聶桐

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;疫情防控;應(yīng)急管理;應(yīng)急法治原則;依法治疫

應(yīng)急管理法治化是社會治理的時代課題

首先，應(yīng)急管理法治不完善導(dǎo)致抗疫不力。雖然繼2003年非典和2008年汶川地震這兩次重大突發(fā)公共事件之后，我國建立了應(yīng)急管理法律體系的主要框架，但應(yīng)急法治體系仍存在法律沖突、操作性差、規(guī)定不完善等現(xiàn)實問題。在本次抗疫實踐中，出現(xiàn)了諸如武漢等城市出現(xiàn)嚴(yán)重的信息延誤、“戰(zhàn)時狀態(tài)”等法律概念混淆以及應(yīng)急措施實施主體程序等合法性問題。這都在一定程度上暴露了我國應(yīng)急法治體系的法律漏洞。突發(fā)事件就是要求政府應(yīng)該在盡可能短時間內(nèi)對全社會的人、財、物進(jìn)行應(yīng)急調(diào)動。

其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理措施失當(dāng)。在抗疫前線尤其是基層戰(zhàn)線上，地方政府出現(xiàn)了一些粗暴執(zhí)法、權(quán)力濫用現(xiàn)象，如隔離居民被鎖家門，擅自阻斷國省干線公路等。抗疫前線的執(zhí)法隊伍缺乏應(yīng)急法治意識，在應(yīng)急管理體系和法律制度上存在認(rèn)知漏洞，就難免忽視應(yīng)急機(jī)關(guān)體系的構(gòu)成和工作制度尤其是法律制度與應(yīng)急預(yù)案的研究，就會在應(yīng)對突發(fā)事件時不可避免地出現(xiàn)問題。這些問題在我國抗疫過程中暴露無遺，教訓(xùn)也非常深刻。要保證國家較高應(yīng)急能力和應(yīng)急水平，就必須先樹立正確的應(yīng)急法律理念，建立有十分嚴(yán)格且明確具體的法律制度。因此我國亟需健全應(yīng)急管理法治體系，提高行政執(zhí)法隊伍應(yīng)急法治水平，堅持以應(yīng)急法治原則指導(dǎo)應(yīng)急管理。

中國目前應(yīng)急管理法治存在的困境與短板

從總體上說，我國已經(jīng)基本建立了相對完整的應(yīng)急管理法治體系架構(gòu)，但是結(jié)合新冠疫情防控實踐，可以總結(jié)出我國行政應(yīng)急管理法治體系存在的三點不足：

應(yīng)急管理法律規(guī)范存在法律沖突

首先，我國應(yīng)急法律制度存在立法理念沖突?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。而《傳染病防治法》規(guī)定各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作?？h級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。根據(jù)《立法法》規(guī)定特別法優(yōu)于一般法，《傳染病防治法》作為特別法，當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時只能適用該法規(guī)定，才會在疫情初期造成不可挽回的損失。這兩部法律在立法理念差異導(dǎo)致了上述的法律困境?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》以國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)綜合協(xié)調(diào)和屬地管理為主;根據(jù)規(guī)定縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)，突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害的，應(yīng)當(dāng)及時向上級人民政府報告?！秱魅静》乐畏ā穭t更重視衛(wèi)生部門針對性應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生公共事件，各級衛(wèi)生行政部門主管職責(zé)范圍內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。政府的綜合協(xié)調(diào)和專業(yè)部門針對性布局二者如何調(diào)配，這是應(yīng)急管理中一個關(guān)鍵性課題。

除此以外，此次抗疫過程中，很多關(guān)于物資應(yīng)急征用的行政爭議引起了社會的熱切關(guān)注，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》并未規(guī)定應(yīng)急征用的主體，權(quán)力限度，征用手段與程序以及補償標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)等，只是非常原則性規(guī)定了相關(guān)政府在緊急情況下可以征用民用物資并對其補償。部分地區(qū)將應(yīng)急征用有關(guān)具體措施、程序與補償?shù)纫?guī)定在相關(guān)法律文件中，但其法律文件本身是否合法，主體是否得到法律授權(quán)，緊急權(quán)限，補償標(biāo)準(zhǔn)是否符合法律規(guī)定等無從查證其法律依據(jù)。簡言之，法律法規(guī)并未對應(yīng)急征用做出具體授權(quán)，地方機(jī)關(guān)立法合法性有待考證。應(yīng)急管理法律沖突是應(yīng)急管理工作的重要阻礙，也是亟待解決整理的重要法律體系健全的重中之重。

