孫慧* 閔俊豪 王軍 劉洋

（1.中國石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院；2.中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售東部分公司）

0 引言

2016年12月21日，習(xí)近平總書記提出推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖。2017年 12月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡稱國家發(fā)改委）、國家能源局等十部委聯(lián)合印發(fā)了發(fā)改能源〔2017〕2100號(hào)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》（簡稱《規(guī)劃》），提出以“2+26”城市（北京市、天津市和河北省、山西省、山東省、河南省的26個(gè)城市）為重點(diǎn)，著力推動(dòng)天然氣替代散燒煤供暖，2017—2021年累計(jì)新增天然氣供暖面積 18×108m2，新增用氣230×108m3[1]。2019 年 4 月，國家能源局、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（簡稱四部委）聯(lián)合開展北方地區(qū)清潔取暖中期評(píng)估工作，全面了解2017—2018年、2018—2019年兩個(gè)采暖季以來《規(guī)劃》實(shí)施情況及存在問題。

本文對(duì)我國推進(jìn)冬季清潔取暖工作以來天然氣取暖及氣源保障方面取得的進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)下一步發(fā)展提出相關(guān)建議。

1 天然氣取暖現(xiàn)狀與保障

供暖產(chǎn)業(yè)鏈由熱源、熱網(wǎng)和熱用戶構(gòu)成。天然氣取暖是指以天然氣為熱源的取暖方式，具體包括燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)、燃?xì)忮仩t房、分戶式燃?xì)獗趻鞝t和天然氣分布式能源4種方式。

1.1 天然氣取暖現(xiàn)狀

天然氣取暖已經(jīng)成為清潔取暖的重要組成部分，在各種清潔取暖方式中位居第二。截至 2019年采暖季結(jié)束，天然氣供暖面積達(dá)到30.6×108m2，較2016年增加11×108m2，占清潔取暖總增加面積的31%。其中，“2+26”城市天然氣供暖面積約占北方15省份天然氣總供暖面積的62%；與2016年相比，增加了約7.7×108m2，占北方15省份新增天然氣供暖面積的65%。

天然氣供暖方式以燃?xì)忮仩t房和燃?xì)獗趻鞝t為主。燃?xì)忮仩t房供暖面積占天然氣總供暖面積的47%，燃?xì)獗趻鞝t占比為 44%，燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)占比為8%，天然氣分布式能源占比較少。與2016年相比，燃?xì)獗趻鞝t是增加主體，約占天然氣供暖總新增面積的69%。

北方 15省份天然氣供暖相關(guān)年用氣占全國總量的13%。2018年，北方15省份天然氣供暖相關(guān)年用氣總量共約377×108m3。其中，壁掛爐用戶約1 385×104戶，用氣量 164×108m3，占天然氣取暖總用氣量的44%；燃?xì)忮仩t房熱負(fù)荷約15×104t/h，用氣量約143×108m3，占比38%?！?+26”城市年供暖用氣量227×108m3，占北方15省份總用氣量的60%。

與《規(guī)劃》提出的目標(biāo)相比，2017—2018年、2018—2019年兩個(gè)采暖季“2+26”城市累計(jì)新增天然氣采暖面積約7.7×108m2，目標(biāo)完成率43%。其中，壁掛爐新增609×104戶，目標(biāo)完成率51%；燃?xì)忮仩t房新增1×104t/h，目標(biāo)完成率21%；燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)和分布式能源的完成率均在 20%以下?！?+26”城市天然氣取暖進(jìn)展與《規(guī)劃》目標(biāo)對(duì)比情況詳見表 1，其中，“目標(biāo)”是指 2017—2021年累計(jì)新增，“實(shí)際完成”是指2017—2018年、2018—2019年兩個(gè)采暖季累計(jì)新增。

