□ 鄒 毅

1 引言

山洪災(zāi)害是指由于降雨在山丘區(qū)引發(fā)的洪水及由山洪誘發(fā)的泥石流、滑坡等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成損失的災(zāi)害[1]。山洪災(zāi)害是我國(guó)山地丘陵區(qū)高發(fā)的災(zāi)害之一，因其發(fā)生突然、來(lái)勢(shì)兇猛，并且常伴隨泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，往往造成巨大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[2]。我國(guó)山區(qū)面積約占陸地國(guó)土面積的70%，大量人口在山區(qū)居住，山區(qū)城鎮(zhèn)頻繁遭遇嚴(yán)重山洪災(zāi)害，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。例如2010年8月甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，造成1434人遇難，331人失蹤；2020年云南省貢山縣、四川省冕寧縣均遭遇了嚴(yán)重的山洪災(zāi)害，蒙受重大損失。近十多年來(lái)，我國(guó)因山洪和泥石流災(zāi)害造成的死亡人數(shù)占洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的比例呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，占比高達(dá)70%～90%，受威脅人口高達(dá)5.7億[3]。

中國(guó)在數(shù)十年間走完了西方國(guó)家耗時(shí)上百年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率已由改革開放初期1980年末的19.39%快速上升到2018年末的59.58%。研究表明，我國(guó)的城鎮(zhèn)化至少還再需要20年以上才能基本完成，2050年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到75%[4]。伴隨近年來(lái)的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)洪災(zāi)損失特征發(fā)生了顯著的變化，以往洪災(zāi)損失中占大頭的農(nóng)林牧漁損失比例下降，而受災(zāi)城市數(shù)量和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)損失則快速上升[5]。大量研究表明，我國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的無(wú)序開發(fā)建設(shè)正是造成山洪災(zāi)害高發(fā)的主要原因之一。城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致水域減少、地面硬化、森林破壞和水土流失，給山區(qū)城鎮(zhèn)的山洪災(zāi)害防御造成負(fù)面影響[6]。由于我國(guó)前期城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)對(duì)山洪泥石流等災(zāi)害認(rèn)識(shí)不足，山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，未劃定行洪區(qū)和泥石流危險(xiǎn)區(qū)，給后期的城鎮(zhèn)規(guī)劃和防災(zāi)減災(zāi)工程布設(shè)造成了極大的困難[7]。我國(guó)南方山丘區(qū)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，未將原有洪水排泄的溝渠改道，為山洪穿越城鎮(zhèn)埋下隱患[8]。此外，縣級(jí)以下的小城鎮(zhèn)缺少編制城鎮(zhèn)防洪規(guī)劃[9]、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理滯后于城市化[10]，都加劇了山區(qū)城鎮(zhèn)的山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

雖然不合理的城鎮(zhèn)建設(shè)會(huì)引發(fā)山洪風(fēng)險(xiǎn)已被大量研究證實(shí)，但目前對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)劃體制影響山洪災(zāi)害防御的研究關(guān)注依然較少。為此，本文嘗試從城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)入手，探索山洪災(zāi)害頻發(fā)背后的城鎮(zhèn)規(guī)劃體制原因，并在此基礎(chǔ)上嘗試提出面向山洪災(zāi)害防御的山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃新模式。

表1 城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)相關(guān)的國(guó)家（行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中關(guān)于山洪防御的規(guī)定

2 我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃相關(guān)山洪災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中具有普遍規(guī)律性的技術(shù)依據(jù)，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政的重要技術(shù)性依據(jù)[11]。我國(guó)對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全等基本需要的技術(shù)要求，一般采用強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)已頒布施行的城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范包括城鄉(xiāng)規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)、用地分類、居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通規(guī)劃設(shè)計(jì)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市防洪工程設(shè)計(jì)等方面。表1列舉了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的國(guó)家（行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中關(guān)于山洪防御的內(nèi)容規(guī)定。

城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度的施行，極大規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行為，提升了城鄉(xiāng)規(guī)劃水平，但是我國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)山洪災(zāi)害高發(fā)的情況卻依然頻現(xiàn)，值得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門及從業(yè)人員的深思。通過(guò)對(duì)表1中《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》《防洪標(biāo)準(zhǔn)》《城市防洪工程設(shè)計(jì)規(guī)范》和《城市防洪規(guī)劃規(guī)范》的梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在山洪災(zāi)害防御方面存在以下主要不足：

（1）山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施晚、修訂慢。梳理我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)時(shí)間普遍較晚，多為20世紀(jì)90年代以后頒布實(shí)施，如作為城市專用防洪規(guī)劃國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的《城市防洪規(guī)劃規(guī)范》（GB 51079—2016）頒布施行還不足5年，而作為國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50201）早在1994年發(fā)布后直到2014年才進(jìn)行修訂，造成我國(guó)城鎮(zhèn)特別是山區(qū)城鎮(zhèn)防洪規(guī)劃的歷史欠賬較多，為后來(lái)城鎮(zhèn)山洪災(zāi)害高發(fā)埋下了隱患。

