文·圖/本刊記者 趙原

國務(wù)院安委會近期發(fā)布了《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》（安委〔2019〕5號），國務(wù)院安委辦印發(fā)了《國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則（2019版）》（安委辦〔2019〕16號），為我們創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市提供了基本遵循。2019年12月12—13日，首屆中國國際城市安全發(fā)展研討會在杭州召開，會議中，多位專家對這兩部文件進行了解讀。

在我國學(xué)習(xí)貫徹十九屆四中全會精神，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，國務(wù)院安委會近期發(fā)布了《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》（安委〔2019〕5 號），國務(wù)院安委辦印發(fā)了《國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則（2019 版）》（安委辦〔2019〕16 號），為我們創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市提供了基本遵循。

2019 年12 月12—13 日，首 屆中國國際城市安全發(fā)展研討會在杭州召開，會議中，多位專家對這兩部文件進行了解讀。

城市安全發(fā)展政策出臺背景

應(yīng)急管理部安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司二級巡視員夏君麗在發(fā)言中介紹了城市安全發(fā)展政策出臺的背景。

首先，我國城鎮(zhèn)化率快速發(fā)展帶來諸多的安全問題，改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率得到快速提高，城市體量不斷增大，城市已經(jīng)成為一個龐大且復(fù)雜的運行系統(tǒng)，城市安全風(fēng)險不斷集聚，城市安全問題日益凸顯。

首屆中國國際城市安全發(fā)展研討會現(xiàn)場

其次，近年來，一些城市甚至特大城市相繼發(fā)生重特大事件，給人民生命財產(chǎn)安全造成重大的損失，城市安全工作亟待進一步加強。如2013 年11 月22 日青島的中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故；2014 年12 月31 日上海外灘擁擠踩踏事件；2015 年8 月12 日天津港瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故；2015 年12 月20 日廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場特別重大滑坡事故；以及2019 年3 月21 日江蘇響水天嘉宜化工有限公司特別重大爆炸事故等。這些事故造成的損失巨大，教訓(xùn)也非常深刻，暴露出安全生產(chǎn)工作還存在不少的短板和問題，迫切需要加強和改進。

第三，黨中央、國務(wù)院對城市安全發(fā)展工作高度重視。習(xí)近平總書記多次作出重要指示。2016 年7月，習(xí)近平總書記在聽取廣東深圳光明新區(qū)“12·20”渣土受納場特別重大滑坡事故調(diào)查處理情況匯報時，再次指出，我們城市管理還存在不少的短板，要加強城市運行安全管理，增強安全風(fēng)險意識，加強源頭治理。

應(yīng)急管理部安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司二級巡視員夏君麗在會上發(fā)言

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院副院長魏利軍介紹，城市安全風(fēng)險有以下幾個特點：第一，目前城市里面涉及的行業(yè)非常多，這導(dǎo)致了城市風(fēng)險的類型多樣、交織耦合。第二，城市的高速發(fā)展、越來越密集，是在時間和空間的兩個維度上的壓縮。城市承載體高度集中，脆弱性增加，事故的鏈?zhǔn)叫?yīng)增強。

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院副院長魏利軍在會上發(fā)言

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院公共安全研究所所長孫慶云在發(fā)言中提到：城市安全問題不僅是我們國家關(guān)注的問題，也是國際共同關(guān)注的話題。隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，各類企業(yè)越來越多，尤其是化工企業(yè)。2020 年2月27 日，應(yīng)急管理部有關(guān)負(fù)責(zé)人在就《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》答記者問時指出：我國作為世界第一化工大國，危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位達21 萬家，涉及2800 多個種類，2018 年產(chǎn)值占全國GDP 的13.8%。中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會會長李壽生曾在2019 中國化工園區(qū)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇上發(fā)言提到，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018 年底，全國重點化工園區(qū)或以石油和化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)園區(qū)（以下簡稱化工園區(qū)）共有676 家，其中國家級化工園區(qū)57 家，省級化工園區(qū)351家，地市級化工園區(qū)266 家，全國已形成石油和化學(xué)工業(yè)產(chǎn)值超過千億超大型園區(qū)14 家，產(chǎn)值500 億～1000億元的大型園區(qū)33 家，產(chǎn)值100億～500 億元的中型園區(qū)224 家，產(chǎn)值小于100 億元的小型園區(qū)405 家。近幾年來，我國發(fā)生了一些重特大事故，也多發(fā)在危險化學(xué)品企業(yè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅是讓企業(yè)的規(guī)模越來越大，同時居住人口也越來越多。特別是在大中型城市，人群密集場所越來越多，近幾年發(fā)生一些踩踏事件也暴露了我們在大型人群聚集場所的安全問題還沒有做到充分防控。這都給城市安全發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院公共安全研究所所長孫慶云在會上發(fā)言

如何創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市

孫慶云講到，要創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市，主要依據(jù)以下4 個文件：一是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，二是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》，三是近期國務(wù)院安委會發(fā)布的《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》（安委〔2019〕5 號），四是國務(wù)院安委辦印發(fā)的《國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則（2019 版）》（安委辦〔2019〕16 號）。

《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》明確：到2020 年城市安全發(fā)展取得明顯進展，建成一批與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)的安全發(fā)展示范城市。到2035 年城市安全發(fā)展體系更加完善，安全文明程度提升，建成與基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的安全發(fā)展城市。在這個文件里面，明確了創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市的主要任務(wù)：加強城市的安全源頭治理，健全城市安全防控機制，提升城市的安全監(jiān)控效能，強化城市的安全保障能力。文件中特別強調(diào)了城市國土空間的總體規(guī)劃，在《國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則（2019 版）》里面，也明確了源頭治理的第一項就要做好城市國土空間總體規(guī)劃。

