周銘揚，繆 律，嚴(yán) 鑫，謝正陽

黨的十九大以來，隨著全面深化改革工作不斷向縱深發(fā)展，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新社會治理理念和方法成為關(guān)鍵突破口。單項體育協(xié)會作為體育社會組織的重要組成部分，其規(guī)模和力量也在不斷壯大，逐步成為促進(jìn)群眾體育、競技體育，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的重要支柱。近些年，單項體育協(xié)會的實體化、去行政化成為大勢所趨，但由于自身套嵌于我國體育領(lǐng)域復(fù)雜的府際體系之中，其治理效果未達(dá)到預(yù)期，單項體育協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀和建設(shè)體育強國的目標(biāo)還不適應(yīng)；與人民日益增長的體育需求還不適應(yīng)；與國家體育治理體系治理能力現(xiàn)代化的要求還不適應(yīng)[1]。目前，伴隨著體育領(lǐng)域改革的縱向推進(jìn)，單項體育協(xié)會改革正逐漸成為學(xué)術(shù)界與決策層重點關(guān)注的議題。

在學(xué)術(shù)研究層面，我國學(xué)者從不同視角深刻分析了單項體育協(xié)會改革進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實困境。王家宏等[2-4]以政社互動關(guān)系為切入點，深刻分析了單項體育協(xié)會的外部環(huán)境，如理念、結(jié)構(gòu)、體制等對其改革產(chǎn)生的重大影響。劉東鋒[5]以全國性單項體育協(xié)會為切入點，分析多種改革模式存在的共性問題。單項體育協(xié)會改革面臨的問題縱橫交錯，涉及“改革環(huán)境”“改革模式”“改革路徑”等多個層面。本研究嘗試從技術(shù)治理視角考察并審視單項體育協(xié)會的改革實踐，進(jìn)一步提煉出超越技術(shù)治理的路徑，以期為推動改革提供借鑒參考。

1 技術(shù)治理的起源及其表現(xiàn)形式

1.1 技術(shù)治理邏輯與社會治理轉(zhuǎn)型

技術(shù)治理（technocracy）的思想可追溯至弗朗西斯·培根與圣西門，在美國傳播流行的同時引發(fā)了技術(shù)治理運動（technoc‐racy movement）[6]。技術(shù)治理的基本理念是將科學(xué)技術(shù)運用于社會治理與公共政治中，以提升社會運行效率，核心立場堅持“科學(xué)管理”“專家政治”2 項基本原則[7]。技術(shù)治理正逐漸成為公共治理領(lǐng)域內(nèi)的普遍現(xiàn)象，尤其在公共治理、行政部門活動、社會組織等事務(wù)中，理性化、程序化、數(shù)字化的技術(shù)原則成為主流[8]。以技術(shù)理性為支配的“技術(shù)治理”，在不觸及行政科層制管理體制機制的基本前提下，利用行政工具手段對行政體制結(jié)構(gòu)、政府行為模式進(jìn)行技術(shù)化改造，重塑政社關(guān)系，為推動社會治理轉(zhuǎn)型提供了良好契機與切入點。通過增強治理行為的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化與精細(xì)化，以此滿足治理變革轉(zhuǎn)型的需要。單項體育協(xié)會改革面臨的現(xiàn)實困境雖不盡相同，然而卻表現(xiàn)出一些相近的實踐邏輯：將體制性、結(jié)構(gòu)性問題轉(zhuǎn)化為行政技術(shù)問題；將“存量”改革轉(zhuǎn)化為“增量”創(chuàng)新。國家傾向于采用“行政吸納社會”的方式推動單項體育協(xié)會改革，基層政府偏好以技術(shù)工具主義思路對改革進(jìn)行“靈活治理”[9]。社會力量參與單項體育協(xié)會改革時難以深入內(nèi)核，形式上的制度創(chuàng)新代替了實質(zhì)性“賦權(quán)”，主要以工具主義的技術(shù)邏輯來應(yīng)對、吸納并化解總體結(jié)構(gòu)層次的改革壓力。

