境進(jìn)一步凸顯了債務(wù)救助等國際支持的必要性。

二、債務(wù)救助成為國際社會(huì)共同關(guān)注的重要問題

自2008年美國次貸危機(jī)以來，非洲國家公共外債總體呈上升趨勢(shì)。2008年，撒哈拉以南非洲國家外債存量為2360億美元，2018年則達(dá)到5830億美元。[3]在疫情開始前，已有18個(gè)國家處于債務(wù)困境和高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。因此，國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)較早便高度關(guān)注疫情可能對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的巨大影響，并積極呼吁國際社會(huì)開展對(duì)非洲國家的債務(wù)救助。此外，長(zhǎng)期關(guān)注債務(wù)問題的國際非政府組織歐洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（Eurodad）、“大赦債務(wù)行動(dòng)”（Jubilee Debt Campaign）等也紛紛出臺(tái)報(bào)告，要求西方國家加大對(duì)非洲低收入國家的債務(wù)救助。[4]在國際金融機(jī)構(gòu)和主要國家的努力下，債務(wù)救助成為七國集團(tuán)、二十國集團(tuán)以及聯(lián)合國等多邊平臺(tái)的重要議題。2020年4月15日，二十國集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)視頻會(huì)議通過“緩債倡議”，在發(fā)展中國家債務(wù)救助上達(dá)成階段性共識(shí)，即通過暫緩本金和利息償還的方式為符合條件的發(fā)展中國家提供流動(dòng)性，以支持其抗疫努力。[5] 這一倡議能在很短時(shí)間內(nèi)通過，尤其是在G20框架而非G7框架下通過，反映了國際社會(huì)在債務(wù)救助問題上的高度共識(shí)。

三、債務(wù)問題政治化凸顯債務(wù)救助的復(fù)雜性

近年來，包括非洲國家在內(nèi)的諸多發(fā)展中國家的債務(wù)問題呈現(xiàn)出明顯的政治化特點(diǎn)。美國、印度等國政客和媒體不斷炒作中國對(duì)非實(shí)行所謂“債務(wù)陷阱外交”，惡意詆毀中國對(duì)非合作，對(duì)中國與發(fā)展中國家合作成果污名化。[6] 在疫情期間國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助過程中，美國部分政客和媒體再次對(duì)中國進(jìn)行無端指責(zé)。4月24日，美國國會(huì)參議院銀行委員會(huì)主席克拉珀（Mike Crapo）、參議院財(cái)經(jīng)委員會(huì)主席格拉斯利（Chuck Grassley）和另外14名參議員在一封致特朗普政府的信中表示，美國應(yīng)該支持貧窮國家的債務(wù)重組，但簽訂任何金融協(xié)議的前提是這些國家須披露其在參與“一帶一路”倡議中積欠中國的債務(wù)和其他法律義務(wù)。[7] 5月13日，美國參議員桑德斯等聯(lián)系全球300位議員向國際金融機(jī)構(gòu)提交聯(lián)名信，要求國際金融機(jī)構(gòu)直接減免世界最不發(fā)達(dá)國家的債務(wù)。[8]美國一些媒體更是聲稱 “中國已經(jīng)坐上了非洲債務(wù)救助的駕駛位”，將非洲債務(wù)問題歸咎于中國，要求中國在對(duì)非債務(wù)救助上承擔(dān)主要責(zé)任。[9]這一輿論導(dǎo)向?qū)Ξ?dāng)下的國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助產(chǎn)生了一定干擾。

國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助的主要方式

債務(wù)救助包括債務(wù)暫緩償還、重新融資、債務(wù)重組、債務(wù)減免等多種手段。廣義的債務(wù)救助還包括貿(mào)易、援助、投資等間接政策手段。在具體的政策行動(dòng)上，二十國集團(tuán)的“緩債倡議”暫停了非洲等低收入國家的官方主權(quán)債務(wù)償還，國際貨幣基金組織和世界銀行通過災(zāi)害救助基金、緊急救助基金和紓困貸款提供金融支持，中國在執(zhí)行“緩債倡議”的同時(shí)，積極通過援助、貿(mào)易和投資等方式繼續(xù)加大對(duì)非洲國家的支持。

一、通過二十國集團(tuán)“緩債倡議”構(gòu)建國際集體債務(wù)救助行動(dòng)

