張首映 任曉剛

摘? 要：新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中央全面深化改革委員會第十二次會議明確強調，“健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系”。堅持構筑公共衛(wèi)生應急管理體系成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義，也是進一步提高我國公共衛(wèi)生應急響應能力的客觀要求。完善公共衛(wèi)生應急管理體系有利于提高公共衛(wèi)生事件管理精準水平、拓寬公共衛(wèi)生事件應急救援渠道、提升政府公共衛(wèi)生事件服務能力。但現(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生應急管理方面存在的一些突出問題，嚴重制約了我國公共衛(wèi)生應急響應機制的發(fā)揮。因此，在堅持頂層機制設計前提下，必須從指揮調度、體制機制、監(jiān)測預警、社會團體協(xié)助、應急救援人員及儲備體系建設等方面來完善國家公共衛(wèi)生應急管理體系，以應對未來公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，黨中央、國務院高度重視，把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓。隨著疫情防控工作的全面展開，國內外社會各界力量迅速響應國家應急機制，在黨中央、國務院的堅強領導下，積極捐款捐物，眾志成城抗擊疫情。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”。一方面，公共衛(wèi)生應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分;另一方面，公共衛(wèi)生應急響應能力也是國家治理能力的重要組成部分，二者共同構成了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。

一、完善公共衛(wèi)生應急管理體系的重要意義

完善公共衛(wèi)生應急管理體系、提高應急響應能力應當成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義，這是從長遠角度對我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展作出的重大謀劃和部署，具有重大而深遠的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

提高公共衛(wèi)生事件管理精準水平是推動國家應急管理體系不斷完善的根本要求。構筑公共衛(wèi)生應急管理體系，不僅可以提高國家應急管理的精準性，還可以降低應急管理的成本。一方面，公共衛(wèi)生應急管理體系利用知識和技術手段可了解和掌握公眾訴求、社會意愿等，如分析來自企業(yè)、個人、社會組織等醫(yī)療應急物資捐贈供給端的信息;另一方面，公共衛(wèi)生應急管理體系利用管理制度明確醫(yī)療應急管理需求端的狀況，可以提出解決關鍵性問題的針對性政策方案，制定有效的供需對接方案，提高公共衛(wèi)生應急物資供應與需求的匹配能力。

拓寬公共衛(wèi)生事件應急救援渠道是推動國家應急管理體系不斷完善的基本要求。在公共衛(wèi)生應急管理中，現(xiàn)代信息技術的運用可以打破社會公眾參與國家公共衛(wèi)生應急救援的時間和空間限制，尤其是大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺的廣泛應用，不但能夠動員更大范圍內的社會力量參與公共衛(wèi)生應急救援，而且也讓公眾能夠準確、有效、及時地獲取相關信息資源，從而拓寬“線上”和“線下”相結合的公共衛(wèi)生應急救援渠道。此外，政府還可以通過大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺實施精準救援，為應急救援提供強大的行動實踐力量。

提升政府公共衛(wèi)生事件服務能力是推動國家應急管理體系不斷完善的本質要求。構建公共衛(wèi)生應急管理體系，不僅要求通過簡政放權處理好政府與市場關系，推動公共衛(wèi)生應急管理職能的轉變以適應公共衛(wèi)生應急管理的新形態(tài)，而且倒逼政府優(yōu)化應急管理制度和公共衛(wèi)生應急管理服務機制，從而使其在公共衛(wèi)生事件處理過程中更合法、更合理、更高效地運行。首先，公共衛(wèi)生應急管理體系有助于實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”公共衛(wèi)生應急管理服務，通過建設全國統(tǒng)一的公共衛(wèi)生應急管理服務信息大數(shù)據(jù)平臺，推進公共衛(wèi)生應急管理服務大數(shù)據(jù)的集中儲存管理、共享交換和流程再造，實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用，以及社會公共服務的智能化和便捷化。其次，公共衛(wèi)生應急管理體系有利于實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理服務信息的全鏈條管理，不斷降低公共衛(wèi)生應急管理服務信息的管理成本，提高公共衛(wèi)生應急管理服務信息的管理效率，實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理信息管理的現(xiàn)代化。再次，公共衛(wèi)生應急管理體系促使公共衛(wèi)生應急管理服務機制不斷創(chuàng)新完善，大力提升公共衛(wèi)生應急管理服務的科學嚴謹性、簡潔透明性及監(jiān)管有效性，從而優(yōu)化公共衛(wèi)生應急管理服務生態(tài)。最后，公共衛(wèi)生應急管理體系也有利于公共衛(wèi)生應急管理服務積極融入現(xiàn)代科技創(chuàng)新網(wǎng)絡，推動公共衛(wèi)生應急管理服務方式的智能化、公共衛(wèi)生應急管理服務模式的創(chuàng)新化、公共衛(wèi)生應急管理服務質量的高級化。