1.2 單項體育協(xié)會改革的技術(shù)治理生成機制

1.2.1 宏觀政策的模糊性是技術(shù)治理的誘因 從黨的十六大提出“社會管理創(chuàng)新”，到黨的十九大提出“創(chuàng)新社會治理體系”，宏觀政策信號不斷激發(fā)社會組織發(fā)展。國家推動社會治理轉(zhuǎn)型，激發(fā)社會活力，以期形成多元主體參與社會治理的新格局，但是這些宏觀政策并未都能轉(zhuǎn)化為具體可操作的政策工具?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加快推進(jìn)政社分開，大力發(fā)展社會組織。但如何推進(jìn)，如何發(fā)展缺乏明確設(shè)計?！缎袠I(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》中，在制定脫鉤主體范圍時提出，個別承擔(dān)特殊職能的全國性行業(yè)協(xié)會商會，經(jīng)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)，另行制定改革辦法。而“特殊職能”的定義本身暗含張力，進(jìn)一步模糊了政策預(yù)期。此外，在政策執(zhí)行過程中，負(fù)責(zé)人常以“自由裁量權(quán)”為托詞，依據(jù)改革目標(biāo)要求、部門利益偏好有選擇性地執(zhí)行。

1.2.2 強烈的風(fēng)險控制意識深化了技術(shù)治理 技術(shù)治理所帶來的分流治理與剩余治理樣態(tài)，是現(xiàn)階段技術(shù)治理最大的實踐特征，體現(xiàn)為行政系統(tǒng)的集權(quán)直線模式，遵循著追求風(fēng)險控制的政策執(zhí)行思路[10]。單項體育協(xié)會改革涉及體育治理體系結(jié)構(gòu)、治理多元主體關(guān)系、治理權(quán)力資源配置等多因素，充滿了不確定風(fēng)險：（1）改革需要跨區(qū)域、跨部門協(xié)同，現(xiàn)行管理體制下進(jìn)行整合治理十分困難；（2）單項體育協(xié)會改革強調(diào)制度創(chuàng)新，而現(xiàn)行制度存量約束限制了改革，職能部門對改革始終保持強烈的風(fēng)險控制意識。一方面，體育職能部門希望協(xié)會協(xié)助政府發(fā)揮其體育治理功能；另一方面，又擔(dān)心其發(fā)展失衡脫控。技術(shù)治理的實踐中會將風(fēng)險控制作為改革的前置策略，始終遵循著“風(fēng)險控制邏輯”，進(jìn)一步強化了技術(shù)治理。

1.2.3 自上而下的壓力機制不斷強化技術(shù)治理 我國行政體制具有“自上而下”的壓力型體制特征，在“錦標(biāo)賽體制”模式的激勵下，體育職能部門會圍繞上級考核目標(biāo)展開“錦標(biāo)賽”，注重短期性、外顯性的治理績效，而對于一些帶有不確定性、不穩(wěn)定性的治理領(lǐng)域則缺乏積極性[11]。各級體育職能部門動員一切為了在奧運會、世錦賽等比賽上爭金奪銀，這種外顯性的競技體育績效使得官員獲得晉升資源。單項體育協(xié)會更多是在競技體育層面發(fā)揮效用，而在推動群眾體育發(fā)展層面僅在“外圍突破，內(nèi)核淺嘗輒止”。由第三方參與的自下而上社會監(jiān)督機制還未健全，“上級”“下級”的壓力處于非對稱性階段，下級壓力還不足以倒逼改革部署，進(jìn)一步強化了單項體育協(xié)會改革的技術(shù)治理邏輯。

2 技術(shù)治理中單項體育協(xié)會改革的極限

全球范圍內(nèi)政治活動科學(xué)化的趨勢，致使技術(shù)治理在一定程度上儼然成為當(dāng)今政治的基本特征，其繪制的“科學(xué)城邦”理論藍(lán)圖充滿了“所羅門宮”般的烏托邦氣息。技術(shù)專家階層儼然成為了典型的科層制[12]，完全由專家掌握決策權(quán)并不能更好地推動治理[13]。傳統(tǒng)技術(shù)治理，在現(xiàn)階段單項體育協(xié)會改革中已遇到巨大瓶頸。