應(yīng)急信息管理法律制度落后

法律規(guī)定的疫情公布主體和公布程序不夠明晰。根據(jù)我國《傳染病防治法》第19條規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。究竟應(yīng)當(dāng)由哪級哪類機(jī)關(guān)承擔(dān)疫情公布的主體職責(zé)，以及法定的公布程序如何實際上并不明晰，在實踐中可操作性較差。

關(guān)于信息管理法律制度，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第37～47條之規(guī)定，國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，縣級以上各級行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)具備突發(fā)事件信息系統(tǒng)，各級信息系統(tǒng)分級負(fù)責(zé)、上下聯(lián)通。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。各級信息系統(tǒng)之間應(yīng)加強信息交流與情報合作，實現(xiàn)互聯(lián)互通。國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度和突發(fā)事件預(yù)警制度，完善基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫與監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。通過梳理發(fā)現(xiàn)我國在應(yīng)急事信息法律制度方面存在規(guī)定過寬泛缺乏可操作性，行政層級管理理念深化缺乏靈活應(yīng)急性，同日益嚴(yán)峻的應(yīng)急信息管理要求相比，我國應(yīng)急管理信息法律制度亟需進(jìn)行針對性提升。我國應(yīng)健全應(yīng)急信息管理法律制度，包括明晰應(yīng)急信息管理體系工作理念，各級機(jī)關(guān)的管理權(quán)責(zé)等。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理體制滯后

新冠肺炎疫情發(fā)展至今，我國局勢雖然有所緩和但仍不能就此松懈。在抗疫過程中出現(xiàn)這些問題主要原因在于我國行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理體制存在滯后性，滯后性主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員缺乏應(yīng)急法治理念和應(yīng)急實施體制不科學(xué)。

首先，我國行政執(zhí)法人員缺乏應(yīng)急法治理念導(dǎo)致應(yīng)急效果差。通過此前諸多突發(fā)事件應(yīng)對實踐表明，提高執(zhí)法隊伍應(yīng)急能力與水平最基本也是最關(guān)鍵的就是增強主體的應(yīng)急法治思維和法治能力，否則再好的應(yīng)急法律規(guī)范也只是擺設(shè)。建立應(yīng)急管理的具體工作方針如應(yīng)急宣教日?；⒁婪☉?yīng)對、以人為本等是真正的實操性的理念，其在應(yīng)對突發(fā)事件時有助于應(yīng)急法治體系依法高效運作。

其次，我國應(yīng)急實施機(jī)制還不夠科學(xué)。我國應(yīng)急法律規(guī)定了相關(guān)應(yīng)急信息上報系統(tǒng)，但在新冠疫情防控早期，還是由于疫情信息延誤以致錯失了許多防控先機(jī)。主要原因在于我國應(yīng)急實施主體主要依靠行政系統(tǒng)，我國行政系統(tǒng)以層級管理為主要特征。對即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會安全事件，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。高層作出決策之后，再逐級下達(dá)到基層進(jìn)行預(yù)警和執(zhí)行應(yīng)急措施。但是應(yīng)急措施的實施效率是應(yīng)對突發(fā)事件的生命線，依靠這樣的科層制體系實施應(yīng)急措施就顯得供不應(yīng)求了。

