孫杰 蔣紫燕

摘要：鄉(xiāng)村“微腐敗”主要指鄉(xiāng)村基層干部利用自己微小的權(quán)力以謀取微利、損害基層群眾利益、散播不良風(fēng)氣的腐敗行為。

鄉(xiāng)村“微腐敗”的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為輕微性、易發(fā)多發(fā)性、群體性和村民對(duì)“微腐敗”行為容忍度較高。鄉(xiāng)村基層監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)管流于形式，對(duì)“微腐敗”懲治效果差，以及鄉(xiāng)村“官本位”的固有觀念、中國(guó)傳統(tǒng)的人情文化的影響和農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，是鄉(xiāng)村“微腐敗”的成因。治理鄉(xiāng)村“微腐敗”，必須堅(jiān)持清單式“微權(quán)力”與問(wèn)責(zé)制相結(jié)合，推行雙務(wù)公開(kāi)、完善監(jiān)督機(jī)制，高度重視鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，以及加強(qiáng)基層法治教育、培育法治文化。

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上明確指出，“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任[1]。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要加大對(duì)基層小微權(quán)力腐敗的懲治力度。由此可見(jiàn)，黨中央對(duì)“微腐敗”問(wèn)題高度重視。鄉(xiāng)村“微腐敗”雖然構(gòu)不成貪腐大案，但是它損害了基層群眾的切身利益，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，影響了基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程，造成的后果不容小覷。為鞏固黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)成果、推動(dòng)全面反腐向基層下沉，鄉(xiāng)村“微腐敗”問(wèn)題亟待研究與解決。鑒于此，本文擬對(duì)鄉(xiāng)村“微腐敗”的特點(diǎn)、成因與治理加以探討，以期為預(yù)防與根治鄉(xiāng)村“微腐敗”提供參考。

一、鄉(xiāng)村“微腐敗”的內(nèi)涵界定

有學(xué)者對(duì)“微腐敗”的概念進(jìn)行了探討。余雅潔等[2]認(rèn)為，“微腐敗”即腐敗的一個(gè)類別，是指從事公務(wù)的人員利用手中的公權(quán)力在“小”事上謀取私人利益或給公共利益造成了損失，通常是涉案金額在3萬(wàn)元以下的違法違紀(jì)行為。周師[3]認(rèn)為，“微腐敗”有雙重意涵，包括“以權(quán)謀私”與違背道德習(xí)俗兩種行為，并對(duì)與“微腐敗”相近的概念“小官巨腐”“亞腐敗”“灰色腐敗”進(jìn)行了區(qū)分。“小官巨腐”主要指職級(jí)低但貪腐金額較大的犯罪行為;“亞腐敗”主要指在廉潔狀態(tài)和腐敗狀態(tài)之間所形成的一種尚未達(dá)到觸犯刑律的狀態(tài)，其行為主體不局限于基層，具有潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn);“灰色腐敗”一般指“小腐敗”，主要表現(xiàn)在利用職務(wù)或職權(quán)收受金錢、禮品，具有隱蔽性、小額性、權(quán)力資本化等特點(diǎn)?？桌^海等[4]認(rèn)為，鄉(xiāng)村“微腐敗”雖然是由小微權(quán)力引起的，但并不意味著其腐敗的規(guī)模是微小的，農(nóng)村基層腐敗案件占比較大。綜上所述，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村“微腐敗”是指鄉(xiāng)村基層干部利用自己微小的權(quán)力謀取微利、損害基層群眾利益、散播不良風(fēng)氣的腐敗行為。

二、鄉(xiāng)村“微腐敗”的基本特點(diǎn)

鄉(xiāng)村“微腐敗”是相對(duì)于大腐敗而言的，它是側(cè)重于“微權(quán)力”的腐敗，面向的是鄉(xiāng)村基層群眾，違法成本較低。近年來(lái)，鄉(xiāng)村“微腐敗”案件不計(jì)其數(shù)，雖然我國(guó)反腐工作全面推進(jìn)，治理向基層下沉，但是鄉(xiāng)村“微腐敗”現(xiàn)象依然突出，群體性腐敗表現(xiàn)明顯。鄉(xiāng)村“微腐敗”具有以下基本特點(diǎn)。