2.1 行政化嵌入，單項體育協(xié)會改革進(jìn)程緩慢

技術(shù)治理和自由、民主并不沖突，但強烈的風(fēng)險控制意識強化了技術(shù)治理邏輯，導(dǎo)致單項體育協(xié)會改革過程中行政化過度嵌入，改革進(jìn)程緩慢。改革開放后，“國家-社會-市場”三者關(guān)系的互動引起廣泛重視，社會以多元化的方式參與國家治理，社會組織也逐步嶄露頭角。國家成立單項體育協(xié)會的目的性很強，即“發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)”。1993 年，第1 次提出深化體育改革總目標(biāo)。1998 年，運動項目管理中心成立，并與各單項體育協(xié)會形成“兩塊牌子，一個機構(gòu)”，即“同構(gòu)”模式，當(dāng)時設(shè)置21 個運動項目管理中心的目的在于希望其發(fā)揮“孵化器”作用，推動協(xié)會實體化改革[14]。政府主導(dǎo)下統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、分類分級管理的層級代理關(guān)系由此形成[15]。同構(gòu)模式使得協(xié)會在推動競技體育發(fā)展方面發(fā)揮著巨大作用，不斷擴大其社會影響力，但中心和協(xié)會“合二為一”容易滋生出新的利益集團(tuán)，階段性改革處于失衡狀態(tài)[16]，這雖然是體育職能部門為適應(yīng)行政體制的改革要求所做出的制度選擇，但也必然會對協(xié)會實體化進(jìn)程造成嚴(yán)重阻礙[17]。

從2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》開始，雖然已經(jīng)在足球、籃球協(xié)會上開展試點工作，加快推進(jìn)“政社分開”“管辦分離”，但依然呈現(xiàn)出“自上而下”“上行下效”的政府主導(dǎo)治理特征與等級分明的秩序性。上級協(xié)會對地方協(xié)會雖名義上帶有指導(dǎo)與服務(wù)的職能，但實踐中由于資源稟賦上的依賴關(guān)系，逐漸演化為決策控制與執(zhí)行落實關(guān)系。技術(shù)治理邏輯下“行政吸納社會”模式不斷加強，導(dǎo)致各級體育職能部門將直面所有的協(xié)會改革矛盾與問題，無形中導(dǎo)致改革成本上升。2015年11 月、2016 年6 月和2017 年1 月全國行業(yè)協(xié)會商會進(jìn)行了3批脫鉤試點[18]，但體育總局主管的89 家中已脫鉤的有28 家，擬脫鉤的還有61 家（見表1）。單項體育協(xié)會的脫鉤進(jìn)程，受限于“部分奧運項目協(xié)會承擔(dān)爭金任務(wù)”，還有很長一段路要走。因地、因時、因事制宜設(shè)計的協(xié)會改革措施，往往帶有“碎片化”和“權(quán)宜性”特征，行政化嵌入不僅使得改革進(jìn)程緩慢，更無法在總體上成持久穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。

表1 單項體育協(xié)會及全國行業(yè)商業(yè)協(xié)會脫鉤情況Table1 Decoupling of Individual Sports Associations and National Industry Business Associations

2.2 獨立性欠缺，單項體育協(xié)會合法性質(zhì)模糊

2.2.1 單項體育協(xié)會與體育職能部門職責(zé)不明 《中華人民共和國體育法》規(guī)定：全國單項體育競賽交由該項運動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理；單項體育協(xié)會享有對該項目運動員實行注冊管理、推廣運動普及與提高工作，代表中國參加相應(yīng)國際單項體育組織的權(quán)利。國家體育總局的職責(zé)為：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)競技體育發(fā)展，設(shè)置體育運動項目，指導(dǎo)體育訓(xùn)練和競賽，指導(dǎo)隊伍建設(shè)，協(xié)調(diào)運動員社會保障。兩相對比，可以明確的是，單項體育協(xié)會負(fù)責(zé)直接管理運動項目，體育行政部門職能范圍限定在“設(shè)置”項目、“指導(dǎo)”訓(xùn)練競賽與“協(xié)調(diào)”社會保障層面?！度珖泽w育社會團(tuán)體管理暫行辦法》規(guī)定“年度工作總結(jié)和工作計劃應(yīng)向國家體育總局備案”，此條款中工作總結(jié)與計劃本應(yīng)由協(xié)會上報，然而資料顯示，歷年的工作總結(jié)與計劃都是以運動管理中心名義上報，如此重要的職能都被運動管理中心代替，單項體育協(xié)會就很難保障自身應(yīng)有職能的發(fā)揮。