孫慶云認(rèn)為，創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市，要加強源頭治理，比如，在修訂制訂城市國土空間總體規(guī)劃時，一定要同時進行安全評估。城市國土空間總體規(guī)劃的安全評估主要圍繞自然災(zāi)害、生產(chǎn)經(jīng)營活動、城市運行等城市安全核心內(nèi)容，分析城市現(xiàn)狀的安全問題及原因。要預(yù)測與評價規(guī)劃實施對城市系統(tǒng)產(chǎn)生的安全影響，論證規(guī)劃方案的安全合理性，明確不良安全影響的減緩措施，提出規(guī)劃優(yōu)化的調(diào)整建議，為科學(xué)制定城市國土空間總體規(guī)劃提供安全的指導(dǎo)和專業(yè)的支撐。

她介紹說，在開展城市安全風(fēng)險評估的過程中，一定要廣泛地調(diào)動企事業(yè)單位廣大民眾的參與，最好是能夠開展城市安全風(fēng)險普查，一方面是找到城市的風(fēng)險在哪里，找到管控的重點；另一方面，更多的是通過普查進行一次風(fēng)險的教育和風(fēng)險意識的普及。因此，開展城市安全風(fēng)險普查與評估，這是我們做好風(fēng)險管控的基礎(chǔ)。在城市安全風(fēng)險普查的基礎(chǔ)上，要重點圍繞自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，對城市安全風(fēng)險進行系統(tǒng)地辨識和評估分級，形成城市安全風(fēng)險清單，搭建城市安全風(fēng)險信息管理系統(tǒng)，繪制等級城市安全風(fēng)險電子地圖，提出應(yīng)對風(fēng)險措施建議，切實解決認(rèn)不清、想不到、管不好的問題，提高防范事故能力。

此外，魏利軍認(rèn)為，城市風(fēng)險管控要遵循生命至上的價值觀。習(xí)近平總書記在2016 年7 月政治局常委會議上講話提到，要加強城市預(yù)警管理，增強安全風(fēng)險意識，加強源頭治理，要加強城鄉(xiāng)安全風(fēng)險辨識，全面開展城市風(fēng)險點、危險源檢查，防止認(rèn)不清、想不到、管不到的問題發(fā)生。魏利軍提出，要以生命至上的價值觀、以風(fēng)險的理念來管控城市的風(fēng)險。傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險管控是以事故為中心的管理模式，而以風(fēng)險為主線的管理模式可以通過風(fēng)險的辨識評估來采取有效的風(fēng)險控制措施，最終達到全面防止事故發(fā)生的目的。

孫慶云認(rèn)為，要基于風(fēng)險評估的結(jié)果，采取多種事故的防控措施。例如2019 年12 月11 日，沈陽發(fā)生了高層火災(zāi)，火災(zāi)撲救很及時，措施很得力，沒有人員傷亡。但是沒有人員傷亡的其中一個原因是消防人員挨家挨戶去敲門，如果這樣的高層建筑安裝有報警系統(tǒng)，就不需要挨家挨戶敲門，疏散可能會更加迅速和有效。

孫慶云還建議，在城市風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，基于事故開展情景構(gòu)建，目的就是要了解事故災(zāi)害的后果、波及范圍、影響力，做好應(yīng)急預(yù)案，在此基礎(chǔ)上找到如何應(yīng)對這樣的事故，或者距離應(yīng)急這樣的事故還有哪些能力的不足，需要多久彌補這個能力的不足，做好應(yīng)急體系的規(guī)劃。要按照底線思維，采用情景應(yīng)對的理論和技術(shù)，對未來一定時期內(nèi)區(qū)域或行業(yè)領(lǐng)域可能發(fā)生的重大災(zāi)害事故進行情景的開發(fā)、任務(wù)的梳理、能力的評估，提出情景應(yīng)對措施建議，以完善應(yīng)急預(yù)案，推進應(yīng)急演練，強化應(yīng)急準(zhǔn)備，提升應(yīng)急處置能力。

孫慶云介紹，創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市的程序主要分為3 個階段。第一個階段，前期準(zhǔn)備。包括安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建實施方案的編制、初步的調(diào)研分析、文件資料的對標(biāo)分析。對標(biāo)什么？對標(biāo)安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求、國內(nèi)外一流安全城市。第二個階段，制定實施方案。創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市不是一個部門、一個單位的事情，而是城市全體人員共同的工作。需要大家的通力合作，因此要把安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建進行部署培訓(xùn)，把任務(wù)細(xì)化分解到各個部門、各個領(lǐng)域、各個鎮(zhèn)街，進行專題培訓(xùn)研討。第三個階段，在此基礎(chǔ)上開展安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建的實施工作。包括對城市安全基礎(chǔ)的調(diào)研、國內(nèi)外先進城市的調(diào)研，對調(diào)研過程中的問題列出清單、提出優(yōu)化建議，然后進行階段性的評估與自評，發(fā)現(xiàn)的問題要進行持續(xù)改進，按照細(xì)則逐項對標(biāo)。最后，按照《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》的要求申請安全發(fā)展創(chuàng)建示范城市。

人民對美好生活的向往是不僅要安全、要發(fā)展，而且在發(fā)展中享受城市生活。從“安全城市”到“安全發(fā)展城市”是一個飛躍，而安全發(fā)展示范城市的創(chuàng)建，又給我們提出了新的要求……