傅永強(qiáng)

對(duì)我國改革開放以來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體形勢梳理之后可知，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不均衡不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在以下方面：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷拉大。以2014—2017年為例，首尾兩省之間的人均GDP差距從3.9倍擴(kuò)至4.5倍;2008—2017年間，省級(jí)生產(chǎn)率最高與最低值之比由2.5倍擴(kuò)大至3.8倍。二是地區(qū)間居民收入和福利水平存在顯著差異。2013—2017年間，居民人均純收入的絕對(duì)值差距擴(kuò)大了1.4倍，一般公共服務(wù)的財(cái)政支出省際差距達(dá)到了9.5倍。三是人口、資本要素空間結(jié)構(gòu)不平衡不斷加劇。2017年老年人口撫養(yǎng)比的最高與最低比值達(dá)到了2.0倍，2010—2017年間全國固投的1/4流向了少數(shù)省份，同時(shí)排名后10位的省份固投總值占比不足10%。

一、榆林市區(qū)域發(fā)展整體形勢

榆林市當(dāng)前區(qū)域布局以傳統(tǒng)的南北六縣為主，在分別實(shí)施了分區(qū)域的“振興南部”“能源化工基地建設(shè)”計(jì)劃和跨區(qū)域的沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶和長城沿線城鎮(zhèn)帶等跨南北區(qū)域發(fā)展政策后，各縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了普遍增長。2019年全市地區(qū)生產(chǎn)總值4136.28億元，較2015年增長了66%。財(cái)政收入總額926.72億元，增長了44.7%（地方財(cái)政收入405.63億元，增長了37.2%），常住人口城鎮(zhèn)化率從55%提高到58.94%。同時(shí)受制于南北縣區(qū)立地條件差異、資源要素集聚水平差異、發(fā)展能力差異、既有政策支持差異等原因，全市區(qū)域發(fā)展整體呈現(xiàn)出以下態(tài)勢。一是“胡煥庸線”在我市同樣出現(xiàn)。經(jīng)整體研判我市經(jīng)濟(jì)、人口分布情況，可得出從府谷縣的古城鎮(zhèn)起，途徑新民鎮(zhèn)、高家堡鎮(zhèn)、古塔鎮(zhèn)、白界鎮(zhèn)、塔灣鎮(zhèn)，然后在楊米澗鎮(zhèn)處平折（受榆林先天地理?xiàng)l件所限）至楊井鎮(zhèn)、白灣子鎮(zhèn)到馮地坑止。在此線的上部，基本包括了榆林市現(xiàn)有23個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的16個(gè)，在此線的下部，2018年底占據(jù)了榆林市已脫貧人口的9成多（意味著大量的貧困人口曾經(jīng)集聚）。二是南北縣區(qū)差異較大并有繼續(xù)拉大的趨勢，區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚中心基本出現(xiàn)。從2015年到2019年，北六縣生產(chǎn)總值占全市比從90.84%增長到91.25%，南六縣則從9.16%下降到8.75%，同時(shí)榆陽、神木和府谷等北三縣從66.21%上升到69.25%，橫山、靖邊、定邊等西三縣則從24.63%下降到22%。展現(xiàn)出整體增速較快，南北縣區(qū)差異較大并有繼續(xù)拉大的趨勢，同時(shí)南北縣區(qū)內(nèi)部之間差異同樣在逐步拉開。三是人口流動(dòng)遷移趨勢顯著，整體人口有隱性流出趨勢。南部縣區(qū)人口流失亟需關(guān)注，人口圍繞中心城區(qū)以及周邊縣區(qū)進(jìn)行集聚，北部向中心城區(qū)集聚，南部向綏德集聚，西部相對(duì)平穩(wěn)。從2010年到2019年，全市人口增加7萬人，北三縣增加9.45萬人，西三縣增加7.84萬人，南六縣減少10.29萬人。特別是2016年以后，南六縣常住人口占全市比開始低于西部三縣。到2019年，南部六縣常住人口占全市比下降到27.23%。四是縣市區(qū)地方財(cái)政基本不能自給，主要依托中央轉(zhuǎn)移支付。以2019年為例，北三縣地方財(cái)政收入178.58億元，財(cái)政支出為262.08億元，收支比為1∶1.46;西三縣地方財(cái)政收入為34.68億元，財(cái)政支出為124.86億元，收支比為1∶3.6;南六縣地方財(cái)政收入為8.37億元，財(cái)政支出為170.03億元，收支比為1∶20.3。五是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力不均衡，南部縣區(qū)基本不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)。從2010年以來，南六縣生產(chǎn)總值占全市比從未超過10%，同時(shí)我市現(xiàn)有23個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中只有6個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)位于南六縣，即使南部較為特色的小雜糧等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也未形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園（現(xiàn)有三個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)均在北部縣區(qū)）。六是社會(huì)公共服務(wù)資源布局不均衡，發(fā)展機(jī)會(huì)、保障能力差異明顯。南部縣區(qū)常住人口在降低，但是公共服務(wù)能力遠(yuǎn)超西三縣接近南六縣，公共服務(wù)供給未實(shí)現(xiàn)跟隨常住人口布局進(jìn)行調(diào)整布局。以2019年為例，北三縣、西三縣和南六縣的教職工與常住人口比分別為1∶84.2、1∶89.1和1∶81，教職工與在校學(xué)生比分別為1∶20.2、1∶17.9和1∶11.2，在校學(xué)生與常住人口比分別為1∶4.16、1∶4.96和1∶7.2，醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)分別為1239所、954所和1633所，每千人床位數(shù)分別為7.3、4.2和7.3張。