2.2.2 單項體育協(xié)會主體性質(zhì)模糊 遵照《民法總則》和《社會團(tuán)體登記管理條例》，單項體育協(xié)會為社會團(tuán)體法人，即“私法人”，隸屬于民事主體范疇。但現(xiàn)實中，協(xié)會行使了大量公共事務(wù)管理權(quán)力，容易被誤認(rèn)為“公法人”，但協(xié)會本身不具備“公法人”的法律人格，也不具備公法屬性。由于單項體育協(xié)會受委托行使行政權(quán)力與自身享有的自治權(quán)力的性質(zhì)差異，導(dǎo)致其行使處罰權(quán)時必須遵循行政程序并承擔(dān)行政責(zé)任；而協(xié)會作為民事主體時，則需要接受民主監(jiān)督與制約。單項體育協(xié)會合法性質(zhì)的模糊性，是致使目前技術(shù)治理下改革過程遭遇瓶頸的重要誘因之一。

2.2.3 單項體育協(xié)會相關(guān)法律法規(guī)缺位 單項體育協(xié)會合法性質(zhì)模糊還體現(xiàn)在體育組織法、體育運行法、體育監(jiān)督法的缺位。在2013—2017年期間，我國共頒布有關(guān)社會組織改革的政策、法律法規(guī)共105 條（見表2），一定程度上初步建構(gòu)了體育社會組織治理的制度框架與法律法規(guī)體系，但是有關(guān)體育協(xié)會治理相關(guān)的法律法規(guī)依然存在諸多問題。單項體育協(xié)會相關(guān)的法律法規(guī)缺位，制約了進(jìn)一步的協(xié)會改革進(jìn)程。

表2 社會組織改革政策法律法規(guī)數(shù)量年度分布一覽Table2 Annual Distribution of the Number of Social Organization Reform Policies，Laws and Regulations

2.3 系統(tǒng)性不足，單項體育協(xié)會改革主體效性應(yīng)難以形成

2.3.1 單項體育協(xié)會改革系統(tǒng)化困難重重 單項體育協(xié)會改革是一個系統(tǒng)性工程，需要多部門形成整體聯(lián)動、相互合作的政策執(zhí)行框架。技術(shù)治理傾向采用“事本主義”邏輯推進(jìn)改革，雖然提高了解決問題的靈活性，但“條”“塊”的分割現(xiàn)狀導(dǎo)致激勵權(quán)與檢查驗收很難跨體系實施，各個單項體育協(xié)會間的橫向協(xié)同改革變得異常困難。協(xié)會僅關(guān)注本部門改革任務(wù)的最優(yōu)化配置，缺乏對跨任務(wù)、跨部門之間的橫向?qū)?，“一事一議”的項目制技術(shù)治理模式成為普遍現(xiàn)象，同時經(jīng)過長期“繞開存量走增量”的改革思路，很多初期可以用較小成本解決的問題變得更加難以解決，導(dǎo)致單項體育協(xié)會系統(tǒng)性改革的問題停留在宏觀規(guī)劃層面，而實際執(zhí)行難度很大。

2.3.2 單項體育協(xié)會的主體性效應(yīng)難以成型 多年來，單項體育協(xié)會演化機制，從產(chǎn)生伊始就嵌套于體育職能部門的管理之中，先有全國性單項體育協(xié)會，再有地方性體育協(xié)會，這一生成路徑催生了各級體育協(xié)會在資源稟賦和權(quán)力配置上的行政依附性，引致運行方式異化。該支配形式下，協(xié)會改革中行政部門選擇性占主導(dǎo)地位，治理機制上也區(qū)別于西方邊際效率優(yōu)化的運作邏輯，更多帶有便于管理的意味。政社“同構(gòu)”固化嚴(yán)重制約了協(xié)會的活力與公信力；協(xié)會由于自身管理運作的特點，使其無法像企業(yè)那樣充分靈活利用市場配置資源[19]。政府雖然作為技術(shù)治理的主導(dǎo)者，但在多元治理體系中，單項體育協(xié)會成為社會橫向秩序整合體育的重要組成部分。在技術(shù)治理改革邏輯下，政府以體制內(nèi)目標(biāo)為出發(fā)點發(fā)展單項體育協(xié)會，通過購買服務(wù)、直接資金支持等手段扶持，注重協(xié)會表達(dá)機制的形式建設(shè)而疏忽對其進(jìn)行實質(zhì)性的社會賦權(quán)。近年來，隨著協(xié)會改革的深入推進(jìn)，以“籃球”等運動項目協(xié)會改革為突破口，體育協(xié)會的主體性效應(yīng)、實體化發(fā)展與完善自我造血功能等方面正處于探索與推進(jìn)中。