當(dāng)前非洲國家外債結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化。其中，巴黎俱樂部國家債務(wù)比重明顯下降，新興國家債務(wù)比重快速增長(zhǎng)，中國在非洲國家雙邊官方債務(wù)中占比較大。私人金融機(jī)構(gòu)債務(wù)尤其是債券債務(wù)增長(zhǎng)迅速，正成為非洲國家外債的主要來源。因此，如何推動(dòng)中國與巴黎俱樂部等傳統(tǒng)債務(wù)治理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作，鼓勵(lì)債券持有人和私人金融機(jī)構(gòu)等自愿加入對(duì)非債務(wù)救助是國際債務(wù)救助的重中之重。此次二十國集團(tuán)通過的“緩債倡議”主要包括暫停低收入國家2020年5月1日至年底債務(wù)本金和利息的償還，其延長(zhǎng)包含3年償還期和1年寬限期。這一倡議適用于所有雙邊官方債權(quán)人，私人債權(quán)人基于同等條款原則自愿參與，多邊金融機(jī)構(gòu)在維持信用評(píng)級(jí)以及低成本融資的前提下，在必要時(shí)決定是否參與該倡議。同時(shí)，該倡議也對(duì)債務(wù)國作出了相應(yīng)要求，包括債務(wù)救助釋放的流動(dòng)性必須用于應(yīng)對(duì)抗疫且受國際金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督;（在尊重商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上）披露所有公共債務(wù);除非符合國際貨幣基金組織和世界銀行的債務(wù)限制政策，否則暫停債務(wù)償還期間不能尋求非優(yōu)惠性質(zhì)貸款。[10]在“緩債倡議”的形成過程中，國際金融機(jī)構(gòu)、國際債務(wù)非政府組織為主要發(fā)起方，包括中國在內(nèi)的二十國集團(tuán)在形成國際共識(shí)和推動(dòng)集體行動(dòng)上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。“緩債倡議”的通過和實(shí)施，是西方國家與中國第一次在國際債務(wù)救助上開展務(wù)實(shí)合作，具有重要的歷史意義。

二、推動(dòng)國際金融機(jī)構(gòu)加大支持力度

為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)制定了一系列應(yīng)對(duì)舉措。第一，制定國際貨幣基金組織一攬子支持計(jì)劃。包括啟動(dòng)1萬億美元的借貸能力動(dòng)員;全面開放現(xiàn)有借貸工具;暫時(shí)將國際貨幣基金組織緊急救助（快速融資工具/快速借貸工具）的限制提升一倍;設(shè)立短期流動(dòng)性額度。第二，世界銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)正在推動(dòng)實(shí)施超過2000億美元的緊急響應(yīng)計(jì)劃。4月8日，非洲開發(fā)銀行宣布組建100億美元的COVID-19響應(yīng)機(jī)制（CRF）。[11]截至7月30日，CRF已經(jīng)向30多個(gè)非洲國家提供了近22億美元的援助或優(yōu)惠貸款。[12] 4月17日，世界銀行與國際貨幣基金組織和非洲國家代表專門召開應(yīng)對(duì)非洲疫情國際會(huì)議，世界銀行已經(jīng)向30個(gè)非洲國家提供了緊急支持，并將在未來15個(gè)月內(nèi)提供1600億美元的金融支持，其中有550億美元將用于非洲。[13] 國際貨幣基金組織通過災(zāi)難賑濟(jì)和救助基金（CCR），以贈(zèng)予方式向29個(gè)最不發(fā)達(dá)國家提供了債務(wù)救助，其中23個(gè)是非洲國家。[14] 根據(jù)8月10日更新的數(shù)據(jù)，國際貨幣基金組織批準(zhǔn)了對(duì)33個(gè)非洲國家的緊急貸款和特別提款權(quán)，通過快速借貸設(shè)施（RCF）和快速融資工具（RFI）提供的緊急貸款超過154億美元。[15]