應(yīng)急實施體制另一方面即應(yīng)急預(yù)案的管理與實施。目前我國的應(yīng)急預(yù)案體系實操性較差，其中一個重要原因就是預(yù)案過于原則化。我國以應(yīng)急法律制度的細(xì)化與延伸作為建立理念構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案體系，因此應(yīng)急預(yù)案主要是對法律制度的進(jìn)一步理解與細(xì)化，導(dǎo)致可操作性比較差。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)是建立在特定環(huán)境中風(fēng)險評估和能力調(diào)查前提下的應(yīng)急性操作方案，是實踐中的行走的應(yīng)急法律制度。應(yīng)急預(yù)案的實踐也應(yīng)該配置靈活應(yīng)急的行政應(yīng)急體制，否則會嚴(yán)重抑制整個應(yīng)急法律體系的功能發(fā)揮。因此應(yīng)急法律的實施必須依靠靈活的執(zhí)法隊伍和有效的預(yù)授權(quán)機(jī)制，基層在某種情況下可以先采取一部分應(yīng)急措施，不用逐級上報等待高層決策。

應(yīng)急管理法治化建設(shè)的基本路徑

堅持依法應(yīng)對原則

我國應(yīng)對突發(fā)事件更注重解決問題而忽視依法應(yīng)對原則，由此也導(dǎo)致在面臨抗擊非典疫情、汶川地震、新冠疫情等突發(fā)公共事件之時暴露出諸多弊病。新冠疫情發(fā)生以來，緊急立法已經(jīng)成為了這場疫情阻擊戰(zhàn)的重要武器，如國家為保障醫(yī)務(wù)人員安全與醫(yī)療秩序發(fā)布了《關(guān)于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務(wù)人員安全維護(hù)良好醫(yī)療秩序的通知》;中央網(wǎng)信辦為保證抗疫期間公民個人信息權(quán)發(fā)布了《關(guān)于做好個人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》。不可否認(rèn)，緊急立法在這次治疫過程中確實在堅持應(yīng)急法治化，堅持依法治國道路，也正因此中國的大國形象深入人心，社會凝聚力激增。但是很多部門、地方和事業(yè)單位的政策朝令夕改，也使得政府公信力與辦事效率有所下降。

堅持依法應(yīng)對原則，首先我國應(yīng)該梳理修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》等相關(guān)法律規(guī)定，明確應(yīng)對突發(fā)事件的立法理念，解決目前二者存在的法律沖突。對應(yīng)對突發(fā)事件的行政機(jī)構(gòu)體系做出統(tǒng)一規(guī)定，明確不同標(biāo)準(zhǔn)的突發(fā)事件發(fā)生時各級政府應(yīng)急管理措施權(quán)限，明確各級政府之間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急理念與原則、主體、權(quán)限、程序等全面嚴(yán)格的制度，國家機(jī)關(guān)在法律制度指導(dǎo)下統(tǒng)籌管理。在此基礎(chǔ)上各個地方政府應(yīng)當(dāng)在法律制度指導(dǎo)下因地制宜制定適用于本行政區(qū)域的針對性應(yīng)急預(yù)案，以避免矛盾沖突，確保政令暢通，精準(zhǔn)實施。

嚴(yán)格按照法律規(guī)定權(quán)限規(guī)定、實施應(yīng)急措施對于“戰(zhàn)時狀態(tài)”“封路”“封閉管理”以及應(yīng)急征用等重大緊急防控措施，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)或決定，不得擅自越權(quán)作出決定。并且要規(guī)范名稱的使用，所謂的“戰(zhàn)時管制”“戰(zhàn)時管理”法律上并沒有依據(jù)。較高級別的緊急措施如封城、“戰(zhàn)時管制”等屬于全國和地方重大決定事項，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會和省級人大常委會依法作出決定，國務(wù)院可以在法律授權(quán)的情況下作出決定，其他地方各級人民政府無權(quán)決定。通過法律法規(guī)對應(yīng)急征用制度從征用主體、權(quán)限、手段、程序以及補償、救濟(jì)機(jī)制等全方面規(guī)范性設(shè)計，嚴(yán)格審查各級法律文件合法性，確保上行下效，法律體系完善有序。

貫徹公開透明原則

這是一項低成本、高效率但最為基礎(chǔ)的應(yīng)急法治的基本原則。應(yīng)急信息法律制度應(yīng)當(dāng)以高效信息采集、整理、分析與預(yù)測為主要工作內(nèi)容，以依法高效應(yīng)急為主要目的。