3 超越技術(shù)治理——單項體育協(xié)會改革路徑選擇

超越技術(shù)治理應(yīng)該是一個漸進(jìn)的過程，要避免其在實踐過程中滑向“機器烏托邦”，要充分考量現(xiàn)今單項體育協(xié)會改革的實際情況，根據(jù)具體語境進(jìn)行創(chuàng)新與改良。

3.1 改革導(dǎo)向：從精細(xì)化治理到重構(gòu)存量制度

在傳統(tǒng)“繞開存量走增量”的改革路徑之下，難點在于協(xié)會管理體制與運行機制的修正。因此，超越技術(shù)治理的關(guān)鍵點不在于治理是否精細(xì)，而在于單項體育協(xié)會管理體制與運行機制的存量改革是否到位。破解制約改革的體制機制存量，應(yīng)以“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”3大關(guān)鍵詞為基本導(dǎo)向。（1）“政社分開”是處理好體育職能部門與單項體育協(xié)會關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是重構(gòu)行政主導(dǎo)型單項體育協(xié)會管理體制與運行機制的前提。只有體育職能部門與單項體育協(xié)會適度分離，才能廓清體育職能部門在協(xié)會改革中的邊界，才能拓展協(xié)會應(yīng)有的發(fā)展空間。（2）“權(quán)責(zé)明確”是建立在政社分開的基礎(chǔ)上，清晰界定體育職能部門與單項體育協(xié)會各自的權(quán)力與責(zé)任。在新時代背景下，“強國家—弱社會”正逐漸向“強國家—強社會”轉(zhuǎn)型，體育職能部門與單項體育協(xié)會在行使自身權(quán)利、保障自身利益、恪守自身職責(zé)等方面展開互動合作。（3）“依法自治”是單項體育協(xié)會管理體制與運行機制的法制化保障。在法律框架內(nèi)，體育職能部門不應(yīng)隨意干涉單項體育協(xié)會發(fā)展，保障協(xié)會的合法性是促進(jìn)其發(fā)展的基礎(chǔ)，使其享有充分的自治權(quán)。通過法制保障，解碼單項體育協(xié)會改革過程中的深層次矛盾，突破技術(shù)治理的極限。

3.2 改革前提：保障單項體育協(xié)會的合法性

以“改良思路”為主的單項體育協(xié)會改革方案中，運動項目管理中心依然存續(xù)并持續(xù)發(fā)揮效用，但事實上這與法治精神相悖。任何臨時、過渡性的立法、行政、司法機構(gòu)都應(yīng)明確標(biāo)明期限限制，即使沒有明確期限也應(yīng)在合理期限范圍內(nèi)發(fā)揮效用。運動項目管理中心作為過渡性機構(gòu)沿襲至今已20余年，其歷史使命已經(jīng)基本實現(xiàn)[20]。應(yīng)對協(xié)會管理方式進(jìn)行細(xì)致分析后，采取相應(yīng)的措施平衡其法律職權(quán)和法律職責(zé)。建議進(jìn)一步修訂完善《體育法》，明確單項體育協(xié)會的性質(zhì)、職能以及法律地位等關(guān)鍵問題。同時，進(jìn)行針對性的權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑，將地方體育協(xié)會從地方體育行政部門中剝離開來，將過去地方體育職能部門代理的體育事業(yè)發(fā)展權(quán)力收回，交由全國性單項體育協(xié)會進(jìn)行權(quán)力再分配，最終實現(xiàn)以全國性單項體育協(xié)會為中心的體育權(quán)力軸心發(fā)展分布態(tài)勢，實現(xiàn)地方體育協(xié)會實體化、弱行政化。同時，盡快出臺針對性的《全國體育協(xié)會負(fù)責(zé)人任職辦法》《全國性體育協(xié)會資產(chǎn)管理辦法》《全國體育協(xié)會人事管理指導(dǎo)意見》《全國性體育協(xié)會薪酬指導(dǎo)意見》《全國性體育協(xié)會公共服務(wù)政府購買辦法》等規(guī)章制度，加快將各種“暫行辦法”“指導(dǎo)意見”上升至“法律”層面。用法律的形式明確協(xié)會性質(zhì)、地位、宗旨、組織形式、權(quán)利義務(wù)和經(jīng)費來源等，切實為改革提供可靠的法律保障與依據(jù)。保障協(xié)會的合法性，有利于解碼技術(shù)治理過程中的深層次矛盾，為改革提供法律保障。