二、未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展平衡的政策建議

（一）尊重發(fā)展能力、路徑和結(jié)果客觀差異，完善區(qū)域整體格局

充分尊重區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件、發(fā)展規(guī)模差異導(dǎo)致的發(fā)展結(jié)果差異，圍繞強(qiáng)化中心城區(qū)帶動(dòng)和增強(qiáng)同質(zhì)資源集聚實(shí)施“大榆林+南北西”政策。圍繞榆林古城、榆林高新區(qū)、科創(chuàng)新城、空港生態(tài)區(qū)、東沙新區(qū)構(gòu)建中心城區(qū)“一城五區(qū)”格局，建設(shè)區(qū)域交通樞紐中心、科技創(chuàng)新中心、文化旅游中心、金融服務(wù)中心和教育醫(yī)療高地，借助便捷城際交通體系擴(kuò)展打造榆神、榆佳、榆靖、榆綏等“大榆林半小時(shí)”經(jīng)濟(jì)圈，引導(dǎo)人口向中心城區(qū)集聚。同時(shí)，按照全市資源條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，將全市劃分為北部“榆神府”、西部“定靖橫”和南部“綏米佳吳清子”三大區(qū)域，推動(dòng)北部立足創(chuàng)新發(fā)展突出能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，西部立足突破發(fā)展突出服務(wù)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)布局，南部立足綠色發(fā)展突出生態(tài)保護(hù)和文化旅游。

（二）立足比較優(yōu)勢發(fā)揮，做好戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)區(qū)布局

