肖世法

摘 要 森林資源實(shí)施分類(lèi)經(jīng)營(yíng)以來(lái)，生態(tài)公益林使用有償補(bǔ)助機(jī)制的實(shí)施，有效地保護(hù)了森林資源，充分發(fā)揮了森林生態(tài)效益，但在具體管理過(guò)程中還存在一些問(wèn)題?；诖?，圍繞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題，提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 森林資源;公益林;生態(tài)補(bǔ)償;補(bǔ)償機(jī)制;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.23.032

為了加強(qiáng)森林資源保護(hù)，實(shí)行森林資源分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮生態(tài)公益林生態(tài)效益，提高林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》，國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》以及省林長(zhǎng)制改革相關(guān)工作部署要求，安徽省已把加強(qiáng)森林生態(tài)保護(hù)作為林長(zhǎng)制改革的優(yōu)先任務(wù)，進(jìn)一步完善了森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

1 現(xiàn)狀

按照林區(qū)區(qū)位不同，公益林可分兩個(gè)級(jí)別，即國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林。公益林經(jīng)營(yíng)管理以提高森林質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能為目標(biāo)，通過(guò)科學(xué)經(jīng)營(yíng)和規(guī)范管理，形成穩(wěn)定、高效和可持續(xù)的森林生態(tài)系統(tǒng)。

自2001年以來(lái)，安徽省區(qū)劃公益林面積近167萬(wàn)公頃，約占全省林地面積的37%，主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區(qū)。每年由省財(cái)政下達(dá)中央和省財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，由縣（區(qū)）財(cái)政部門(mén)根據(jù)核定清冊(cè)，撥付公益林補(bǔ)償資金的管護(hù)補(bǔ)助支出，其中林農(nóng)個(gè)人的通過(guò)“財(cái)政惠民補(bǔ)貼一卡通”直接打卡發(fā)放。通過(guò)近20年公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性方面具有極其重要作用。

2 存在的問(wèn)題

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

公益林補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施以來(lái)，集體林地每677 m2每年由5元增加到2018年的15元（其中0.25元省統(tǒng)一管護(hù)資金）。安徽省全面推行林長(zhǎng)制改革以來(lái)，部分市、縣（區(qū)）人民政府相繼出臺(tái)了提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍遠(yuǎn)低于商品林和經(jīng)濟(jì)林收入，不能從根本上解決林農(nóng)脫貧問(wèn)題，導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)劃入公益林積極性不高，一定程度上影響了生態(tài)公益林的有效保護(hù)。

2.2 資金來(lái)源單一

目前，由于市、縣（區(qū)）財(cái)力不足，公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低。僅有國(guó)家和省級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金，資金來(lái)源單一、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以有效調(diào)動(dòng)林農(nóng)積極性，不利于公益林生態(tài)保護(hù)。

2.3 經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮不顯著

公益林區(qū)域多位于生態(tài)脆弱、立地條件差、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，林業(yè)收入是林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源。按照國(guó)家《公益林管理辦法》規(guī)定，一旦區(qū)劃為公益林，必須嚴(yán)格管理，公益林區(qū)域林權(quán)流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)都受到限制和約束，減少林農(nóng)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響林農(nóng)收入。

2.4 補(bǔ)償資金發(fā)放不精準(zhǔn)

因山場(chǎng)地形復(fù)雜，集體林權(quán)制度改革不徹底，林農(nóng)山界不明顯，核定清冊(cè)享受補(bǔ)償面積與實(shí)際擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)面積有一定誤差，核發(fā)的補(bǔ)償資金不精準(zhǔn)，致使少數(shù)地方產(chǎn)生林權(quán)糾紛。

2.5 管理水平不高，生態(tài)效益低下

由于思想觀念傳統(tǒng)單一、資金不足等，一些地區(qū)對(duì)造林項(xiàng)目投入較大，但在管理保護(hù)方面的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致只知造林，而不關(guān)注森林管理保護(hù)的情況。公益林以生態(tài)效益為主，林木管理水平與效益關(guān)系密切。森林病蟲(chóng)災(zāi)害（松材線蟲(chóng)?。⑸只馂?zāi)、濫砍濫伐、非法占用林地等時(shí)有發(fā)生，森林撫育措施跟不上。公益林保護(hù)標(biāo)牌設(shè)置不全、護(hù)林員責(zé)任不落實(shí)、地方政府和農(nóng)村基層組織管理責(zé)任不明確，這些都影響了生態(tài)公益林的有效保護(hù)。