表1 “2+26”城市天然氣取暖進(jìn)展與《規(guī)劃》目標(biāo)對(duì)比情況

1.2 天然氣氣源保障進(jìn)展情況

《規(guī)劃》針對(duì)“2+26”重點(diǎn)城市所涉及的北京、天津、河北、山西、山東和河南六個(gè)省市（簡稱六省市），制定了北方重點(diǎn)地區(qū)冬季清潔取暖“煤改氣”氣源保障方案作為《規(guī)劃》附件，提出了清潔取暖“煤改氣”總體要求與推進(jìn)策略、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)、保障措施和政策支持等。

總體來看，六省市天然氣氣源保障能力持續(xù)提升，天然氣供氣量超預(yù)期。2018年，中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（簡稱中國石油）、中國石油化工集團(tuán)有限公司（簡稱中國石化）和中國海洋石油集團(tuán)有限公司（簡稱中國海油）三大石油公司共向六省市供應(yīng)天然氣744×108m3，完成2021年《規(guī)劃》目標(biāo)的70%；通過引入其他供氣主體，六省市天然氣消費(fèi)總量達(dá)到748×108m3，完成2021年《規(guī)劃》目標(biāo)的60%；2018—2019年采暖季三大石油公司向六省市供氣441×108m3，完成2021年《規(guī)劃》目標(biāo)的74%，保障了天然氣平穩(wěn)有序供應(yīng)和百姓溫暖過冬。

管道建設(shè)基本按計(jì)劃推進(jìn)。主干管道推進(jìn)進(jìn)度與《規(guī)劃》目標(biāo)基本吻合，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況詳見表 2。規(guī)劃建設(shè)的陜京四線輸氣管道干線和鄂爾多斯—安平—滄州輸氣管道（滄州—鹿泉段）已分別于2017年、2018年如期投產(chǎn)，除唐山LNG外輸管道復(fù)線投產(chǎn)時(shí)間存在不確定性外，其余基本可按規(guī)劃時(shí)間完成。

表2 主干管道規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展（截至2019年3月）

六省市規(guī)劃支線基本按預(yù)期推進(jìn)，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況詳見表3?！?+26”重點(diǎn)城市未接通管道天然氣的縣級(jí)行政單位已由17個(gè)減少至11個(gè)，管道天然氣覆蓋率達(dá)到97%。

表3 六省市支線重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展（截至2019年3月）

儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)進(jìn)度滯后。中原文23儲(chǔ)氣庫2019年采暖季形成采氣能力，與《規(guī)劃》相比滯后1年。六省市城市應(yīng)急儲(chǔ)氣能力均處于較低水平，至2018年底，平均規(guī)劃目標(biāo)完成率僅29%。其中，北京市完成率為0.2%、天津市完成率為15%、河北省完成率為44%、山東省完成率為52%、河南省完成率為19%、山西省完成率為27%。

1.3 保障措施和支持性政策出臺(tái)情況

《規(guī)劃》實(shí)施以來，國家層面出臺(tái)了一系列政策確保天然氣穩(wěn)定供應(yīng)。2018年9月15日國務(wù)院發(fā)布了國發(fā)〔2018〕31號(hào)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，從加強(qiáng)產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)和深化天然氣各領(lǐng)域改革兩個(gè)方面提出了促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的十項(xiàng)舉措。

各相關(guān)部委積極落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)的任務(wù)要求。國家發(fā)改委、國家能源局2018年先后印發(fā)了發(fā)改能源規(guī)〔2018〕637號(hào)《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》、《環(huán)渤海地區(qū) LNG儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)實(shí)施方案（2019—2022年）》、SY/T 7434—2018《液化天然氣接收站能力核定方法》三個(gè)文件和標(biāo)準(zhǔn)。交通運(yùn)輸部2018年8月下發(fā)《環(huán)渤海地區(qū)液化天然氣碼頭重點(diǎn)布局方案（2022年）》，2019年5月下發(fā)《全國沿海及長江干線液化天然氣碼頭布局方案（2035年）》。上述意見、方法、方案的出臺(tái)為多方開拓氣源，加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及平穩(wěn)安全供氣提供了重要保障。