1.輕微性

鄉(xiāng)村“微腐敗”中的“微”具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一，權(quán)力的“微”。我們可以將“微腐敗”等同于“微權(quán)力”的腐敗，它是指在基層微權(quán)力領(lǐng)域發(fā)生的腐敗現(xiàn)象。例如，村干部不是利用手中的權(quán)力全心全意為村民服務(wù)，反而濫用權(quán)力，損害村民的切身利益。其二，腐敗程度的“微”。“微腐敗”之“微”，一般是指達(dá)不到犯罪程度的輕微違紀(jì)行為。例如，“虛報(bào)截留”“克扣挪用”“收受禮金”等行為明顯違紀(jì)，但就數(shù)額來(lái)說(shuō)，還達(dá)不到我國(guó)司法實(shí)踐中貪污受賄3萬(wàn)元的起刑點(diǎn)。其三，實(shí)施對(duì)象的“微”?！拔⒏瘮　钡膶?shí)施對(duì)象，大多面向鄉(xiāng)村基層無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)的普通民眾和弱勢(shì)群體，他們?cè)谂c村干部打交道時(shí)往往處于被動(dòng)的狀態(tài)，缺少維權(quán)的意識(shí)和能力。

2.易發(fā)多發(fā)性

近年來(lái)，鄉(xiāng)村“微腐敗”呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)的特點(diǎn)。2018年，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站《監(jiān)督曝光》欄目曝光的829起群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，涉及1408人，其中村干部為677人，占比高達(dá) 48.08%。2019年上半年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處分省部級(jí)干部20人，廳局級(jí)干部0.2萬(wàn)人，縣處級(jí)干部1.1萬(wàn)人，鄉(xiāng)科級(jí)干部3.7萬(wàn)人，一般干部4.3萬(wàn)人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員16.1萬(wàn)人[5]。由此可見(jiàn)，發(fā)生在群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題依然突出，鄉(xiāng)村“微腐敗”易發(fā)多發(fā)的特點(diǎn)明顯。

3.群體性

從鄉(xiāng)村“微腐敗”行為主體的數(shù)量上看，其一般至少涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上村干部。中國(guó)民間有句俗話，“常在河邊走，哪有不濕鞋？與其保持操守，不如隨波逐流，即使查也法不責(zé)眾”。村干部也正是受到了這種“從眾”“法不責(zé)眾”思想的影響，“相容”便成必然。近年來(lái)，“串案”“窩案”等群體性腐敗案件不在少數(shù)。譬如，2019年澠池縣法院開(kāi)庭審理了一起村干部集體腐敗典型案件，仁村鄉(xiāng)雪白村原村委主任伙同其余6人，假借建設(shè)村綜合性文化服務(wù)中心的名義，惡意套取國(guó)家扶貧項(xiàng)目專項(xiàng)建設(shè)資金94 941元共同私分，同伙中除1人是村致富帶頭人外，其余5人全是村干部。

4.村民對(duì)“微腐敗”行為容忍度較高

村民對(duì)“微腐敗”行為容忍度較高。一般情況下，人們對(duì)腐敗容忍度越高，個(gè)人越容易無(wú)視腐敗甚至參與腐敗[6]。張遠(yuǎn)煌等[7]認(rèn)為，在行為上，民眾對(duì)腐敗抵制程度的高低影響當(dāng)?shù)馗瘮‖F(xiàn)象的多少，對(duì)腐敗抵制程度越高，腐敗現(xiàn)象越少，反之亦然?！拔⒏瘮　比萑潭容^高與一部分地區(qū)的村民文化水平不高、村風(fēng)不正、法治思維缺乏，以及對(duì)相關(guān)政策不熟悉息息相關(guān)，也正是因?yàn)槿绱耍懦霈F(xiàn)了村民對(duì)村干部“微腐敗”行為的監(jiān)督不到位，同時(shí)又習(xí)慣性認(rèn)為收受禮金是人情往來(lái)，不會(huì)構(gòu)成違法，以致影響全民反腐的成效。

三、鄉(xiāng)村“微腐敗”的成因分析

中共十八大以來(lái)，我國(guó)全面從嚴(yán)治黨向基層下沉，治理鄉(xiāng)村“微腐敗”已經(jīng)成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的工作重點(diǎn)。鄉(xiāng)村“微腐敗”是一個(gè)過(guò)程，也是一個(gè)結(jié)果，分析其成因?qū)τ谖覀冎卫怼拔⒏瘮　本哂兄匾饬x。鄉(xiāng)村“微腐敗”的成因既有客觀方面的，也有主觀方面的。

