文／徐霓可

應(yīng)急管理部發(fā)布的兩個征求意見稿，意在提升危險化學(xué)品安全生產(chǎn)水平。

●?；钒踩ぷ魅沃氐肋h(yuǎn)。 供圖/人民視覺

近日，應(yīng)急管理部發(fā)布通知，向社會公開征求《危險化學(xué)品企業(yè)安全整治和淘汰退出目錄（2020年）（征求意見稿）》（以下簡稱退出目錄）和《危險化學(xué)品安全生產(chǎn)淘汰落后技術(shù)裝備目錄（2020年第一批）（征求意見稿）》的意見，意在推動各地區(qū)強(qiáng)化整治，依法淘汰退出不符合安全生產(chǎn)條件的危險化學(xué)品企業(yè)，淘汰落后化工工藝技術(shù)裝備，整體提升安全生產(chǎn)水平，防范遏制重特大事故。

重點在安全

從兩個文件的名稱即可看出是針對“安全”而出臺的。這是我國危險化學(xué)品領(lǐng)域歷史上，第一次出于安全原因開始的行業(yè)整治提升和淘汰落后。

一直以來，我國不斷進(jìn)行著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以符合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步、消費(fèi)需求的變化。調(diào)整的重點，是淘汰技術(shù)落后、高耗能、市場不需要的產(chǎn)能和產(chǎn)品。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和進(jìn)步大多有利于促進(jìn)安全生產(chǎn)，但由于產(chǎn)業(yè)調(diào)整的首要出發(fā)點不是安全，調(diào)整中和調(diào)整后不一定能很好地顧及安全，不可避免地帶來一些安全生產(chǎn)新問題。特別是化工和危險化學(xué)品的生產(chǎn)過程中，一些新技術(shù)、新材料、新工藝的應(yīng)用和發(fā)展，相應(yīng)帶來了安全生產(chǎn)新問題，或者說給安全生產(chǎn)造成了一些新影響。

因此，從安全角度出發(fā)，淘汰不利于安全生產(chǎn)的落后的工藝裝備，整頓不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，對不能整改的企業(yè)和工藝裝備實施強(qiáng)制退出，是企業(yè)、行業(yè)提升本質(zhì)安全水平，從根本上防止和減少各類危險因素，避免事故發(fā)生的最根本措施，也是化工行業(yè)和危險化學(xué)品領(lǐng)域持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。

事實上，從安全監(jiān)管部門到應(yīng)急管理部門，一直在做相關(guān)工作。例如，在危險化學(xué)品建設(shè)項目的安全許可審批中，一直要求項目要符合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)政策，對經(jīng)濟(jì)和工業(yè)主管部門列出的淘汰退出的企業(yè)、工藝、設(shè)備等不會予以審批同意。

任何強(qiáng)制性的法律、法規(guī)，都有適應(yīng)范圍和相應(yīng)明確的政府執(zhí)法部門。安監(jiān)部門行政審批的依據(jù)應(yīng)是與安全生產(chǎn)有關(guān)的法律法規(guī)，把其他部門發(fā)布的公告、文件等作為執(zhí)法依據(jù)有些牽強(qiáng)。因此，迫切需要給予安監(jiān)部門執(zhí)法的法規(guī)依據(jù)，來強(qiáng)制要求不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)、工藝設(shè)備退出。所以，這兩個文件的出臺恰逢其時，是危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的一個歷史性突破，相信能夠使危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作邁上一個新臺階。

多方面亮點

兩個文件名稱都指出的是“危險化學(xué)品”，而不是化工或化工（危險化學(xué)品）。這首先是與《危險化學(xué)品安全管理條例》《關(guān)于全面加強(qiáng)危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》等法規(guī)和重要文件保持適用范圍一致。其次，某種程度上突破了化工行業(yè)的概念。危險化學(xué)品是一個物品的概念，橫跨于很多行業(yè)之上。這就將危險化學(xué)品安全管理的觸角伸得更加廣泛。