在政府信息公開原則方面，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《政府信息公開條例》以及《傳染病防治法》等相關(guān)法律制度，都對應(yīng)急信息公布主體、程序與應(yīng)急措施做出了相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵行我國應(yīng)急信息法律制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過多種途徑與平臺，及時發(fā)布疫情實時信息和應(yīng)對措施，實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件防控的全過程公開透明。為保證公民接收信息的時效性與準(zhǔn)確性，應(yīng)急信息法律制度應(yīng)規(guī)定信息公開的時限、內(nèi)容要求與程序以及補救措施等。建立“中央-省-地（市）-縣”四級信息管制網(wǎng)絡(luò)，建立開放、透明和及時的信息披露與溝通機(jī)制。發(fā)生突發(fā)事件后，相關(guān)部門應(yīng)定期和不定期通過多種途徑向公民公布防控手段與事件發(fā)展動態(tài)。行政機(jī)關(guān)建立這種及時有效信息溝通機(jī)制，能夠使人民群眾對突發(fā)事件有正確認(rèn)知與行為預(yù)測。政民聯(lián)動保持信息流通，提高我國的反應(yīng)速率、應(yīng)急能力與水平以及風(fēng)險預(yù)測準(zhǔn)確性。

除此以外，結(jié)合疫情防控實踐，我國應(yīng)當(dāng)完善突發(fā)事件信息直報制度。充分利用現(xiàn)有的突發(fā)事件信息直報管理系統(tǒng)，統(tǒng)一突發(fā)事件信息的報送標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等，加強對突發(fā)事件信息統(tǒng)計及報告的培訓(xùn)工作，并實現(xiàn)信息的相關(guān)各部門共享。全國醫(yī)院傳染病監(jiān)控信息、全國須申報疾病監(jiān)控信息、食品傳播疾病動態(tài)監(jiān)控信息、應(yīng)急藥品儲備監(jiān)控信息、全球新發(fā)傳染病監(jiān)控信息等應(yīng)為該規(guī)制之重點。

提高行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理能力

首先增強行政執(zhí)法隊伍的應(yīng)急法治理念。各級政府要全面依法推進(jìn)法治政府建設(shè)，堅持運用法治理念和法治方式開展應(yīng)急管理工作，提高依法應(yīng)急水平。行政執(zhí)法隊伍應(yīng)當(dāng)加強應(yīng)急法律學(xué)習(xí)、應(yīng)急能力培訓(xùn)與演練，增強法治思維，樹立依法應(yīng)對突發(fā)事件的理念，提高依法應(yīng)對突發(fā)事件的素質(zhì)與能力。

其次明晰行政應(yīng)急管理體制體系。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、地方之間的關(guān)系，明確中央的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)地位與各級行政機(jī)關(guān)的防控權(quán)責(zé)，明晰政府與專門行政機(jī)關(guān)二者之間的關(guān)系與責(zé)任，包括立法權(quán)限、預(yù)案制定、應(yīng)急預(yù)警、信息發(fā)布與補償救濟(jì)等各個環(huán)節(jié)。國務(wù)院設(shè)立全國應(yīng)急處理指揮部，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮;國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導(dǎo)、快速反應(yīng)的要求，制定全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國應(yīng)急預(yù)案，因地制宜制定本行政區(qū)域應(yīng)急預(yù)案。堅持全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也要授予地方行政機(jī)關(guān)一定應(yīng)急管理權(quán)力，形成靈敏高效、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制。優(yōu)化國家應(yīng)急管理體制體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

2020年2月5日召開了中央全面依法治國委員會第三次會議，習(xí)近平總書記明確提出了“堅持依法防控，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控”的總要求。這就要求我國總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合我國國情與實踐，堅持走應(yīng)急法治化道路，堅持依法應(yīng)對原則、公開透明原則、比例原則等行政法基本原則，完善我國應(yīng)急體制機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，全民守法。真正做到依法應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、高效應(yīng)對。

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