三、雙邊層面?zhèn)鶆?wù)救助的步伐有所加快

西方國家對(duì)國際對(duì)非債務(wù)救助議題日益重視。加拿大、法國等國在七國集團(tuán)、二十國集團(tuán)以及巴黎俱樂部?jī)?nèi)部表現(xiàn)出了積極的推動(dòng)意愿。法國總統(tǒng)馬克龍承諾加大對(duì)非洲國家的救助，并呼吁國際社會(huì)加大對(duì)非債務(wù)救助。4月，馬克龍承諾向非洲提供12億歐元發(fā)展援助資金，其中10億多歐元是貸款，1.5億歐元是無償援助。[16]加拿大發(fā)展部長(zhǎng)卡琳娜·古爾德（Karina Gould）表示，對(duì)非債務(wù)救助是加拿大對(duì)非合作的一個(gè)重要議題和目標(biāo)，加拿大總理、財(cái)長(zhǎng)、外長(zhǎng)和駐聯(lián)合國代表將利用不同國際場(chǎng)合積極推動(dòng)加拿大對(duì)非債務(wù)救助議程。[17] 加拿大政府主張通過捐贈(zèng)方式對(duì)非進(jìn)行債務(wù)救助，為此專門在全球抗擊疫情基金中設(shè)立3000萬美元無償援助資金。[18]4月28日，在歐盟與薩赫勒五國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的視頻會(huì)議上，歐盟理事會(huì)主席夏爾·米歇爾（Charles Michel）表示，歐洲國家將在未來3個(gè)月內(nèi)討論對(duì)非債務(wù)救助計(jì)劃。[19] 截至7月14日，巴黎俱樂部債權(quán)人已經(jīng)與包括非洲國家在內(nèi)的20個(gè)國家簽訂了緩債協(xié)議。[20]

四、推動(dòng)與私人金融機(jī)構(gòu)在債務(wù)救助上的合作

根據(jù)《國際債務(wù)統(tǒng)計(jì)2020》，2018年債券和私人機(jī)構(gòu)債務(wù)在非洲外債中的比重已達(dá)到41%，是非洲最大的外債來源。[21]由于債券和私人機(jī)構(gòu)債務(wù)具有更高利息、更短還款周期，因而對(duì)非洲國家債務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成更大壓力，也被視為誘發(fā)非洲低收入國家債務(wù)危機(jī)的重要因素。因此，這類債務(wù)成為國際債務(wù)非政府組織關(guān)注的重點(diǎn)。基于“緩債倡議”，巴黎俱樂部、國際融資公司（IIF）也嘗試與私有債權(quán)人就暫停債務(wù)償還開展合作。但目前來看，進(jìn)展相對(duì)有限。債券持有人和私人金融機(jī)構(gòu)并不愿接受集體性（Blanket Approach）債務(wù)救助倡議，而是堅(jiān)持一國一議的原則。[22]因?yàn)閭鶆?wù)救助本身是集體行動(dòng)，在缺乏有效規(guī)則和協(xié)調(diào)的前提下，集體行動(dòng)遇阻將無法避免。更現(xiàn)實(shí)的是，債務(wù)救助尤其是債券和商業(yè)貸款的債務(wù)將直接影響借款國的信用評(píng)級(jí)和未來在國際資本市場(chǎng)的融資能力。

中國在國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助中的作用

對(duì)非債務(wù)救助是一項(xiàng)國際議程和集體行動(dòng)。中國高度重視國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助，積極參與國際社會(huì)的協(xié)調(diào)合作，并在推動(dòng)和落實(shí)二十國集團(tuán)“緩債倡議”、支持國際金融機(jī)構(gòu)債務(wù)救助上取得了積極進(jìn)展。在直接的債務(wù)救助之外，中國還通過貿(mào)易、投資、援助等方式，支持非洲國家抗疫和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。中國從來沒有向非洲國家“逼債”，也沒有像其他國家官方和私人債權(quán)人一樣向非洲國家附加“強(qiáng)制性條款”。這使中國事實(shí)上成為非洲國家債務(wù)救助的穩(wěn)定和可靠力量。

一、中國是對(duì)非債務(wù)救助的中堅(jiān)力量

第一，中國是國際債務(wù)救助倡議的重要推動(dòng)者。中國在二十國集團(tuán)會(huì)議上明確提出了債務(wù)救助的原則主張，主要包括：一是聯(lián)合行動(dòng)，堅(jiān)持多邊和雙邊債權(quán)人、官方和商業(yè)債權(quán)人共同參與，對(duì)低收入國家聯(lián)合“緩債”。二是快速反應(yīng)，呼吁有關(guān)方面對(duì)低收入國家應(yīng)對(duì)疫情給予區(qū)別于傳統(tǒng)債務(wù)重組的快速、臨時(shí)性支持。三是遵守規(guī)則，堅(jiān)持國際融資是市場(chǎng)契約行為?！熬弬睉?yīng)遵守法治和契約精神，符合國際慣例，有利于維護(hù)國際金融市場(chǎng)秩序。四是利益平衡，呼吁“緩債”工作要充分考慮各國實(shí)際，尊重債權(quán)人、債務(wù)國等利益相關(guān)方的意愿，避免道德綁架的風(fēng)險(xiǎn)。五是促進(jìn)發(fā)展原則，有利于切實(shí)減輕債務(wù)國實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)，維護(hù)其國際市場(chǎng)正常融資能力，幫助其走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。[23] 最終通過的“緩債倡議”基本反映了中國的主張。