（2）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)山洪災(zāi)害的特點(diǎn)重視程度不足。首先，山區(qū)中小河流的洪水持續(xù)時(shí)間短，峰值流量大，流速快且攜帶大量泥沙，沖擊力和破壞力極強(qiáng)，往往容易并發(fā)泥石流等災(zāi)害；其次，我國(guó)季風(fēng)性氣候顯著，南北山區(qū)氣候差異極大，并且臺(tái)風(fēng)影響區(qū)的山區(qū)河流極易出現(xiàn)極端洪水災(zāi)害；再則，山區(qū)中小河流水文氣象觀測(cè)資料的獲取難度遠(yuǎn)大于平原地區(qū)，大量觀測(cè)站建立時(shí)間短且分布稀疏，造成許多山區(qū)中小河流的水文氣象觀測(cè)資料不足以滿足防洪標(biāo)準(zhǔn)重現(xiàn)期的計(jì)算，進(jìn)而造成城鎮(zhèn)山洪風(fēng)險(xiǎn)判斷困難。由于我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)防洪標(biāo)準(zhǔn)對(duì)山洪的破壞性、區(qū)域性和重現(xiàn)期計(jì)算考慮不足，造成山區(qū)城鎮(zhèn)山洪防御的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞。

（3）山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低。由于受山區(qū)自然環(huán)境的約束，城鎮(zhèn)分布稀疏且人口較少，耕地資源相對(duì)匱乏，依據(jù)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50201），我國(guó)大多數(shù)山區(qū)城鎮(zhèn)僅符合“非農(nóng)人口＜20萬(wàn)人”的城鎮(zhèn)或“防護(hù)區(qū)人口＜20萬(wàn)人，防護(hù)區(qū)耕地面積＜30萬(wàn)畝”的鄉(xiāng)村防護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，這就造成山區(qū)城鎮(zhèn)與平原區(qū)小城鎮(zhèn)同樣采用較低的防洪標(biāo)準(zhǔn)，但前者面對(duì)的山洪災(zāi)害威脅其實(shí)更大；此外，《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50201）規(guī)定四級(jí)公路（溝通縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等地）路基不設(shè)防洪標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)雖然極大降低了城鎮(zhèn)間公路建設(shè)的成本，有利于促進(jìn)山區(qū)交通發(fā)展，但是使得溝通縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的四級(jí)公路在山洪災(zāi)害面前極其脆弱，極大地削弱了公路作為山區(qū)村鎮(zhèn)生命線工程的作用。

（4）防洪避險(xiǎn)設(shè)施規(guī)劃落后。1993年版的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)位于蓄、滯洪區(qū)村鎮(zhèn)設(shè)圍村捻、安全莊臺(tái)、避水臺(tái)等防洪避險(xiǎn)設(shè)施的位置和安全超高進(jìn)行了規(guī)范，2007年版《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》在1993年版標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上提出防洪規(guī)劃應(yīng)設(shè)置救援系統(tǒng)，包括應(yīng)急疏散點(diǎn)、醫(yī)療救護(hù)、物資儲(chǔ)備和報(bào)警裝置等，但山洪的洪水突發(fā)性強(qiáng)、來(lái)勢(shì)兇猛，往往并發(fā)泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，對(duì)應(yīng)急疏散點(diǎn)等防洪避險(xiǎn)設(shè)施的要求不同于一般洪水，需要精心規(guī)劃設(shè)計(jì)，目前城鎮(zhèn)規(guī)劃中的應(yīng)急疏散點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還難以滿足山洪災(zāi)害緊急疏散避險(xiǎn)的要求。

以上對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的山洪防御規(guī)定的研究表明，我國(guó)現(xiàn)行的山區(qū)城鎮(zhèn)的防洪標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上難以滿足山洪災(zāi)害防御的要求，這是造成我國(guó)山區(qū)快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了城鎮(zhèn)越發(fā)展越脆弱、災(zāi)害損失越嚴(yán)重局面的重要原因之一。

3 面向山洪災(zāi)害防御的山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃模式探討

為解決我國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)山洪災(zāi)害高發(fā)的現(xiàn)狀，本文提出針對(duì)山區(qū)城鎮(zhèn)山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的增量和存量改進(jìn)山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃模式，以逐步化解山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，具體建議如下：

3.1 實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃與山洪防御規(guī)劃一體化，減緩山洪風(fēng)險(xiǎn)的增量