1.客觀原因

其一，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)投入增加，權(quán)力下放。中共十八大以來(lái)，我國(guó)扶貧政策的推進(jìn)、惠農(nóng)支持力度的加大和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，使得大量利好政策和項(xiàng)目資金向農(nóng)村基層下沉。掌握了第一手資金、項(xiàng)目資源的鄉(xiāng)村基層干部，手中可支配的資源比以前增多，“以權(quán)謀利”的機(jī)會(huì)也相應(yīng)增多。譬如，村干部侵占套取各類救濟(jì)金、補(bǔ)助款和集體資金，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)款、土地征用款、支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼、民生建設(shè)項(xiàng)目資金等，使得原本用來(lái)扶持“三農(nóng)”發(fā)展的巨額資金轉(zhuǎn)而落入了個(gè)人的口袋。

其二，監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)管流于形式。從當(dāng)前一些農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。具體表現(xiàn)在：一是在政務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi)的推行過(guò)程中，出現(xiàn)了“以點(diǎn)代面，避重就輕”的現(xiàn)象，導(dǎo)致信息傳導(dǎo)在 “最后一公里”出現(xiàn)了“梗阻”?；鶎尤罕娪捎跊](méi)有掌握足夠的信息，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)基層官員的有效監(jiān)督，于是就給了村干部可乘之機(jī)。二是上級(jí)監(jiān)督滯后。由于時(shí)間空間的限制，上級(jí)對(duì)基層的監(jiān)督一般采取走訪、聽(tīng)匯報(bào)等方式，獲得的信息多為經(jīng)過(guò)過(guò)濾的二手信息，難以掌握基層真實(shí)情況。三是群眾監(jiān)督效用有限?；鶎訌V大民眾處于監(jiān)督的弱勢(shì)地位，監(jiān)督成本較高、監(jiān)督舉報(bào)的渠道少，問(wèn)題得不到有效解決。

其三，懲治效果差。一般情況下，農(nóng)村基層“微權(quán)力”者的貪腐行為發(fā)案率與懲戒機(jī)制是否成正比關(guān)系，若懲戒機(jī)制健全、有力、執(zhí)行到位，貪腐者的貪腐發(fā)生概率就小;反之，則大[8]。在我國(guó)的基層反腐敗法律法規(guī)體系中，許多法律法規(guī)在描述上過(guò)于寬泛，難以充分發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村“微權(quán)力”腐敗者利用職務(wù)之便在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)向扶貧資源、資金等領(lǐng)域滲透，與行賄人暗中勾結(jié)、中飽私囊，有著較高的隱蔽性和潛伏性，過(guò)于寬泛的法律法規(guī)既難以發(fā)現(xiàn)“微腐敗”，也難以對(duì)“微腐敗”進(jìn)行有效懲治。

2.主觀原因

其一，鄉(xiāng)村“官本位”觀念根深蒂固。我國(guó)法律明確規(guī)定人民是國(guó)家的主人，公職人員應(yīng)始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。然而中國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”觀念在一些人的頭腦中根深蒂固，“朝中有人好做官”的想法揮之不去。傳統(tǒng)社會(huì)的“官本位”是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的價(jià)值觀，認(rèn)為做官升官才是利益獲取的根本途徑，其在當(dāng)代社會(huì)所帶來(lái)的必然后果就是特權(quán)腐敗。在“官本位”觀念的影響下，一些官員濫用職權(quán)、謀取私利，滋生“微腐敗”，嚴(yán)重制約了基層民主實(shí)踐的發(fā)展。

其二，中國(guó)傳統(tǒng)人情文化的影響。當(dāng)下的中國(guó)仍然是一個(gè)人情社會(huì)，這種人情表面上指人與人之間的感情，實(shí)則是用來(lái)饋贈(zèng)對(duì)方的一種資源。一些官員在辦理村中事務(wù)的過(guò)程中，時(shí)常會(huì)收獲一定的利益或出于人情而利用職權(quán)、名望回報(bào)相關(guān)人員。有些人將人情關(guān)系的經(jīng)營(yíng)看作一種投資，期待著日后背負(fù)人情債的人以某種形式回饋。這種行為已為基層大多數(shù)群眾所認(rèn)同并大肆傳播開(kāi)來(lái)，從而導(dǎo)致基層社會(huì)“微腐敗”的蔓延。