在加快推進(jìn)市場化改革、努力降低用氣成本方面，2017年以來國家發(fā)改委相繼出臺(tái)了發(fā)改價(jià)格〔2017〕1171號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》、發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕1554號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的意見》、發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕1582號(hào)《關(guān)于降低非居民用天然氣基準(zhǔn)門站價(jià)格的通知》、發(fā)改價(jià)格〔2017〕1941號(hào)《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》、發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕794號(hào)《國家發(fā)展改革委關(guān)于理順居民用氣門站價(jià)格的通知》等文件。

同時(shí)，國家和地方均出臺(tái)了相應(yīng)的補(bǔ)貼扶持政策。國家層面，2017—2019年先后三次共確定了43個(gè)清潔取暖試點(diǎn)城市給予中央財(cái)政支持，除天津市外，陜西省、河南省、山東省、山西省、河北省分別有6個(gè)、10個(gè)、7個(gè)、8個(gè)和11個(gè)城市列入試點(diǎn)城市。

各省市在中央財(cái)政基礎(chǔ)上依據(jù)自身財(cái)政情況因地制宜制定了省市兩級(jí)財(cái)政扶持政策。以河北省為例。河北省“煤改氣”補(bǔ)貼涉及村內(nèi)入戶管道（含燃?xì)獗恚?、采暖設(shè)備購置和用氣價(jià)格三個(gè)方面，其2017年及 2018年的具體補(bǔ)貼政策詳見表 4，2018年合計(jì)補(bǔ)貼最高額度為4 310元/戶。

表4 河北省農(nóng)村清潔取暖“煤改氣”補(bǔ)貼政策

2 存在的主要問題

（1）“以氣定改”在部分省份部分年份統(tǒng)籌銜接不到位

集中表現(xiàn)在2017—2018年采暖季，部分住戶采暖用氣短缺、LNG價(jià)格飆升、工業(yè)企業(yè)大面積限產(chǎn)停產(chǎn)。主要原因是供需雙方銜接不夠，統(tǒng)籌不到位。供氣企業(yè)對(duì) 2017年天然氣消費(fèi)的快速增長始料未及，整體資源組織和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)備不足，尤其是季節(jié)調(diào)峰設(shè)施尚未達(dá)到國際水平。部分地方政府在推進(jìn)“煤改氣”過程中層層加碼，未充分考慮資源落實(shí)程度，導(dǎo)致實(shí)際“煤改氣”用戶與國家計(jì)劃出現(xiàn)較大偏差。如，河北省實(shí)際完成“氣代煤”231.8×104戶，超過國家行動(dòng)方案目標(biāo)40%[2]。部分省份的“煤改氣”補(bǔ)貼政策暫定為3年，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)對(duì) 2017年之后是否有補(bǔ)貼及補(bǔ)貼力度是否會(huì)下降存在擔(dān)憂。在補(bǔ)貼政策和限期實(shí)施的激勵(lì)下，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)沒有充分考慮自身資源是否充足、是否與上游供氣企業(yè)簽訂購氣合同[3]等因素，盲目推進(jìn)了一批“煤改氣”項(xiàng)目。

（2）儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)進(jìn)度總體滯后

從中期評(píng)估情況來看，無論是供氣企業(yè)、地方政府，還是城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)，2020年都較難完成其應(yīng)具備的儲(chǔ)氣能力。截至2018年底，北方15省份具備的儲(chǔ)氣調(diào)峰能力約為4.4×108m3，僅相當(dāng)于1.3天日均用氣量；華北6省份具備的儲(chǔ)氣調(diào)峰能力約為3.0×108m3，僅相當(dāng)于1.5天日均用氣量。