3.3 改革基礎(chǔ)：加快單項體育協(xié)會脫鉤進(jìn)程

從“行政吸納社會”的依附式發(fā)展，到以政社分開為基礎(chǔ)的政社合作，是單項體育協(xié)會積極參與公共體育事務(wù)、分享體育資源、推動體育治理現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志與重要途徑[21]。加快單項體育協(xié)會脫鉤進(jìn)程，協(xié)會才能有效地嵌入到多元體育治理主體網(wǎng)絡(luò)中去，才能真正超越“懸浮”于體育治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之外的單純的競技體育角色使命，改革的外部空間才能得以確立。

3.3.1 整體謀劃、明確定位 國家體育組織層面最首要的任務(wù)就是加快“三位一體”的機構(gòu)分離，明確組織定位。體育總局負(fù)責(zé)體育事業(yè)總體規(guī)劃，對單項體育協(xié)會起到監(jiān)督管理職能；中國奧委會負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)競技體育活動；中華全國體育總會負(fù)責(zé)管理發(fā)展群眾體育事業(yè)。三大機構(gòu)各司其職，真正促進(jìn)實體化、弱行政化。同時，各省、市、縣級政府應(yīng)有責(zé)任義務(wù)為該省、市、縣級體育協(xié)會的持續(xù)健康發(fā)展提供政策、資金等保障，政府的高度重視和強大經(jīng)濟后盾為單項體育協(xié)會改革創(chuàng)造了良好條件。而不同級別、不同規(guī)模的體育協(xié)會或體育俱樂部，也共同維系著我國體育事業(yè)的整體健康發(fā)展（見表3）。

表3 各級行政部門角色定位Table3 Role Positioning of Administrative Departments at All Levels

3.3.2 精確分類、試點突破 《中國足球改革總體方案》作為“中國足協(xié)改革模式”的頂層指導(dǎo)，有關(guān)機構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理及黨建等配套文件已得到全面落實，并且針對性極強。未來亟需做好改革頂層設(shè)計，謀劃整體方案，要將單項體育協(xié)會改革作為一項系統(tǒng)工程，有機把握改革的整體性、可操作性，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與設(shè)計。盡快出臺“行業(yè)協(xié)會商會類”與“部分奧運項目協(xié)會”改革的有關(guān)機構(gòu)、職能、黨建、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理及外事等事項的配套文件，同時規(guī)劃好改革時間表與路線圖，使得改革樹立明確的方向標(biāo)。在推進(jìn)過程中保持上下互動、協(xié)調(diào)聯(lián)動，協(xié)會及時將改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問題向上級部門進(jìn)行反饋、協(xié)調(diào)；體育職能部門需要根據(jù)協(xié)會反饋的問題對改革方案進(jìn)行調(diào)整、更新，從而提高改革效能。

3.3.3 加速扁平化、專業(yè)化、精細(xì)化進(jìn)程 創(chuàng)新是發(fā)展的必然要求，也是超越技術(shù)治理的邏輯遵循。2016 年國家體育總局局長茍仲文在體育總局內(nèi)部會議上強調(diào)“要讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事”。姚明、李琰、王海濱等優(yōu)秀運動員、教練員已躋身單項體育協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)行列。專業(yè)運動員和教練員擔(dān)任協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了自身熟悉體育事業(yè)、具備較強專業(yè)能力素養(yǎng)的優(yōu)勢，同時減少了管理層級，加速了改革進(jìn)程，實現(xiàn)了扁平化、專業(yè)化、精細(xì)化管理模式。加強優(yōu)秀運動員、教練員的綜合管理和協(xié)調(diào)能力，也契合了技術(shù)治理的核心原則，即以專家政治來確?？茖W(xué)管理的實施。但在發(fā)揮專業(yè)化、精細(xì)化管理的同時，仍需謹(jǐn)防技術(shù)治理和極權(quán)主義的一體化，從而導(dǎo)致“精英治理下，民主自治的失效”。首先，要建立分權(quán)制衡機制，避免“專家”和“政治家”兩者權(quán)力合流而共謀；其次，限制“專家”權(quán)力，在某些決策方面依然要交由民主決策；最后，要加強其他權(quán)力的培養(yǎng)，起到相互平衡的作用。