我國(guó)對(duì)山洪災(zāi)害的研究起步較晚，直到20世紀(jì)90年代我國(guó)在開展全國(guó)環(huán)境地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃工作之時(shí)，才開始編制流域性和區(qū)域性的山洪風(fēng)險(xiǎn)圖，到21世紀(jì)初我國(guó)尚未在國(guó)家層面開展專門針對(duì)山洪災(zāi)害的調(diào)查和防治規(guī)劃。為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的山洪災(zāi)害威脅，2013—2016年，我國(guó)水利主管部門實(shí)施完成全國(guó)山洪災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)現(xiàn)狀防洪能力并劃定山洪危險(xiǎn)區(qū)，為災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)和應(yīng)急救援決策提供了重要支撐[12]。但此工作其實(shí)是在對(duì)我國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)長(zhǎng)期無(wú)序發(fā)展造成嚴(yán)重山洪災(zāi)害后果的亡羊補(bǔ)牢，如果山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃繼續(xù)重經(jīng)濟(jì)效益而輕災(zāi)害防治，山區(qū)城鎮(zhèn)只會(huì)越發(fā)展越脆弱。

要徹底扭轉(zhuǎn)我國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)越發(fā)展山洪災(zāi)害越嚴(yán)重的情況，只有打破山區(qū)城鎮(zhèn)山洪災(zāi)害防治中城鄉(xiāng)規(guī)劃與防洪規(guī)劃分治的現(xiàn)狀，統(tǒng)一協(xié)調(diào)自然資源部門、水利部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門等機(jī)構(gòu)的管理職能，將山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃與山洪防御規(guī)劃在技術(shù)上和管理上實(shí)現(xiàn)一體化，才能逐步減緩山區(qū)城鎮(zhèn)山洪風(fēng)險(xiǎn)的增量。因此，要嚴(yán)格按《城市防洪規(guī)劃規(guī)范》（GB 51079—2016）要求，將城市防洪規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，山區(qū)城鎮(zhèn)更應(yīng)該在新開展的國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上開展多部門合作，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上編制山洪防御專項(xiàng)規(guī)劃，并在詳細(xì)規(guī)劃中嚴(yán)格落實(shí)山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃要求。

3.2 開展應(yīng)對(duì)山洪的韌性城鎮(zhèn)規(guī)劃，減少山洪風(fēng)險(xiǎn)的存量

韌性原指金屬材料在受到外力沖擊后保持穩(wěn)定或彈性變形的能力，后被廣泛應(yīng)用于各類系統(tǒng)抵御災(zāi)害能力的研究中[13]。韌性城市被定義為城市系統(tǒng)能夠化解并吸收外界干擾，并保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能的能力[14]。2016年的第三屆聯(lián)合國(guó)住房和可持續(xù)發(fā)展會(huì)議更是提出，未來(lái)城市發(fā)展的愿景是可持續(xù)和有韌性的城市，發(fā)展韌性城市以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)目標(biāo)已成為國(guó)際主流共識(shí)。而全球的城鎮(zhèn)洪水災(zāi)害應(yīng)對(duì)也正從“洪水控制”轉(zhuǎn)向“洪水風(fēng)險(xiǎn)管理”，強(qiáng)調(diào)“與洪水共存而不是與其為敵”[15]。

基于洪水風(fēng)險(xiǎn)管理和尊重自然的理念，結(jié)合我國(guó)目前山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)防御山洪災(zāi)害歷史欠賬過(guò)多的現(xiàn)狀，建議改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)防洪規(guī)劃的強(qiáng)調(diào)防御理念，以與洪水和諧共存為目標(biāo)，以韌性城鎮(zhèn)的理念對(duì)山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃改造，可以實(shí)現(xiàn)以低成本適應(yīng)快速增加的山洪威脅。具體而言，考慮到現(xiàn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)仍然難以滿足廣大山區(qū)城鎮(zhèn)的山洪防御的要求，山區(qū)城鎮(zhèn)所在省市可以制定實(shí)施比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高作為山區(qū)城鎮(zhèn)生命線工程的公路防洪能力，將山區(qū)城鎮(zhèn)部分有條件的中小學(xué)、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施改造為山洪避難場(chǎng)所，并在山洪中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)推廣現(xiàn)代干欄式建筑。以城鎮(zhèn)規(guī)劃提升山洪威脅區(qū)城鎮(zhèn)的韌性，是消除城鎮(zhèn)山洪風(fēng)險(xiǎn)存量的有效途徑。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)山區(qū)城鎮(zhèn)的長(zhǎng)期不合理規(guī)劃建設(shè)使得山洪災(zāi)害多發(fā)，已嚴(yán)重威脅著山區(qū)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃受山區(qū)自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的制約，而且我國(guó)各地的山區(qū)地理環(huán)境差異極大，因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之上有各地必要建立山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的地方標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃正在融入國(guó)土空間規(guī)劃的改革背景下，建議在山洪災(zāi)害威脅的地區(qū)開展城鎮(zhèn)規(guī)劃與山洪防治規(guī)劃一體化改革，同時(shí)通過(guò)規(guī)劃建設(shè)防御山洪災(zāi)害的韌性城鎮(zhèn)，扭轉(zhuǎn)山區(qū)城鎮(zhèn)山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)快速增長(zhǎng)的局面，并逐步消除山區(qū)城鎮(zhèn)的山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)存量，最終實(shí)現(xiàn)山區(qū)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。