2.6 缺乏管理人員，執(zhí)行力較低

管理政策不到位，會(huì)導(dǎo)致最終執(zhí)行力度不高，無(wú)法將管理政策真正落實(shí)到實(shí)際管理中來(lái)。其中最主要原因是缺乏管理人員、管理制度，缺乏良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獎(jiǎng)罰機(jī)制，加快管理人員招募培養(yǎng)工作?，F(xiàn)今許多地區(qū)森林管理看護(hù)人員為當(dāng)?shù)鼐用?，大都是學(xué)歷低、年齡大的老人，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，多以各個(gè)地區(qū)看護(hù)管理人員普遍綜合素質(zhì)偏低，這樣也就導(dǎo)致管理的執(zhí)行力度下降。

2.7 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定

森林為社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了無(wú)償生態(tài)服務(wù)，但與此同時(shí)，森林經(jīng)營(yíng)者的邊際收益低于社會(huì)邊際收益，最終使得森林的供給嚴(yán)重不足。若想解決這個(gè)問(wèn)題，要補(bǔ)償森林經(jīng)營(yíng)者，縮小社會(huì)邊際收益和森林經(jīng)營(yíng)者邊際收益之間的差異。但在實(shí)際工作中，這二者之間的差異很難確定。此外，目前的行政主導(dǎo)體制導(dǎo)致，依據(jù)補(bǔ)償主體的承受能力去確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。缺乏市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的主導(dǎo)，從而導(dǎo)致無(wú)法充分的提升生態(tài)公益林所提供的服務(wù)價(jià)值。因此目前亟待建立一個(gè)科學(xué)合理的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)機(jī)制。

3 對(duì)策建議

3.1 拓寬資金渠道，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，生態(tài)公益林補(bǔ)助資金主要來(lái)源于國(guó)家和省財(cái)政，市、縣級(jí)財(cái)政只是一定的補(bǔ)充。為了進(jìn)一步提高林農(nóng)積極性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林有效管護(hù)，充分發(fā)揮生態(tài)效益，亟待提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面由國(guó)家和省財(cái)政加大投入，另一方面要爭(zhēng)取社會(huì)資金投入，結(jié)合炭匯補(bǔ)償社會(huì)（企業(yè)）購(gòu)買(mǎi)的形式，整合資金投入，力爭(zhēng)將公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到商品林收益標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 發(fā)揮森林優(yōu)勢(shì)，提高林農(nóng)收入

進(jìn)一步推進(jìn)林長(zhǎng)制改革，依托生態(tài)公益林區(qū)域森林生態(tài)、人文景觀資源，大力發(fā)展森林旅游、生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖，使林農(nóng)得到合理利益分成，增加林農(nóng)收入。特別要提高區(qū)劃為公益林的竹林和經(jīng)濟(jì)林的經(jīng)營(yíng)利用水平，增加林農(nóng)收入。

3.3 加強(qiáng)公益林保護(hù)，嚴(yán)厲打擊違法行為

國(guó)家相關(guān)單位健全公益林保護(hù)法律法規(guī)，嚴(yán)厲打擊在公益林內(nèi)捕獵野生動(dòng)物、采挖野生植物，濫砍濫伐、非法占用林地等違法行為，切實(shí)保護(hù)公益林的生物多樣性，嚴(yán)守公益林紅線。切實(shí)貫徹林長(zhǎng)制改革各項(xiàng)措施，林業(yè)執(zhí)法人員要加強(qiáng)巡查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)林長(zhǎng)要切實(shí)落實(shí)管林護(hù)林責(zé)任，落實(shí)生態(tài)護(hù)林員日常巡護(hù)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)、及時(shí)解決，對(duì)工作不力、造成森林資源嚴(yán)重破壞的要強(qiáng)化責(zé)任追究。