設(shè)施滯后的主要原因是儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的回報(bào)機(jī)制尚未完全建立。一方面，企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的內(nèi)生動(dòng)力不足。地下儲(chǔ)氣庫墊底資金投資較大，LNG調(diào)峰儲(chǔ)罐建成后有效運(yùn)行時(shí)間偏低，在現(xiàn)有價(jià)格機(jī)制不健全、調(diào)峰輔助服務(wù)市場未建立的情況下，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的投資回報(bào)率較低，企業(yè)建設(shè)積極性不高，部分企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴心理較強(qiáng)，“補(bǔ)貼+考核”成為了調(diào)峰設(shè)施建設(shè)的主動(dòng)力。另一方面，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的建設(shè)具有時(shí)間周期。地下儲(chǔ)氣庫從前期到投產(chǎn)至少3年左右，從投產(chǎn)到達(dá)產(chǎn)時(shí)間更久。一個(gè)接收站完整的審批周期需要至少2年，建設(shè)周期 2.5～3.0 年[4]。

（3）天然氣取暖發(fā)展對(duì)補(bǔ)貼依賴程度較高

在現(xiàn)行條件下，與煤炭相比，天然氣取暖經(jīng)濟(jì)競爭力弱是不爭的事實(shí)，其發(fā)展規(guī)模一定程度上依賴于財(cái)政補(bǔ)貼。仍以河北農(nóng)村“煤改氣”為例說明。

在改造環(huán)節(jié)。農(nóng)村一般家庭燃煤采暖爐具價(jià)格介于1 200～1 300元；清潔取暖“煤改氣”大都選擇燃?xì)獗趻鞝t，需要配套解決氣源，并建設(shè)入村、入戶配氣管道，安裝燃?xì)獗?，購買壁掛爐等，平均初投資費(fèi)用約1.5×104元/戶。若考慮補(bǔ)貼，選取最高的補(bǔ)貼額度，即2017年廊坊禁煤區(qū)補(bǔ)貼額測算，補(bǔ)貼后的初投資費(fèi)用仍約8 000元/戶，遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)燃煤取暖。即使僅比較涉及農(nóng)民直接支付的終端設(shè)備，燃?xì)獗趻鞝t平均價(jià)格為3 900元/臺(tái)，考慮最高2 700元/臺(tái)補(bǔ)貼后，農(nóng)戶支出1 200元/臺(tái)，才能與改造前支出相當(dāng)。

在利用環(huán)節(jié)。戶均燃煤取暖用量2 t左右，煤價(jià)按 790元/t考慮，清潔型煤取暖戶均燃料費(fèi)用支出約 1 580元；燃?xì)獗趻鞝t取暖的戶均天然氣用量約為1 200 m3（折合10 m3/d），選取2017—2018年采暖季河北省農(nóng)村壁掛爐采暖供氣價(jià)格2.4元/m3，戶均燃料費(fèi)用支出約2 880元，高于燃煤取暖1 300元?？紤]最高補(bǔ)貼1 200元/戶后，二者的戶均燃料支出費(fèi)用才會(huì)處于同一起跑線上。

3 發(fā)展趨勢和相關(guān)建議

（1）堅(jiān)持天然氣作為清潔取暖主要方式

《規(guī)劃》中雖然提出了“2+26”城市天然氣供暖發(fā)展目標(biāo)，但在國家中期評(píng)估中總體清潔取暖率為剛性指標(biāo)，在具體采暖方式上，各地可根據(jù)實(shí)際情況因地制宜進(jìn)行調(diào)整。預(yù)計(jì)2019—2021年天然氣取暖面積增加約9.5×108m2，總規(guī)模達(dá)40×108m2，新增面積低于清潔燃煤集中新增面積，但仍高于電采暖，在各種清潔取暖方式中仍位居第二位。新增取暖方式仍以燃?xì)獗趻鞝t為主，新增面積占比約64%。