第二，中國積極參與落實(shí)國際債務(wù)救助倡議。5月13日，中國外交部發(fā)言人在回答記者提問時(shí)再次明確中國同意對(duì)符合條件的國家在2020年5月1日至年底暫停還本付息，同時(shí)也呼吁多邊金融機(jī)構(gòu)和私人債權(quán)方采取相應(yīng)措施，切實(shí)減輕發(fā)展中國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)。[24]中國在推動(dòng)落實(shí)二十國集團(tuán)“緩債倡議”之外，還將考慮通過雙邊渠道為特別困難的非洲國家提供進(jìn)一步支持。[25]6月17日，在中非團(tuán)結(jié)抗疫特別峰會(huì)上，習(xí)近平主席宣布，中方將在中非合作論壇框架下免除有關(guān)非洲國家截至2020年底到期對(duì)華無息貸款債務(wù)，同國際社會(huì)一道，加大對(duì)疫情特別重、壓力特別大的非洲國家的支持力度，包括進(jìn)一步延長(zhǎng)緩債期限;中方鼓勵(lì)中國有關(guān)金融機(jī)構(gòu)參照二十國集團(tuán)“緩債倡議”，根據(jù)市場(chǎng)原則同非洲國家就商業(yè)主權(quán)貸款安排進(jìn)行友好協(xié)商;中方將同二十國集團(tuán)成員一道落實(shí)二十國集團(tuán)“緩債倡議”，并呼吁二十國集團(tuán)在落實(shí)當(dāng)前“緩債倡議”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延長(zhǎng)對(duì)包括非洲國家在內(nèi)的相關(guān)國家緩債期限;希望國際社會(huì)特別是發(fā)達(dá)國家和多邊金融機(jī)構(gòu)在非洲減緩債問題上采取更有力行動(dòng)。[26]

第三，中國積極加強(qiáng)與國際社會(huì)的協(xié)調(diào)合作。與“重債窮國倡議”等多邊債務(wù)救助相比，中國主要通過雙邊途徑進(jìn)行債務(wù)減免和救助。中國與國際金融機(jī)構(gòu)、巴黎俱樂部在債務(wù)救助的理念、原則和方式上也存在較大不同。因此，國際社會(huì)一開始對(duì)中國參與債務(wù)救助持懷疑態(tài)度。然而，從當(dāng)前債務(wù)救助進(jìn)展情況來看，中國與國際金融機(jī)構(gòu)、巴黎俱樂部保持了良好的溝通與合作。事實(shí)上，從2013年開始中國已經(jīng)以非成員身份常態(tài)化參加巴黎俱樂部有關(guān)活動(dòng)。隨著亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚新發(fā)展銀行等中國倡議的國際金融機(jī)構(gòu)的成立，中國在國際融資、債務(wù)可持續(xù)性管理上加快了與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范接軌的步伐。當(dāng)前的國際債務(wù)救助倡議事實(shí)上正是中國與國際金融機(jī)構(gòu)、巴黎俱樂部國家集體共識(shí)的體現(xiàn)，也反映了中國與傳統(tǒng)金融和債務(wù)治理機(jī)制的合作正在邁向新的階段。這一趨勢(shì)對(duì)國際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)非洲低收入國家的債務(wù)救助問題具有重要意義。

二、中國是應(yīng)對(duì)非洲債務(wù)危機(jī)的穩(wěn)定力量

近些年來，出于大國競(jìng)爭(zhēng)的需要，美國、印度等國的政客和媒體不斷炒作所謂“中國債務(wù)陷阱論”，將低收入國家債務(wù)問題的責(zé)任“甩鍋”給中國;當(dāng)前又大肆鼓吹“中國責(zé)任論”，鼓動(dòng)非洲國家向中國要求債務(wù)減免，企圖讓中國為非洲國家的債務(wù)問題承擔(dān)責(zé)任。大量研究已經(jīng)證明，中國不是非洲“債務(wù)問題”的來源。中國在非洲債務(wù)比重增長(zhǎng)較快，但遠(yuǎn)低于多邊債務(wù)和私人債務(wù)比重。雖然中國在非洲雙邊債務(wù)中占有較高比重，但中國貸款主要集中在少數(shù)幾個(gè)非洲國家。在非洲債務(wù)困境和高風(fēng)險(xiǎn)國家中，中國只在3個(gè)國家占有一定比重。美國約翰斯·霍普金斯大學(xué)“中非研究倡議”、英國國際債務(wù)研究機(jī)構(gòu)“大赦債務(wù)行動(dòng)”等的研究報(bào)告已經(jīng)明確指出，“中國與非洲債務(wù)問題的相關(guān)性很低”。 [27]