3.4 加強(qiáng)公益林管理，提高森林質(zhì)量

1）充分利用公共資金，開(kāi)展公益林有害生物防治，重點(diǎn)防治松材線蟲(chóng)病，保護(hù)難以恢復(fù)的松林資源。2）加強(qiáng)森林防火，建立健全防火責(zé)任制，完善防火硬件設(shè)施，提高應(yīng)急能力。3）加強(qiáng)森林撫育，適度進(jìn)行間伐，提高森林質(zhì)量。4）完善公益林公示牌，詳細(xì)標(biāo)明公益林的所處位置、四至范圍、面積、權(quán)屬、保護(hù)管理責(zé)任人及其責(zé)任、監(jiān)管單位、監(jiān)督舉報(bào)電話等內(nèi)容，實(shí)行群防群治[1]。

3.5 加強(qiáng)公益林資金管理，確保發(fā)放精準(zhǔn)

各級(jí)財(cái)政和林業(yè)主管部門(mén)要各司其職，加強(qiáng)公益林資金管理。省、市、縣（區(qū)）林業(yè)主管部門(mén)要精準(zhǔn)區(qū)劃公益林，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作人員要把山場(chǎng)核定準(zhǔn)確，做到區(qū)劃面積與補(bǔ)償面積資金一致，減少林權(quán)糾紛。同時(shí)，進(jìn)一步完善公益林資金管理機(jī)構(gòu)，確保有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)人發(fā)放公益林資金，提高公益林管理能力。

3.6 明確劃分公益效益補(bǔ)償對(duì)象

在公益資金發(fā)放過(guò)程中，明確劃分森林效益補(bǔ)償對(duì)象，無(wú)論是集體所有還是國(guó)家所有的公益林區(qū)，無(wú)論是地方重點(diǎn)保護(hù)還是國(guó)家保護(hù)公益林區(qū)，都要?jiǎng)澐衷谘a(bǔ)償對(duì)象里。只有對(duì)公益林補(bǔ)償對(duì)象明確劃分，才能真正把補(bǔ)償機(jī)制落實(shí)好，更好地保護(hù)森林資源。

3.7 改善公益林管理機(jī)制

加強(qiáng)公益林管理，完善公益林監(jiān)管、補(bǔ)償管理機(jī)制，建立公益林管理組織。在健全管理機(jī)制的同時(shí)要注意結(jié)合時(shí)代發(fā)展，加大科學(xué)技術(shù)投入、提高資金支持，提高管理人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，儲(chǔ)備知識(shí)技術(shù)人才，提高整體管護(hù)人員綜合素質(zhì)，建立完善獎(jiǎng)勵(lì)懲罰措施，提高管理人員工作積極性。與此同時(shí)，還要加大宣傳公益林保護(hù)，使社會(huì)全體人員認(rèn)識(shí)到公益林保護(hù)的重要性，促使全體公民生態(tài)保護(hù)意識(shí)。

3.8 確定并提升補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

基于森林資源能夠帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)狀，確定補(bǔ)償機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要將生態(tài)合理、經(jīng)濟(jì)合理、社會(huì)運(yùn)行可接受作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的出發(fā)點(diǎn)，綜合考慮經(jīng)營(yíng)者的現(xiàn)實(shí)損失和市場(chǎng)價(jià)值等相關(guān)因素，才能夠保證合理地補(bǔ)償遭受損失的經(jīng)營(yíng)者。目前補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或高或低，因此應(yīng)將森林發(fā)展的成本當(dāng)作補(bǔ)償?shù)南孪蓿焉仲Y源可以發(fā)揮的最大生態(tài)效益作為補(bǔ)償?shù)纳舷?，以此為基礎(chǔ)，因地制宜制定標(biāo)準(zhǔn)[2]。

4 結(jié)語(yǔ)

森林資源是全世界最重要自然資源之一，對(duì)于生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可替代的作用。在過(guò)去，由于沒(méi)有健全的森林保護(hù)法律法規(guī)，人們?nèi)狈ΡＷo(hù)森林意識(shí)，森林資源破壞嚴(yán)重?，F(xiàn)如今，對(duì)于森林資源的保護(hù)已經(jīng)刻不容緩。森林資源對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用不斷提升，只有做好森林生態(tài)效益的補(bǔ)償才可以更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊松.淺議我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度存在的不足及完善建議[J].中國(guó)科技財(cái)富，2010（8）：255.

[2] 俞培忠.森林采伐限額管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2000，19（3）：7-9.

（責(zé)任編輯：趙中正）