（2）進(jìn)一步明確清潔取暖“煤改氣”的概念與內(nèi)涵

由于燃?xì)獗趻鞝t占天然氣供暖總增加面積的69%，一些地方將“煤改氣”與燃?xì)獗趻鞝t劃等號(hào)，認(rèn)為天然氣取暖就是發(fā)展燃?xì)獗趻鞝t。因此，建議加大宣傳力度，明確“煤改氣≠燃?xì)獗趻鞝t”。

一般情況下，燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)適合大面積供暖，一般可滿足300×104m2以上采暖面積，兩臺(tái)F級(jí)機(jī)組的供熱面積可達(dá)900×104m2左右；燃?xì)忮仩t房適合一個(gè)和幾個(gè)小區(qū)供暖，一般滿足300×104m2以下采暖面積；壁掛爐適合獨(dú)棟別墅或城中村、城郊村等居民用戶不多的區(qū)域；天然氣分布式能源適用于賓館、綜合商業(yè)及辦公、機(jī)場、交通樞紐等，一般采暖面積在100×104m2以下。而對(duì)于目前成片農(nóng)村全部實(shí)施天然氣取暖，則應(yīng)根據(jù)天然氣供應(yīng)條件、居民房屋建筑情況、居民實(shí)際居住人數(shù)等情況進(jìn)行比選，進(jìn)而選擇適宜的天然氣取暖方式。

（3）提高經(jīng)濟(jì)性仍然是天然氣取暖發(fā)展的主要著力點(diǎn)

目前，“煤改氣”補(bǔ)貼力度下降已成為事實(shí)。河北省2018年補(bǔ)貼力度低于2017年，2019年末更是提出從2020—2021年取暖季開始，農(nóng)村居民享受到的省級(jí)運(yùn)行補(bǔ)貼將梯次減半，并將在三年內(nèi)取消[5]。在補(bǔ)貼下降的后“煤改氣”時(shí)代，如何有效提高經(jīng)濟(jì)性，是天然氣取暖需著力解決的主要問題。為此建議如下：

一是多措并舉，努力降低氣源成本。加大科技攻關(guān)力度，提升關(guān)鍵技術(shù)及裝備的國產(chǎn)化水平。進(jìn)一步深化勘察開采體制改革，加快區(qū)塊流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入。建立LNG資源采購協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，避免出現(xiàn)多家主體競爭、哄抬價(jià)格的現(xiàn)象。

二是盡可能減少天然氣供應(yīng)中間環(huán)節(jié)費(fèi)用。完善成本監(jiān)審機(jī)制，定期公布典型城市輸配氣價(jià)格和銷售價(jià)格。鼓勵(lì)省級(jí)管網(wǎng)公司并入國家管網(wǎng)公司，盡可能減少供應(yīng)層級(jí)。推動(dòng)省級(jí)管網(wǎng)和主體單一的大型城市配氣管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入，建立終端用戶自主選擇氣源的途徑。

三是重點(diǎn)推進(jìn)高端燃?xì)獗趻鞝t的國產(chǎn)化，努力降低“煤改氣”終端用戶的初投資費(fèi)用。受制于財(cái)政補(bǔ)貼能力，農(nóng)村“煤改氣”工程招標(biāo)燃?xì)獗趻鞝t均為普通爐，價(jià)格不足4 000元/臺(tái)，氮氧化物的實(shí)際排放強(qiáng)度約200 mg/（kW·h），只能達(dá)到最低排放標(biāo)準(zhǔn)。而高端的全預(yù)混冷凝爐無論是效率還是污染物排放都較優(yōu)，實(shí)測樣本氮氧化物排放僅 24 mg/（kW·h）（折合 23 mg/m3），遠(yuǎn)低于壁掛爐 70 mg/（kW·h）的最高排放標(biāo)準(zhǔn)，甚至優(yōu)于部分燃?xì)忮仩t，但其價(jià)格較高，一般在1×104元左右，是普通爐的2.5倍左右。