盡管存在諸多妖魔化中國的論調(diào)，但中國從未向包括非洲國家在內(nèi)的任何借款國“逼債”，更沒有利用債務(wù)攫取他國的戰(zhàn)略資產(chǎn)。相反，中國在支持非洲國家應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)上發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前非洲國家面臨的主要問題是私人金融機(jī)構(gòu)債務(wù)的償還壓力和違約風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，中國的貸款對(duì)非洲國家解決債務(wù)問題具有重要的穩(wěn)定作用：一是緩解借款國的融資和債務(wù)壓力。二是優(yōu)化非洲國家外債結(jié)構(gòu)，豐富其融資選擇。三是中國融資主要支持交通、電力、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。發(fā)展的可持續(xù)性是債務(wù)可持續(xù)性的重要前提。四是相對(duì)于私人金融機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行的起訴行為，基于國家間信任和外交關(guān)系，中國不會(huì)對(duì)非洲國家進(jìn)行“逼債”，這實(shí)際上有助于非洲債務(wù)國積極應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、中國是國際債務(wù)救助的可靠力量

基于歷史經(jīng)驗(yàn)，只依靠債務(wù)手段根本無法解決債務(wù)問題。同樣，債務(wù)救助也只是一種政策選項(xiàng)，其政策效應(yīng)相對(duì)有限，而且如果政策不當(dāng)，如倉促或出于政治考慮的債務(wù)減免，反而會(huì)帶來負(fù)面效果。因此，債務(wù)救助必須依賴貿(mào)易、投資、金融等各種資源的相互配合才能真正發(fā)揮效果，這也正是二十國集團(tuán)行動(dòng)計(jì)劃的主基調(diào)。當(dāng)前，中國和非洲都面臨抗疫情、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保民生的艱巨任務(wù)。尤其是非洲國家正陷入醫(yī)療資源匱乏、經(jīng)濟(jì)停滯、流動(dòng)性短缺和社會(huì)不穩(wěn)等多重困境。作為較早從疫情中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的國家，中國在推動(dòng)國際社會(huì)對(duì)非經(jīng)濟(jì)合作上正在發(fā)揮主要作用。為克服疫情帶來的沖擊，中國承諾將加快落實(shí)中非合作論壇北京峰會(huì)承諾，并重點(diǎn)向健康衛(wèi)生、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)民生領(lǐng)域傾斜。同時(shí)，中國通過電商平臺(tái)為盧旺達(dá)等國的咖啡之類的商品打開了銷路，在非中資企業(yè)紛紛復(fù)工支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，中國民間社會(huì)組織也正加大對(duì)非洲的幫扶力度。據(jù)中國海關(guān)總署發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2020年1—4月，中國與非洲貨物貿(mào)易進(jìn)出口總額為3853.6億元，中非經(jīng)貿(mào)合作總體保持平穩(wěn)，中國加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，也有助于非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國對(duì)非債務(wù)救助面臨的挑戰(zhàn)

債務(wù)問題是目前非洲國家的主要關(guān)切，是國際非政府組織和輿論關(guān)心的焦點(diǎn)問題，也是美國等國攻擊中國和中非關(guān)系的重要話題?？梢灶A(yù)見，隨著非洲疫情、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及中美關(guān)系的變化，中國在非洲債務(wù)問題和債務(wù)救助上將面臨更大挑戰(zhàn)。

第一，平衡多邊救助與雙邊救助關(guān)系的挑戰(zhàn)。債務(wù)救助是集體行動(dòng)，其最大的挑戰(zhàn)是集體行動(dòng)的難題，即“搭便車”行為。當(dāng)前中國通過多邊機(jī)制和平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)救助是比較合理的政策選擇。然而，中非關(guān)系在中國對(duì)外關(guān)系中有其特殊性，非洲一些國家更愿意通過雙邊途徑向中國提出訴求。雙邊救助難免會(huì)與多邊救助的規(guī)則和方式有所不同甚至沖突，從而會(huì)對(duì)中國的多邊和雙邊關(guān)系帶來不利影響。為此，中國可根據(jù)國際債務(wù)救助的共識(shí)、原則和規(guī)范，充分考慮不同國家的具體情況，妥善協(xié)調(diào)多邊和雙邊債務(wù)救助。