其三，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄?？傮w來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民受教育程度還偏低，文化程度不高，相關(guān)法律政策知識(shí)欠缺，無(wú)法辨別村干部“暗箱操作”“坑蒙拐騙”“肆意斂財(cái)”的違法違規(guī)行為，有的甚至參與其中。在這種情況下，村民即使目睹村干部的腐敗行為，也不懂得如何采取法律途徑或通過(guò)信訪、舉報(bào)的方式來(lái)依法維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。

四、鄉(xiāng)村“微腐敗”的治理路徑

當(dāng)前，防范基層“微權(quán)力”濫用，治理鄉(xiāng)村“微腐敗”需要從制度、組織、思想等方面入手，齊抓共管，綜合推進(jìn)。

1.清單式“微權(quán)力”與問(wèn)責(zé)制相結(jié)合

村干部所擁有的權(quán)力，以及用這些權(quán)力該做什么事情，村民都應(yīng)該清楚。設(shè)立小微權(quán)力清單，有助于村民了解村干部的權(quán)力邊界，促使村干部按清單行使職權(quán)，謹(jǐn)慎用權(quán)，所以我們亟須制定農(nóng)村小微權(quán)力清單。首先，應(yīng)劃定村干部權(quán)力界限，具體到每個(gè)環(huán)節(jié)和部門，理清權(quán)力運(yùn)行的脈絡(luò)和軌跡，明確劃出基層干部的權(quán)力范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行軌道，限制基層干部的自由裁量權(quán)[9]。其次，重大事項(xiàng)管理應(yīng)列入“微權(quán)力”清單范疇，并以小冊(cè)子的形式發(fā)放給村民，做到權(quán)為民所知。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)“三農(nóng)”的投入有增無(wú)減，項(xiàng)目資金、補(bǔ)助補(bǔ)貼、利好政策等等無(wú)一不向農(nóng)村傾斜，在事關(guān)基層群眾的重大利益面前，必須將涉農(nóng)事項(xiàng)的管理權(quán)限寫入清單之中。再次，推行問(wèn)責(zé)制，做到違清單者必究?！拔?quán)力”清單的制定，只是起到了一個(gè)預(yù)先警示的作用，而問(wèn)責(zé)制的引入，才能進(jìn)一步構(gòu)建基層干部規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行體系。強(qiáng)化清單問(wèn)責(zé)，應(yīng)從基層干部的職權(quán)問(wèn)題入手，緊緊抓住重點(diǎn)人員、主要資源、關(guān)鍵崗位，采取專項(xiàng)檢查、突擊檢查、及時(shí)復(fù)查等問(wèn)責(zé)方式，對(duì)清單內(nèi)的權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)問(wèn)題進(jìn)行徹底問(wèn)責(zé)。

2.推行雙務(wù)公開(kāi)，完善監(jiān)督機(jī)制

一方面，應(yīng)推行雙務(wù)公開(kāi)。村務(wù)、政務(wù)公開(kāi)能夠大范圍地涵蓋關(guān)鍵信息，因此，我們應(yīng)該創(chuàng)新信息公開(kāi)方式，實(shí)現(xiàn)線上線下相結(jié)合，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的便捷條件，使用“四微一端”（微博、微信、微視、微電影、新聞客戶端）進(jìn)行信息公開(kāi)。應(yīng)堅(jiān)持信息公開(kāi)的詳細(xì)化，如財(cái)務(wù)、村情、黨務(wù)、惠農(nóng)政策、村民關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題等都應(yīng)公開(kāi)，使雙務(wù)公開(kāi)真正得到落實(shí)。應(yīng)注重村務(wù)公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)之間的銜接，避免出現(xiàn)信息 “真空地帶”。另一方面，應(yīng)建立健全監(jiān)督管理制度。運(yùn)用多元化監(jiān)督方式，如黨內(nèi)監(jiān)督、職能部門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等，建立健全村規(guī)民約，對(duì)大肆宴請(qǐng)行為進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行村干部述職述廉制度。暢通群眾監(jiān)督渠道，設(shè)立投訴箱、舉報(bào)電話和線上線下相結(jié)合的監(jiān)督檢舉形式，讓權(quán)益受損的群眾監(jiān)督、維權(quán)的作用得到最大限度的發(fā)揮，并做好實(shí)名舉報(bào)信訪保密工作和舉報(bào)證人保護(hù)工作。另外，各級(jí)基層黨組織應(yīng)起到領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，基層各級(jí)紀(jì)檢部門應(yīng)履行監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化各級(jí)部門監(jiān)督，做到巡視與上報(bào)相結(jié)合，消除形式主義，完善監(jiān)督機(jī)制。