3.4 改革核心：強化單項體育協(xié)會自身能力建設(shè)

超越技術(shù)治理，不僅要為實現(xiàn)政社合作緊緊圍繞“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”重構(gòu)存量制度，更要關(guān)注改革的核心——單項體育協(xié)會自身能力的建設(shè)。中國足球領(lǐng)域第1 次“脫鉤”是1994 年中國職業(yè)足球聯(lián)賽正式推出，得益于社會市場經(jīng)濟的繁榮，俱樂部在企業(yè)的幫助下成功轉(zhuǎn)型為商業(yè)性俱樂部，依靠門票、電視轉(zhuǎn)播、會員、贊助、轉(zhuǎn)會費用等商業(yè)渠道生存發(fā)展。第2 次“脫鉤”是2017 年足球運動管理中心正式注銷，中國足球協(xié)會正是因為自身能力較強，且具有穩(wěn)定的收入來源才能順利“脫鉤”。單項體育協(xié)會改革想要獲得理想效果，必須強調(diào)協(xié)會自身能力建設(shè)，讓協(xié)會回歸市場、回歸社會，這是超越技術(shù)治理的應(yīng)然目標(biāo)。

未來亟需提升協(xié)會的自主造血能力，尤其是加強服務(wù)會員和社會的能力，在技術(shù)治理的基礎(chǔ)上重構(gòu)治理形式，鎖定“國家—協(xié)會”間的關(guān)系，將深化體育改革和推動體育強國建設(shè)的目標(biāo)嵌入?yún)f(xié)會之中，將協(xié)會在獲得資源、開展活動比賽的意愿嵌入國家治理體系之中。一方面，單項體育協(xié)會積極承接公共體育服務(wù)，政府借助購買服務(wù)這一市場化改革工具，利用協(xié)會優(yōu)勢優(yōu)化公共體育服務(wù)供給，同時在過程中加強了對協(xié)會的培育，協(xié)會通過承接公共體育服務(wù)拓寬了籌集資源和資金的渠道。另一方面，協(xié)會積極融入社區(qū)，充分利用自身專業(yè)優(yōu)勢開展相關(guān)活動，租賃場地開展有償服務(wù)、拓寬群眾基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)撛跁T；組織運營地方區(qū)域性體育賽事，組織當(dāng)?shù)鼐銟凡繀⒓荧@得相關(guān)經(jīng)費收入。“國家—社會”關(guān)系的不斷演進(jìn)，單項體育協(xié)會應(yīng)強化從社會獲取維系自身發(fā)展的資源、經(jīng)費的能力，提升自主造血水平。在這種雙向嵌入關(guān)系中，沖破傳統(tǒng)技術(shù)治理形式的羈絆，單項體育協(xié)會自身能力得到提升。

3.5 改革保障：強化培育為導(dǎo)向、規(guī)范監(jiān)管為手段、風(fēng)險防控為限度

超越技術(shù)治理，應(yīng)該建立以強化培育為導(dǎo)向、規(guī)范監(jiān)管為手段、風(fēng)險防控為限度的單項體育協(xié)會監(jiān)管體系，突破傳統(tǒng)技術(shù)治理的體制壁壘。

3.5.1 強化培育為導(dǎo)向 單項體育協(xié)會的監(jiān)管體系作為改革保障，其建立的最終目的不是限制協(xié)會發(fā)展，也不是加大體育職能部門對協(xié)會的管控，而是要改變傳統(tǒng)治理邏輯中對協(xié)會“重視有余、培育不足”的發(fā)展現(xiàn)狀。要廓清體育職能部門的職能范圍與職權(quán)邊界，強化行政部門的調(diào)控型服務(wù)式治理，做到“合理讓位”卻不“過度缺位”，要將傳統(tǒng)孤立的監(jiān)管體系納入培育單項體育協(xié)會的宏觀體系內(nèi)，該監(jiān)管體系不僅規(guī)范協(xié)會行為，同時也要規(guī)范政府監(jiān)管行為，切實保障協(xié)會自身權(quán)益，為改革增效減負(fù)。