第二，短期債務(wù)救助與應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期債務(wù)危機(jī)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前的債務(wù)救助主要是暫停償還債務(wù)本金和利息，這有助于快速為非洲低收入國家提供資金流動(dòng)性。然而，此類債務(wù)救助的本意并非解決非洲國家的債務(wù)問題。暫緩債務(wù)償還意味著非洲國家在4年后將面臨更大的債務(wù)償還壓力，疫情對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)的多重影響將加大非洲國家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，這將成為中國對(duì)非合作面臨的重大威脅。因此，在開展短期債務(wù)救助的同時(shí)，中國更應(yīng)充分考慮非洲國家潛在的中長(zhǎng)期債務(wù)危機(jī)帶來的影響。

第三，美國部分政客和媒體污名化中國的挑戰(zhàn)。債務(wù)問題是美國持續(xù)詆毀中國對(duì)非合作、“一帶一路”建設(shè)，進(jìn)而抵消中國對(duì)非貢獻(xiàn)和影響力的重要抓手。疫情暴發(fā)之前，美國部分政客和媒體攻擊中國的論調(diào)主要是“債務(wù)陷阱論”“債務(wù)威脅論”。當(dāng)前，其論調(diào)開始轉(zhuǎn)向“中國負(fù)責(zé)論”，即中國應(yīng)該為非洲債務(wù)問題負(fù)責(zé)。同時(shí)這種論調(diào)也出現(xiàn)了不同“變體”，如“中國冷漠論”，即中國不愿開展對(duì)非債務(wù)救助，從而挑撥非洲對(duì)華關(guān)系;“中國搭便車論”，即非洲國家從國際金融機(jī)構(gòu)獲得貸款來償還所欠中國債務(wù)，等等。此外，美國國會(huì)一些議員提出將債務(wù)救助與公開中國債務(wù)掛鉤，甚至通過立法規(guī)定，要求接受中國“一帶一路”項(xiàng)目投資和貸款的國家不能接受美國官方援助。在疫情大背景下，這些惡意抹黑和攻擊加劇了少數(shù)非洲國家的不安，為非洲國家對(duì)華態(tài)度和中非關(guān)系發(fā)展增加了不確定性。為此，中國應(yīng)高度重視債務(wù)問題污名化帶來的影響，以非洲債務(wù)救助等重大問題為抓手，更好地塑造對(duì)非合作的國際形象。中國可利用當(dāng)前國際債務(wù)救助契機(jī)，完善在非債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，用事實(shí)、數(shù)據(jù)和合作故事有力回?fù)舨粚?shí)指責(zé)，為國際社會(huì)充分認(rèn)識(shí)中國在非債務(wù)情況提供權(quán)威來源。

第四，平衡國際貢獻(xiàn)與國內(nèi)輿論關(guān)系的挑戰(zhàn)。債務(wù)救助是國際社會(huì)支持低收入國家的共同行動(dòng)，是中國履行國際責(zé)任、提供國際公共產(chǎn)品的重要體現(xiàn)。然而，中國在此過程中需充分考慮國內(nèi)民眾的聲音和主張。中國也是新冠肺炎疫情的受害者，中國經(jīng)濟(jì)尤其是民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)也遭受了嚴(yán)重沖擊，中國經(jīng)濟(jì)和民生也亟待紓困和救助。因此，如何處理對(duì)外援助與對(duì)內(nèi)救助的關(guān)系、在開展對(duì)外合作中重視國內(nèi)輿論關(guān)切，是中國面臨的重要課題。為此，中國既要完善對(duì)外援助的決策機(jī)制，也要注重引導(dǎo)對(duì)外合作的輿論方向。這不僅能保障中國對(duì)外援助的決策理性，更能為國際社會(huì)真正理解中國對(duì)外援助提供保障。

結(jié)?? 語

新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、國際格局和國家間關(guān)系影響深遠(yuǎn)。在各國忙于疫情防控和經(jīng)濟(jì)“重啟”的關(guān)鍵時(shí)刻，國際社會(huì)依然能夠在幫助和支持低收入國家上達(dá)成共識(shí)，債務(wù)救助正是這一共識(shí)的重要體現(xiàn)，也是國際社會(huì)團(tuán)結(jié)協(xié)作精神的體現(xiàn)。國際社會(huì)的債務(wù)救助倡議和方案正在構(gòu)建和落實(shí)之中。二十國集團(tuán)“緩債倡議”、國際金融機(jī)構(gòu)的減債和紓困貸款、私人金融機(jī)構(gòu)在“緩債倡議”上的參與，正在塑造當(dāng)今非洲國家債務(wù)救助的主要議程。