二、當前我國公共衛(wèi)生應急管理在應急響應中面臨的重大挑戰(zhàn)

當前，我國公共衛(wèi)生應急管理在應急響應中面臨的一系列問題導致國家應急部門不僅不能有效解決公共衛(wèi)生應急管理中的難點與痛點問題，還會增加推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的負擔。因此，迫切需要大力提高我國公共衛(wèi)生應急響應的能力，亟待構筑國家公共衛(wèi)生應急管理體系，為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化“添磚加瓦”。

（一）我國公共衛(wèi)生應急管理體制機制不完善

國際成熟的應急組織都明確了各級應急機構的職能界限，各級機構相互制約、相互協(xié)作，確保應急工作的順利運轉。雖然我國公共衛(wèi)生應急管理有明確的組織分級，但仍存在部門之間職能定位不清的問題，且地方政府的自主性不夠，有時在應急處置過程中非常被動，不利于應急工作的及時和高效開展。同時，我國單一公共衛(wèi)生應急的處置模式導致各機構之間綜合協(xié)同渠道不暢，消防、交通、公安、醫(yī)療機構等相關部門之間的協(xié)調聯(lián)動不夠，各部門的補位協(xié)同機制不順暢。比如，在新冠肺炎疫情突發(fā)早期，疾控的診斷和醫(yī)院的收治之間因協(xié)調聯(lián)動不足，導致二者難以做到無縫銜接，在一定程度上造成了患者的交叉感染。

（二）我國公共衛(wèi)生應急管理中疾病的動態(tài)監(jiān)測與預警系統(tǒng)不夠完善

我國公共衛(wèi)生應急管理體系在前期的監(jiān)測與預警環(huán)節(jié)仍存在不少問題，如部分地區(qū)公共衛(wèi)生防控意識有待提高，對疫情的認識和估計不足，對疫情監(jiān)測結果緩報等情況時有發(fā)生，這些對突發(fā)傳染病的“早發(fā)現(xiàn)、早防控、早治療”造成了嚴重的影響。

（三）我國公共衛(wèi)生應急管理中社會團體應急能力不足

表面上看，我國基金會、紅十字會等社會團體的運行機制比較健全，履責也比較平穩(wěn)。但在突發(fā)性的重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，這些社會團體參與應急響應的能力存在較為突出的問題。首先，非常態(tài)下社會團體人員的力量捉襟見肘。平時，社會團體的工作都比較輕閑，一旦進入應急響應狀態(tài)，工作人員往往無法適應。其次，政府應急指揮部門對社會團體的重視不夠。一方面，在一般突發(fā)事件的響應中，很少需要社會團體進行協(xié)助，只有在非常規(guī)突發(fā)事件應對中，社會團體的作用才有機會發(fā)揮;另一方面，大多數(shù)社會團體在應急準備和經驗方面嚴重欠缺，導致其不能適應緊急狀態(tài)下的工作。最后，社會團體信息公開透明的意識較弱。日常生活中公眾對于社會團體的關注度低，對其信息公開的必要性不重視，因而當出現(xiàn)物資分配不公平現(xiàn)象時，很容易降低公眾對社會團體的信任度，導致社會捐贈的多頭接收，影響救援物資的統(tǒng)一分配。