圍繞提升產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)動(dòng)、跨產(chǎn)業(yè)滲透水平推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)勢集聚、分類改革，形成中心城區(qū)與專業(yè)區(qū)縣優(yōu)勢互補(bǔ)、分工協(xié)作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。圍繞特色產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，探索建立飛地經(jīng)濟(jì)、園區(qū)合作、指標(biāo)置換等協(xié)同發(fā)展新機(jī)制，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚，促進(jìn)園區(qū)向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、產(chǎn)業(yè)鏈條完善、綜合配套齊備的方向發(fā)展，支持各縣按照“一區(qū)多園”的要求加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)而逐步向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型。分區(qū)域來講，以神木為中心的北部區(qū)域，要以建設(shè)新型現(xiàn)代化城市為目標(biāo)，堅(jiān)定不移推進(jìn)“12363”煤化工發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞煤炭分質(zhì)利用、煤制甲醇—烯烴及下游、煤制芳烴—乙二醇—聚酯、煤制油、煤基高端化工、氯堿化工等產(chǎn)業(yè)鏈，打造“煤頭化尾”的全國現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)示范區(qū);要以創(chuàng)建能源革命示范區(qū)為抓手，提前布局氫能、甲醇汽車等新能源產(chǎn)業(yè)，打造千億元鋁鎂新材料基地、千億元?dú)淠苋a(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)痉痘?，打造榆林向北融入呼包鄂榆城市群的門戶。以靖邊為中心的西部區(qū)域，要依托青銀國家綜合交通通道建設(shè)，大力推動(dòng)煤油氣鹽綜合利用及向下游精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)延伸，發(fā)展油氣開采儲(chǔ)運(yùn)、煤炭開采運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)配套產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展新能源和綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，打造全國油氣煤鹽綜合利用示范基地。結(jié)合靖邊智能無人測試基地、定邊中國飛行綜合試驗(yàn)基地，大力發(fā)展智能無人和航空服務(wù)為主的航空航天產(chǎn)業(yè)，打造榆林向西發(fā)展門戶。以綏德為中心的南部區(qū)域，圍繞推進(jìn)榆米綏一體化建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展小雜糧、馬鈴薯、大漠蔬菜、紅棗、羊肉、山地蘋果、中藥材等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工、中藥材加工、健康食品制造等產(chǎn)業(yè)，打造西部農(nóng)副產(chǎn)品加工基地。發(fā)揮臨黃生態(tài)、景觀與文化優(yōu)勢，依托重點(diǎn)景區(qū)及其周邊城鎮(zhèn)，支持田園綜合體建設(shè)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、康復(fù)養(yǎng)生、精品民宿等新業(yè)態(tài)，打造沿黃特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)南部六縣生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展，打造陜北文化中心與榆林向南發(fā)展門戶。

（三）完善空間治理體系建設(shè)，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

規(guī)范區(qū)域規(guī)劃編制管理，完善區(qū)域規(guī)劃編制、審批和實(shí)施工作程序，實(shí)行區(qū)域規(guī)劃編制審批計(jì)劃管理制度，進(jìn)一步健全區(qū)域規(guī)劃實(shí)施和評(píng)估機(jī)制。建立區(qū)域發(fā)展監(jiān)測評(píng)估預(yù)警體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為區(qū)域政策制定和調(diào)整提供參考。加快建立區(qū)域發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警預(yù)案制度，預(yù)先防范和妥善應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行差別化的區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制。按照主體功能區(qū)要求，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)制定差異化政策，對(duì)縣（縣級(jí)市、區(qū)）實(shí)行差別化考核。建立區(qū)域均衡的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及稅收制度。根據(jù)縣市區(qū)財(cái)力差異情況，調(diào)整完善市對(duì)縣級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范市對(duì)縣區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理，推進(jìn)市以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，逐步提高縣（市、區(qū)）基本財(cái)力保障水平。搶抓國家實(shí)施交通強(qiáng)國戰(zhàn)略機(jī)遇，依托區(qū)域交通樞紐優(yōu)勢，積極連通國家大通道，全面優(yōu)化市域交通運(yùn)輸體系，按照貨物多式聯(lián)運(yùn)、旅客聯(lián)程運(yùn)輸，統(tǒng)籌規(guī)劃各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施空間布局和建設(shè)時(shí)序，建立立體高效的綜合交通運(yùn)輸體系，打造全國性綜合交通樞紐城市和區(qū)域現(xiàn)代物流中心。實(shí)施統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度和公平競爭審查制度，打破行政性壟斷，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。全面放寬城市落戶條件，完善配套政策。推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置制度，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減制度和低效閑置土地退出機(jī)制。進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，建立健全用水權(quán)分配與交易制度，拓寬公共資源交易平臺(tái)職能，推進(jìn)碳排放權(quán)、水權(quán)、電力市場化交易。完善“平價(jià)煤”和重大項(xiàng)目要素優(yōu)先保障管理辦法。