與此同時(shí)，中國是非洲重要的發(fā)展合作伙伴，是國際社會(huì)對(duì)非債務(wù)救助的重要參與者。中國的主張和行動(dòng)將對(duì)國際集體債務(wù)救助產(chǎn)生重要影響。習(xí)近平主席在中非團(tuán)結(jié)抗疫峰會(huì)上的講話為中國參與對(duì)非債務(wù)救助指明了方向。一是堅(jiān)決履行中國承諾。在直接債務(wù)救助承諾之外，充分發(fā)揮中非全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的制度和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，通過貿(mào)易、投資、援助等全方位的合作，為中非團(tuán)結(jié)抗疫和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)提供強(qiáng)有力支持。二是堅(jiān)定支持非洲國家應(yīng)對(duì)債務(wù)問題。債務(wù)問題將是疫情后非洲國家面臨的重大問題。中國應(yīng)通過雙邊、多邊以及第三方合作等各種形式的合作堅(jiān)定支持非洲國家，降低非洲國家債務(wù)問題的風(fēng)險(xiǎn)。三是積極深化國際合作。國際金融機(jī)構(gòu)是當(dāng)今國際債務(wù)治理的引領(lǐng)者，中國則是國際債務(wù)治理的新的重要參與者。此次中國參與對(duì)非債務(wù)救助也是中國與傳統(tǒng)債務(wù)治理機(jī)制溝通和合作的一個(gè)重要機(jī)會(huì)。國際社會(huì)將更好地理解中國的對(duì)外融資和貸款政策，中國則可以更好地理解和把握國際融資和債務(wù)治理的原則和規(guī)范，為未來中國對(duì)外融資和債務(wù)管理的健康發(fā)展提供有益經(jīng)驗(yàn)。

【本文是國家社科基金一般項(xiàng)目“‘一帶一路沿線部分國家的債務(wù)可持續(xù)性問題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19BGJ002）的階段性成果】

（作者系上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副研究員）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] United Nations Economic Commission for Africa， “Communiqué - African Ministers of Finance - Immediate Call for $100 Billion Support and Agreement the Crisis Is Deep and Recovery Will Take Much Longer，” March 31， 2020， https：//www.uneca.org/stories/communiqu%C3%A9-african-ministers-finance-immediate-call-100-billion-support-and-agreement-crisis.

[2] 《確診病例超百萬，非洲面臨大考驗(yàn)》，新華社，2020年8月7日，http：//world.people.com.cn/n1/2020/0807/c1002-31814979.html。

[3] World Bank Group， “International Debt Statistics 2020，” Washington DC， 2020， p.23.

[4] Daniel Munevar， “Emergency Financing for Low-Income Economies（LIEs） to Tackle COVID-19 Cost Estimates for the Impact of the Crisis and Emergency Financing Requirements，” European Network on Debt and Development， March 31， 2020， https：//www.eurodad.org/covid19_emergencyfinance; Daniel Munevar， “A Debt Moratorium for Low Income Economies： Eurodad Cost Assessment A Debt Moratorium to Tackle the COVID-19 Crisis，” European Network on Debt and Development， March 24， 2020， https：//www.eurodad.org/debt_moratorium.

[5] “Communiqué -G20 Finance Ministers and Central Bank Governors Meeting（Virtual），” April 15， 2020， https：//g20.org/en/media/Documents/G20_FMCBG_Communiqu%C3%A9_EN%20（2）.pdf.

[6] Scott Morris， “From Asia to Africa， Chinas ‘Debt-trap Diplomacy Was Under Siege in 2018，” Quartz， December 28， 2018， https：//qz.com/1497584/how-chinas-debt-trap-diplomacy-came-under-siege-in-2018/.

[7] Chuck Grassley， “Senator Warn Against Chinas Debt-Trap Diplomacy During COVID-19 Crisis，” April 24， 2020， https：//www.grassley.senate.gov/news/news-releases/senators-warn-against-china-s-debt-trap-diplomacy-during-covid-19-crisis.

[8] Ilhan Omar， Bernard Sanders， “Sanders， Omar Lead 300+ Global Lawmakers in Call to Protest Developing Countries from Economic Ruin，” May 13， 2020， https：//www.sanders.senate.gov/newsroom/press-releases/sanders-omar-lead-300-global-lawmakers-in-call-to-protect-developing-countries-from-economic-ruin.