3.5.2 規(guī)范監(jiān)管為手段 進(jìn)一步明確體育職能部門監(jiān)管的范圍、內(nèi)容、方式等，改變以應(yīng)對性、臨時性措施進(jìn)行監(jiān)管的方式，而在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)推進(jìn)監(jiān)管法治化水平。良好的社會力量監(jiān)督有利于提高單項體育協(xié)會的公信力，有利于改進(jìn)工作方式、提升效率。社會力量監(jiān)督的參與主要包括公民、媒體、第三方機構(gòu)3 大類（見表4）。公民監(jiān)督具有廣泛性、經(jīng)常性特點[22]，充分發(fā)揮公民力量；媒體監(jiān)督具有威懾性、公開性特點，通過多種自媒體、微信、微博等渠道，鼓勵動員各類社會團(tuán)體、個人加入監(jiān)督隊伍，讓監(jiān)督無時不在、無處不在；第三方機構(gòu)監(jiān)督具有權(quán)威性、獨立性特點，合理利用無改革利益沖突的第三方機構(gòu)的客觀評估，積極構(gòu)建第三方監(jiān)管體系。同時，應(yīng)加大三大監(jiān)督主體間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，形成多元社會監(jiān)督機制。

3.5.3 風(fēng)險控制為限度 風(fēng)險控制，是指體育職能部門盡可能消滅或降低單項體育協(xié)會可能出現(xiàn)的政治、社會風(fēng)險，以協(xié)會管理為基本內(nèi)容的規(guī)范性監(jiān)管制度建設(shè)。傳統(tǒng)技術(shù)治理實踐下高強度的風(fēng)險控制邏輯，會將改革長期鎖定在風(fēng)險系數(shù)較低的行政技術(shù)層次，更傾向于采取行政技術(shù)的革新來應(yīng)對各種體制性難題；也會精巧地選擇改革切入點，主動回避存在不確定效應(yīng)的領(lǐng)域，改革推進(jìn)“避重就輕”，無法深入內(nèi)核。為超越技術(shù)治理，通過引入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)（見表5），有限度地對改革進(jìn)行風(fēng)險控制。對前期、中期、后期以及相關(guān)政策進(jìn)行風(fēng)險評估，確保改革順利推進(jìn)。改革必然誘發(fā)一些顯性或隱性的復(fù)雜矛盾，從而形成制約改革的風(fēng)險阻力，但這些風(fēng)險恰恰源于改革的不到位、不徹底。改革風(fēng)險控制切不可過度，應(yīng)當(dāng)給予改革適度的空間，需充分把握風(fēng)險的兩重性，將風(fēng)險視作機會積極應(yīng)對，利用有效評估體系來預(yù)測、化解風(fēng)險，從堅決而審慎的協(xié)會改革中探索解決路徑。

表4 社會力量監(jiān)督分類一覽Table4 Classification of Social Force Supervision

表5 單項體育協(xié)會改革評估體系表Table5 Evaluation Table of Individual Sports Association Reforms

4 結(jié) 語

單項體育協(xié)會的“同構(gòu)”模式有其存在的特殊歷史意義，應(yīng)充分肯定漸進(jìn)式改革所取得的階段性成效，吸收改革的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，更應(yīng)認(rèn)識到目前單項體育協(xié)會治理已步入“深水區(qū)”，抵達(dá)“攻堅期”。新時代架構(gòu)“強國家，強社會”的雙強模式是大勢所趨，通過明晰協(xié)會改革的技術(shù)治理生成機制，跳出技術(shù)治理邏輯，實現(xiàn)“精準(zhǔn)發(fā)力”。超越技術(shù)治理是一個漸進(jìn)過程，應(yīng)充分考量協(xié)會面臨的實際情況，根據(jù)具體的改革實踐語境而修正，進(jìn)而提煉改革的“應(yīng)然”面貌，即從精細(xì)化治理到重構(gòu)存量制度；保障單項體育協(xié)會的合法性；加快單項體育協(xié)會脫鉤進(jìn)程；強化單項體育協(xié)會自身能力建設(shè)；強化培育為導(dǎo)向、規(guī)范監(jiān)管為手段、風(fēng)險防控為限度。從而促進(jìn)單項體育協(xié)會改革順利推進(jìn)，促進(jìn)其健康有序發(fā)展。