（四）嚴(yán)保民生底線，推動(dòng)發(fā)展福祉全民共享

完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制。調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付體系，基本公共服務(wù)投入向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人群傾斜，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政基本公共服務(wù)保障能力。完善市與縣市區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小南部、北部、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本公共服務(wù)的差距。建立公共服務(wù)合作機(jī)制，加快教育合作發(fā)展，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)動(dòng)協(xié)作。完善勞動(dòng)就業(yè)跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)銜接制度。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置。圍繞破除貧困代際傳遞深化教育、醫(yī)療、就業(yè)、搬遷等后續(xù)扶持政策，強(qiáng)化市級(jí)扶持、區(qū)域幫扶、中省企業(yè)幫扶、人才幫扶的“四位一體”工作機(jī)制。創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展專項(xiàng)資金，整合市本級(jí)振南專項(xiàng)資金、南北對(duì)口幫扶資金、沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶專項(xiàng)資金、以工代賑專項(xiàng)資金為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌用于區(qū)域發(fā)展后進(jìn)地區(qū)。深入實(shí)施蘇陜扶貧協(xié)作機(jī)制。開展產(chǎn)業(yè)合作，落實(shí)支持優(yōu)惠政策，做好貧困人口就地就近就業(yè)和跨省穩(wěn)定就業(yè)。深化鎮(zhèn)村、企村、醫(yī)院、學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶，擴(kuò)大消費(fèi)扶貧，實(shí)施攜手奔小康行動(dòng)。進(jìn)一步深化縣區(qū)揚(yáng)榆學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶工作，全面開展教師交流培訓(xùn)。按照縣際公平、權(quán)責(zé)對(duì)等、試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)原則，加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，出臺(tái)《榆林市流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》，建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制管理平臺(tái)，在境內(nèi)流域開展上下游生態(tài)補(bǔ)償工作，鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)通過資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作及共建園區(qū)等方式實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。圍繞能源資源開發(fā)利用，探索建立市內(nèi)碳排放大戶排放權(quán)抵消機(jī)制，創(chuàng)設(shè)資源收益與補(bǔ)償綜合改革試驗(yàn)區(qū)，探索可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，試行礦產(chǎn)資源稅收分成改革，開展優(yōu)質(zhì)優(yōu)勢產(chǎn)能置換轉(zhuǎn)移。

（五）全面擴(kuò)大開放提振外向資源集聚能力，建設(shè)內(nèi)陸開放高地

發(fā)揮比較優(yōu)勢協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展能力，推動(dòng)縣域明確發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)錯(cuò)位比較發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。打通榆林至內(nèi)蒙古滿都拉、二連浩特和西安自貿(mào)區(qū)口岸通道，建設(shè)跨境貿(mào)易電子商務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)特色農(nóng)產(chǎn)品、能源化工等出口加工產(chǎn)業(yè)基地化、鏈條化發(fā)展。爭取設(shè)立“中歐班列”榆林分站，優(yōu)化提升榆林煤化保稅倉庫功能，積極申報(bào)榆林綜合保稅區(qū)，創(chuàng)設(shè)陜西自貿(mào)區(qū)榆林能源化工協(xié)同創(chuàng)新區(qū)。加強(qiáng)組織開展與京津冀、長三角、珠三角、環(huán)渤海對(duì)口協(xié)作。抓住黃河流域發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的機(jī)遇，共建黃河“幾”字灣都市圈。編制黃河流域文化旅游高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，以打造石峁遺址、長城沿線國家文化公園為抓手，發(fā)展黃河流域文化旅游產(chǎn)業(yè)，挖掘黃河文化“榆林元素”。著力推進(jìn)榆林與西安資源要素整合、產(chǎn)業(yè)耦合，促進(jìn)兩地生產(chǎn)要素有序流動(dòng)和優(yōu)化配置。推動(dòng)呼包鄂榆城市群一體化發(fā)展，加快陜蒙合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化與周邊區(qū)域城市的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

（作者單位：榆林市發(fā)展和改革委員會(huì)）