三、構筑公共衛(wèi)生應急管理體系、加強公共衛(wèi)生應急響應能力建設的基本對策

構筑公共衛(wèi)生應急管理體系，必須進一步完善公共衛(wèi)生應急管理的頂層設計，即完善公共衛(wèi)生應急管理思想。一方面，不僅要持續(xù)增強“外防”輸入性公共衛(wèi)生力度，而且要積極充分吸取國際上近幾十年來公共衛(wèi)生應急管理的經驗教訓，形成國際公共衛(wèi)生應急管理的經驗庫。另一方面，將公共衛(wèi)生應急管理上升到國家防范的戰(zhàn)略高度，強化公共衛(wèi)生應急管理水平。提高國民公共衛(wèi)生科學素質，以更高效的應急機制、更充分的應急預案、更健康的大國心態(tài)、更高級的科學防范、更扎實的應急力量來應對未來公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。同時，也要超前謀劃、布局防患，扎實做好短期和中長期國家重大公共衛(wèi)生風險研究預判和公共衛(wèi)生事件防范訓練，進而增強公共衛(wèi)生應急管理的“內控”，以大國擔當?shù)娘L范和現(xiàn)代國家的公共衛(wèi)生應急管理手段，來加強公共衛(wèi)生應急響應能力的建設。

（一）建立統(tǒng)一的公共衛(wèi)生應急管理指揮調度系統(tǒng)

完善公共衛(wèi)生應急管理體系的首要任務是建立國家公共衛(wèi)生應急管理大數(shù)據(jù)平臺和公共衛(wèi)生應急管理指揮調度中心，強化中央指揮力度和統(tǒng)籌調控手段。

一是建立國家公共衛(wèi)生應急管理大數(shù)據(jù)平臺。一方面，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術和平臺，發(fā)揮物流、電商的數(shù)據(jù)化信息優(yōu)勢及專業(yè)化的效率優(yōu)勢，組成由政府主導、企業(yè)輔助為主要形式的聯(lián)合公共衛(wèi)生應急管理大數(shù)據(jù)平臺建設小組，快速高效地推進國家公共衛(wèi)生應急管理大數(shù)據(jù)平臺的建設。另一方面，統(tǒng)一技術路線，規(guī)范API開放端口，厘清公共衛(wèi)生應急管理大數(shù)據(jù)平臺銜接流程，組建并優(yōu)化公共衛(wèi)生應急大數(shù)據(jù)指揮平臺、應急物流指揮平臺、應急物資保障平臺、應急城市交通指揮平臺四大公共衛(wèi)生應急大數(shù)據(jù)指揮調度平臺。

二是建立公共衛(wèi)生應急管理指揮調度中心。一方面，要組建公共衛(wèi)生應急管理部門，明確各自職責，特別是設置公共衛(wèi)生準備與突發(fā)協(xié)調處、應急物資儲備處、跨機構協(xié)調調度處。這三類公共衛(wèi)生組織主要是作為公共衛(wèi)生應急物資指揮調度中心的“大腦”，提出工作重點，對公共衛(wèi)生進行指導，提供公共衛(wèi)生應急物資接收、分配策略指南，為各地方政府提供公共衛(wèi)生重要物資、防疫裝備及人力支持。另一方面，利用新技術力量和大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等平臺紅利，以信息化平臺為基礎，進行新公共衛(wèi)生事件發(fā)生進展的分布式分析與決策，做到關鍵數(shù)據(jù)高效匯總、應急物資精準投放和城市交通緊急調度，進而及時有效地派送應急物資到達公共衛(wèi)生事件發(fā)生區(qū)域，防止在進行決策時造成應急物資的延誤，從而更高效、更扎實地解決醫(yī)療應急物資“從哪里來”“去哪里”“怎么管”的問題，這樣既可以避免醫(yī)療應急物資的浪費，緩解醫(yī)療應急物資供需矛盾，又可提高醫(yī)療應急物資管理效率。

（二）健全公共衛(wèi)生應急管理體制機制

第一，適當改進公共衛(wèi)生應急負責人選拔機制。通過優(yōu)化和調整公共衛(wèi)生應急管理負責人結構，支持衛(wèi)生醫(yī)療技術專家、科學家、工程師、醫(yī)務人員、企業(yè)家進入公共衛(wèi)生應急管理體系，為傳統(tǒng)的應急管理隊伍注入新鮮血液，從而避免負責人因專業(yè)能力和行業(yè)經驗的缺失，決策失誤，造成不必要的損失。同時，要嚴格選拔標準：一方面，建立官員規(guī)避機制，在同一單位、同一區(qū)域任職盡可能規(guī)避夫妻、直系血親、三代以內旁系血親、近姻親等親屬關系或直接師生關系;另一方面，專業(yè)領域（如院校、醫(yī)院、科研單位等）負責人的選拔，堅持不可逆的單向選拔機制，即專業(yè)領域負責人可向其他非專業(yè)行政單位或崗位流動，但非專業(yè)行政負責人不能向專業(yè)領域流動。