[9] Joe Bavier， Cheng Leng， Andrea Shalai， “China in the Drivers Seat mid Calls for Africa Debt Relief，” Reuters， April 13， 2020， https：//www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-africa-china-analy-idUSKCN21V0CS.

[10] 同[5]。

[11] AfDB， “African Development Bank Group Unveils $10 Billion Response Facility to Curb COVID-19，” April 8， 2020， https：//www.afdb.org/en/news-and-events/press-releases/african-development-bank-group-unveils-10-billion-response-facility-curb-covid-19-35174.

[12] AfDB， “COVID-19 Response Facility （CRF），” August 11， 2020， https：//www.afdb.org/en/news-keywords/covid-19-response-facility-crf.

[13] IMF， “World Bank Group and IMF Mobilize Partners in The Fight Against Covid-19 In Africa，” April 17， 2020， https：//www.imf.org/en/News/Articles/2020/04/17/pr20168-world-bank-group-and-imf-mobilize-partners-in-the-fight-against-covid-19-in-africa.

[14] IMF， “IMF Executive Board Approves Immediate Debt Relief for 25 Countries，” April 13， 2020， https：//www.imf.org/en/News/Articles/2020/04/13/pr20151-imf-executive-board-approves-immediate-debt-relief-for-25-countries.

[15] IMF， “Emergency Financing and Debt Relief，” August 10， 2020， https：//www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/COVID-Lending-Tracker#AFR.

[16] Leila Abboud， David Pilling， “France to Reallocated Africa Aid Money for Fight Against Coronavirus，” Financial Times， April 10， 2020， https：//www.ft.com/content/b840af4a-5c09-4ceb-b6f2-7386f3afc58b.

[17] Mike Blanchfield， “Canada Pushes African Debt Relief to Ward off COVID-19 Economic Crisis： Minister，” Kamloops The Week， May 8， 2020， https：//www.kamloopsthisweek.com/canada-pushes-african-debt-relief-to-ward-off-covid-19-economic-crisis-minister-1.24132109.

[18] Shannon Kindornay， “Championing Debt Relief as Part of Canadas Global Response to COVID-19，” The Canadian Council for International Cooperation， May 28， 2020， https：//ccic.ca/championing-debt-relief-as-part-of-canadas-global-response-to-covid-19/.

[19] David M. Herszenhorn， “EU Leaders to Discuss Debt Relief for Africa，” Politico， April 28，? 2020， https：//www.politico.eu/article/coronavirus-debt-relief-eu-africa/.

[20] “G7 Finance Ministers Calls for Full Implementation of G20 Debt Freeze-U.S. Treasury，” Reuters， July 13， 2020， https：//www.devdiscourse.com/article/health/1128138-g7-finance-ministers-called-for-full-implementation-of-g20-debt-freeze--us-treasury.

[21] 同[3]。

[22] Marc Jones， Tom Arnold， “Private Creditors Push Back against Blanket Debt Relief for Africa，” Reuters， May 15， 2020， https：//www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-africa-creditors/private-creditors-push-back-against-blanket-debt-relief-for-africa-idUSKBN22R1QX.

[23] 《財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)任就二十國集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議接受記者采訪答問》，中國政府網(wǎng)，2020年4月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-04/17/content_5503387.htm。

[24] 《2020年5月13日外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)主持例行記者會(huì)》，外交部，2020年5月13日，http：//new.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1778708.shtml。

[25] 《國務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅回答中外記者提問》，新華網(wǎng)，2020年5月24日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/24/c_139083738.htm。

[26] 《習(xí)近平在中非團(tuán)結(jié)抗疫特別峰會(huì)上的主旨講話（全文）》，新華網(wǎng)，2020年6月17日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-06/17/c_1126127508.htm。

[27] 美國約翰斯·霍布金斯大學(xué)中非研究倡議黛博拉教授及其團(tuán)隊(duì)的大量研究對(duì)中國在非貸款進(jìn)行了全面的梳理，對(duì)“債務(wù)陷阱外交”等不實(shí)指責(zé)進(jìn)行了系統(tǒng)地回應(yīng)。相關(guān)研究可參見Deborah Brautigam， “A Critical Look at Chinese ‘Debt-trap Diplomacy： the Rise of A Meme，” Area Development and Policy， Vol.5， No.1， 2020， pp.1-14;周玉淵：《中國在非洲債務(wù)問題的爭(zhēng)論與真相》，載《西亞非洲》2020年第1期，第3-8頁。