3.高度重視鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。其一，要堅(jiān)持任人唯賢。這就要求我們?cè)谶x拔村干部時(shí)，做好把關(guān)工作：一是上級(jí)部門應(yīng)規(guī)范地方村干部選舉活動(dòng)，加強(qiáng)指導(dǎo);二是應(yīng)多方面考察村干部候選人;三是應(yīng)拒絕“劣質(zhì)”選拔行為，對(duì)拉幫結(jié)派、賄賂選舉、惡勢(shì)力操縱等干涉選舉的行為予以嚴(yán)厲打擊;四是應(yīng)拓寬村干部候選人范圍，如優(yōu)秀的退伍軍人、大中專畢業(yè)生和致富能手，進(jìn)一步提高村干部隊(duì)伍的素質(zhì)與服務(wù)水平。其二，應(yīng)加強(qiáng)村干部隊(duì)伍培訓(xùn)，尤其應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村干部的廉政教育、道德教育與法治教育，提高村干部的行政與服務(wù)水平，重視其實(shí)踐能力的培養(yǎng)，使村干部能夠自主推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，打造美麗鄉(xiāng)村。其三，應(yīng)提高村干部生活待遇。應(yīng)具體情況具體分析，落實(shí)補(bǔ)貼福利待遇辦法，妥善處理村干部退休問(wèn)題，對(duì)鄉(xiāng)村基層干部一定要真心關(guān)懷，幫助其更有動(dòng)力做好自己的本職工作。

4.加強(qiáng)基層法治教育、培育法治文化

法治文化和法治精神是現(xiàn)代政治文化的核心內(nèi)容，是治理“微腐敗”的重要武器，因此，應(yīng)加強(qiáng)基層法治教育、培育法治文化。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層干部的法治教育，使他們帶頭學(xué)法、帶頭執(zhí)法、帶頭用法、帶頭維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，教育引導(dǎo)他們樹(shù)立“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的法治思維。其次，應(yīng)增強(qiáng)村民法治意識(shí)，提高其依法維權(quán)能力。應(yīng)定期開(kāi)展學(xué)法教育小課堂、墻報(bào)宣傳、法律法規(guī)知識(shí)競(jìng)賽和利用新媒體進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)宣傳教育等活動(dòng)。再次，基層自治組織應(yīng)嚴(yán)格按照基層自治制度與法律法規(guī)參與管理公共事務(wù)。應(yīng)采用基層法治教育與法治實(shí)踐相結(jié)合的方式，切實(shí)推進(jìn)基層治理嚴(yán)格按照法律法規(guī)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，壓縮“微腐敗”生存的制度空間，防止壓案不報(bào)、瞞案不查，有效消除基層圈子小、熟人多、拉不下情面監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的弊端，杜絕辦人情案、關(guān)系案[10]。

總之，治理鄉(xiāng)村“微腐敗”是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要多方面的共同努力。這就要求我們從制度上、組織上、思想上等多維路徑入手。在制度上，堅(jiān)持清單式“微權(quán)力”與問(wèn)責(zé)制相結(jié)合，讓權(quán)力的運(yùn)用有處可查，有處可懲;堅(jiān)持雙務(wù)公開(kāi)、完善監(jiān)督機(jī)制，讓鄉(xiāng)村自治在陽(yáng)光下展開(kāi)。在組織上，重視鄉(xiāng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)，團(tuán)結(jié)基層干部，給予基層干部精神與物質(zhì)上的鼓勵(lì)。在思想上，對(duì)村民、村干部進(jìn)行法治教育，培育法治文化，遏制腐敗現(xiàn)象。唯有如此，方能形成廉潔有序公正的鄉(xiāng)村治理工作局面，構(gòu)建出純潔的良性基層政治生態(tài)。參考文獻(xiàn)：

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