第二，創(chuàng)新公共衛(wèi)生應急管理的管理職能與機構設置。公共衛(wèi)生應急管理的管理職能要突出向公共衛(wèi)生應急管理創(chuàng)新的轉變，充分發(fā)揮公共衛(wèi)生應急管理指揮調度中心的職能優(yōu)勢，進一步加強公共衛(wèi)生應急管理政策的統(tǒng)籌協(xié)調，加強與發(fā)改、經信、教育、財政、人社、工商、金融、交通等部門的聯(lián)絡溝通協(xié)作，建立溝通緊密、制度完善、協(xié)調有力、覆蓋廣泛的溝通協(xié)作平臺。同時，要圍繞職能轉變需要，突出公共衛(wèi)生應急管理的創(chuàng)新，優(yōu)化內部機構設置。我們不僅要圍繞公共衛(wèi)生應急管理創(chuàng)新管理職能定位，打破傳統(tǒng)公共衛(wèi)生應急管理工作部門的內部機構設置模式，體現(xiàn)高效、充分、扎實的公共衛(wèi)生應急管理創(chuàng)新元素，還要著力優(yōu)化內部機構設置，減少綜合性公共衛(wèi)生應急管理處室，加強業(yè)務處室設置，將人員力量向業(yè)務處室傾斜。

第三，細化政府公共衛(wèi)生應急管理指導體系。一方面，要求多畫流程圖表、多填數(shù)據(jù)表格、多列辦法清單，達到細化文件指導內容的目的;另一方面，簡化匯報制度，促使應急管理信息流通和執(zhí)行落地盡快標準化、數(shù)據(jù)化、專業(yè)化，從而增強公共衛(wèi)生應急負責人的治理能力。

（三）創(chuàng)新公共衛(wèi)生事件監(jiān)測與預警系統(tǒng)

國際經驗表明，從源頭治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提條件是具備完善的公共衛(wèi)生事件監(jiān)測與預警系統(tǒng)?，F(xiàn)階段，我國建立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測與預警系統(tǒng)的地區(qū)發(fā)展不均衡性較為突出，存在多數(shù)地區(qū)尚未建立健全監(jiān)測與預警系統(tǒng)，或已經建立但無法充分利用這一系統(tǒng)的現(xiàn)象。為此，各地應借鑒國際突發(fā)衛(wèi)生事件動態(tài)監(jiān)測與預警系統(tǒng)建設經驗，創(chuàng)新我國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，以此作為我國公共衛(wèi)生監(jiān)測與預警系統(tǒng)建設的重要方略。首先，各地應建立相對獨立、垂直管理的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，根據(jù)疾病發(fā)展的時間、地區(qū)特點等，加強對可能疾病的癥狀監(jiān)測，收集區(qū)域內疑似傳染病的有效信息，通過信息系統(tǒng)及時統(tǒng)計上報， 在疾病暴發(fā)與大規(guī)模流行前啟動預警方案。其次，各地應根據(jù)實際情況與預警標準，按照一般、較大、重大、特別重大四個等級對疾病做出預警分級。最后，國家應重視地區(qū)發(fā)展的協(xié)調性，加大對落后地區(qū)監(jiān)測與預警系統(tǒng)的財政、技術、人員的政策傾斜，做好全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防護網(wǎng)絡建設。

（四）進一步激活社會團體應對公共衛(wèi)生事件應急管理的能力

進一步激活社會團體應對公共衛(wèi)生事件應急管理的能力，加速升級社會公共衛(wèi)生事件應急管理體系。政府要適度分權，逐步形成與民間力量共建共享的現(xiàn)代化社會治理體系，發(fā)揮社會團體應對公共衛(wèi)生事件應急管理的重要協(xié)助功能。

第一，加強社會團體體系應急響應能力的建設。首先，加強社會團體應急信息平臺建設，通過完善接收社會捐贈物資的鏈條管理，暢通社會團體體系內部與社會的溝通機制;其次，通過建設社會團體志愿者體系，滿足非常態(tài)下的人力需求;最后，加強對社會團體接收社會捐贈和志愿者隊伍的協(xié)調管理能力的培訓。