退出目錄分別提出了三類措施，分為關(guān)閉退出（5條）、停產(chǎn)整改（18條）、限期整改（15條）。這是一個創(chuàng)新的做法，既包含了應(yīng)急管理部門的執(zhí)法監(jiān)管（比如停產(chǎn)整改），也包含了政府部門的管理（比如關(guān)閉退出）。用于對企業(yè)安全生產(chǎn)條件進(jìn)行評估，每一條都可謂有的放矢，突出了底線紅線，而且強(qiáng)調(diào)了“一企一策”，預(yù)防“一刀切”。

但筆者認(rèn)為，限期整改可以不要。因為對于企業(yè)安全生產(chǎn)條件的監(jiān)督檢查屬于日常執(zhí)法監(jiān)察的范圍。法律法規(guī)已有相應(yīng)的明確規(guī)定，對不符合項進(jìn)行的處罰包括限期整改等，沒有必要在此處重復(fù)說明。此文件發(fā)布的初衷是對危害安全生產(chǎn)的情況采取重大措施，而不是日常執(zhí)法的一些相對常見的情況。如果出現(xiàn)不在限期范圍內(nèi)整改的情況，可直接納入前兩類措施里。

文件編寫說明指出，退出目錄提煉出的是危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的重大問題隱患，而不是重大事故隱患。從某種程度上可以說，這是對《化工和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的升級。一方面，對一些不一定算得上是重大隱患的重大問題應(yīng)采取關(guān)閉退出、停產(chǎn)整頓或限期整改的措施；另一方面，對重大隱患、重大問題，不僅要判定確認(rèn)，更重要的是應(yīng)如何處理和對待，退出目錄正好給出了明確的答案。

難點待解決

編制說明稱退出目錄是“一套定性評價標(biāo)準(zhǔn)”，但文件涉及的政府行為是強(qiáng)制性的，必須有法律法規(guī)的依據(jù)。

編制說明中說“提煉了有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的重大問題隱患”，意思是沒有在已有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件之外增加新的強(qiáng)制性規(guī)定。但是，看每一項強(qiáng)制性措施對應(yīng)的依據(jù)并不全是法律、法規(guī)和強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，如《化工和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)精細(xì)化工反應(yīng)安全風(fēng)險評估工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危險化學(xué)品建設(shè)項目安全設(shè)計管理的通知》《關(guān)于全面實施危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險研判與承諾公告制度的通知》。

這些規(guī)范性文件作為政府推動、政策引導(dǎo)、指導(dǎo)企業(yè)的依據(jù)完全可以，但作為強(qiáng)制性措施法律依據(jù)不太充分。例如，停產(chǎn)整頓屬于法律的強(qiáng)制行為，所有依據(jù)必須是法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或推薦性標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性條款，而通知、導(dǎo)則之類的紅頭文件不應(yīng)該作為執(zhí)法依據(jù)。

恰是這一點，沒有分別對應(yīng)強(qiáng)制性的執(zhí)法措施和政府行政管理的工作。這會由于邊界不清，給日后文件的落實造成一些困難。因此，建議將來兩個文件的正式版本以法規(guī)或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)布，為執(zhí)行落地提供法律依據(jù)。

有一些條款需要完善。例如，限期整改中涉及“兩重點一重大”建設(shè)項目未組織開展危險與可操作性分析（HAZOP）。HAZOP是化工企業(yè)通常對于工藝風(fēng)險分析的一種較好的方法，但不是唯一方法，不應(yīng)該強(qiáng)制性規(guī)定企業(yè)用這種方法。

還有一些疏漏之處就不一一指出了。相信通過征求社會意見能得以彌補(bǔ)，最終出臺經(jīng)得起推敲、真正促進(jìn)危險化學(xué)品提升安全系數(shù)的文件。

●?；钒踩雷o(hù)至關(guān)重要。 供圖/視覺中國