第二，政府公共衛(wèi)生應急指揮部應重視社會團體在應急響應中的作用。一方面，在各級各類政府應急預案中，須在公共衛(wèi)生應急指揮組織體系里明確社會團體的職責定位，明確團委、民政部門和社會團體在有序動員社會力量參與應急響應中的管理職能分工。另一方面，政府公共衛(wèi)生應急指揮部要派出相關專業(yè)力量支持社會團體組織社會力量參與應急響應的外事、海關、物流等工作，并促使社會團體有序參與應急響應與其他相關應急響應工作。

第三，改善社會團體力量比例，強化對社會團體的監(jiān)管?？梢罁?jù)公共衛(wèi)生應急管理貢獻度適當調整官辦、民間和國際社會團體的力量，但必須控制在一定的比例范圍內。同時，設立由專家、捐款者代表等組成的第三方社會團體公共衛(wèi)生應急管理監(jiān)督委員會，同步建立國家公共衛(wèi)生應急管理公益大數(shù)據(jù)監(jiān)管子平臺，可由專業(yè)大數(shù)據(jù)公司托管，社會團體公共衛(wèi)生應急管理監(jiān)督委員會監(jiān)管，引導宗教組織、公益基金、紅十字會等納入統(tǒng)一的監(jiān)管體系，實時監(jiān)督物資流向和決策過程，做到對慈善款項支出明細、定向捐贈物資流向、慈善物資質量保障的全時、全鏈、全網(wǎng)、全方位監(jiān)管，以保障相關應急物資得到合理有效的分配。與此同時，分類細化社會團體的信息公開工作。一般常態(tài)下，社會團體應該定期公開其“三公”經費、物資接收與分配等使用情況。應急響應狀態(tài)下，社會團體應該定期公開其物資接收與分配使用信息，根據(jù)企業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)特點，建立專業(yè)的公益組織和應急志愿服務團隊征用信息，實現(xiàn)企業(yè)或個人高效、智能、便捷地捐款抵稅，從而持續(xù)獲得社會信任與支持。

（五）提高公共衛(wèi)生應急救援人的積極性，加強公共衛(wèi)生應急救援儲備體系建設

一方面，保護公共衛(wèi)生應急救援人員。加強對公共衛(wèi)生應急救援醫(yī)務人員人身安全的保護，有效維護醫(yī)療機構秩序。高度重視醫(yī)務人員的衛(wèi)生防護和醫(yī)療保健，加強對醫(yī)務人員的心理危機干預，提供定向定時定員的心理健康服務。另一方面，激勵公共衛(wèi)生應急救援人員。重點保障應急救援醫(yī)務人員的福利待遇，如加班費和特殊津貼按時發(fā)放，實行更優(yōu)厚的物質補償和更高規(guī)格的精神獎勵。除國家層面的獎勵外，社會層面也應當給予獎勵。此外，對于堅守公共崗位、志愿崗位、民生崗位、特殊崗位的其他一線工作人員，也給予充分的安全保障和人道關懷。

公共衛(wèi)生應急救援過程中，必須實行應急救援人員輪崗或者輪休制度，以保障應急救援隊伍具有可持續(xù)的戰(zhàn)斗力。為此，增加應急救援支援人員的計劃儲備是不二選擇。必須注重對公共衛(wèi)生應急救人員在進入應急救援之前的培訓，重點抓好培訓教育和實踐訓練這兩個關鍵環(huán)節(jié)。一方面，以公共衛(wèi)生應急救援人員的培訓為中心，著力提高公共衛(wèi)生應急救援基礎培訓的教育質量，加快公共衛(wèi)生應急救援專業(yè)建設，建立公共衛(wèi)生應急救援技術型、專業(yè)型高等學校，開展高校與救援機構聯(lián)合招生、聯(lián)合培養(yǎng)試點，增強公共衛(wèi)生應急救援人才創(chuàng)新能力。另一方面，建立高校大學生和研究生的公共衛(wèi)生應急救援實踐訓練基地，開展系統(tǒng)的公共衛(wèi)生應急救援知識和能力訓練，增進其對公共衛(wèi)生應急救援發(fā)展態(tài)勢的了解，為其參加公共衛(wèi)生應急救援做好充分準備。同時，通過創(chuàng)建公共衛(wèi)生產學研基地，為實現(xiàn)更高效的應急機制、更充分的應急預案、更高級的科學防范提供基礎保障。

（作者：人民日報社原副總編輯;北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）