王洛忠,李建呈

(北京師范大學 政府管理學院，北京100875)

政府通過制定政策方案實現(xiàn)對社會的治理，政策方案要成為現(xiàn)實必須依靠有效的政策執(zhí)行。政策執(zhí)行是將政策目標轉化為政策現(xiàn)實的唯一途徑，是檢驗政策正確與否的唯一標準，關乎公共政策的成敗。黨的十九屆四中全會提出，要“創(chuàng)新行政管理和服務方式，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力”。由此可見，提高政府的政策執(zhí)行力已成為行政體制改革的重要內(nèi)容。現(xiàn)有研究表明，政府上下級之間的利益博弈、基層公務員的自由裁量權、政府與社會的互動等因素會影響政策的順利執(zhí)行，引發(fā)政策執(zhí)行的偏差問題。而當前關于政策執(zhí)行偏差問題的探討，大都著眼于導致這一問題的單一因素，鮮有從整體層面分析導致政策執(zhí)行偏差的影響因素及其作用機制。實際上，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差并不僅僅由單一因素所導致，而是諸多因素綜合作用的結果。基于此，本文將采用案例研究的方法，在回顧國內(nèi)外現(xiàn)有文獻的基礎上，以L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)為例，歸納出致使L市大氣污染防治政策運行出現(xiàn)偏差的因素，并對其進行系統(tǒng)梳理，以便為我國政策制定與政策執(zhí)行提供有益參考。

一、文獻回顧

(一)關于政策執(zhí)行理論及過程的研究

Willian Dunn指出，政策執(zhí)行既是將政策觀念和文本轉化為政策效果的活動過程，也是連通政策目標與政策結果之間的唯一橋梁。關于政策執(zhí)行的研究，可大致分為國外關于政策執(zhí)行理論與模型的研究，以及國內(nèi)對于西方政策執(zhí)行理論、模型的應用與本土化政策執(zhí)行模型的構建。

政策執(zhí)行研究興起于西方，20世紀七八十年代掀起的“執(zhí)行運動”將政策執(zhí)行納入政策科學中，并形成許多執(zhí)行理論模型。Smith將政策執(zhí)行視為對某項公共政策所要采取的廣泛行動，認為政策執(zhí)行過程包括四個因素，即理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素，進而提出一個描述政策執(zhí)行過程的模型[1]。McLaughin強調(diào)政策執(zhí)行過程中受影響者的作用，將政策執(zhí)行看作政策執(zhí)行者與受影響者之間動態(tài)平衡的互動過程，是政策執(zhí)行者和受影響者之間就目標和手段進行相互調(diào)適的一個過程，由此構建一個政策執(zhí)行的互適模型[2]。Goggin從央地政府動態(tài)互動的角度提出府際政策執(zhí)行溝通模型，這一模型強調(diào)地方政府的相對獨立性，認為政府決策不是一種單一的理性人行為，而是央地政府之間討價還價的結果[3]。

隨著西方政策執(zhí)行理論模型引入中國，國內(nèi)學者開始運用西方政策執(zhí)行模型研究國內(nèi)政策執(zhí)行過程，并在此過程中探索建立本土化的政策執(zhí)行理論模型。賀紅芳基于Smith的政策執(zhí)行過程模型，分析普惠性幼兒園政策的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)政策本身、執(zhí)行主體、目標群體、社會環(huán)境的缺陷是導致普惠性政策執(zhí)行不暢的制約因素[4]。唐婭輝、黃妮運用政策執(zhí)行互適模型，分析精準扶貧政策在執(zhí)行過程中多元參與者互動不適的現(xiàn)象，并提出通過實現(xiàn)政策主體、政策客體以及政策工具等三方的調(diào)適，以化解政策執(zhí)行中的阻力[5]。陳永超等人借鑒Mitter—Horne的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型，從婚檢政策目標、資源、執(zhí)行方式等六個方面檢視我國婚檢政策執(zhí)行中可能存在的盲點，為婚檢政策有效執(zhí)行尋求可行路徑[6]。

在本土化政策執(zhí)行模型構建方面，楊宏山在整合政策特性理論和激勵機制理論的基礎上提出“路徑—激勵”分析框架，并根據(jù)政策路徑明晰性的高低和中央政府對地方政府激勵性的強弱，區(qū)分出行政性執(zhí)行、實驗性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和象征性執(zhí)行等四種類型的政策執(zhí)行模式[7]。鄭石明等人在借鑒Sabatier和Mazmanian的政策執(zhí)行綜合模型的基礎上，構建了“排污費征收政策執(zhí)行力影響因素”的理論框架，將問題難易程度、法規(guī)政策和非法規(guī)政策變量作為排污費征收政策執(zhí)行力的影響因素，并利用我國30個省份2007—2011年排污費征收面板數(shù)據(jù)實證檢驗這一框架的適用性[8]。田昊、李娉在借鑒Matland的“模糊—沖突”模型及楊宏山的“路徑—激勵”模型基礎上，提出“路徑—激勵—監(jiān)督—能力”分析框架，并運用此框架對黨的十八大以來公共政策執(zhí)行主要問題的轉變進行制度分析[9]。

(二)關于政策執(zhí)行偏差的研究

隨著政策執(zhí)行研究的深入，許多研究者發(fā)現(xiàn)，許多理想化政策在執(zhí)行過程中，由于現(xiàn)實種種因素的影響，并不一定能產(chǎn)生預期效果，政策在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)政策效果偏離政策目標的現(xiàn)象，這被稱為“政策執(zhí)行偏差”。許多學者也會以政策執(zhí)行扭曲、政策執(zhí)行走樣、政策執(zhí)行阻滯、政策執(zhí)行梗阻、政策執(zhí)行變通、政策執(zhí)行失真等來指稱這一現(xiàn)象，并對其進行深入研究。總體來說，研究可分為三類。

第一類是采用案例研究分析具體政策領域的政策執(zhí)行偏差問題。Henderson基于對《患者保護與平價醫(yī)療法案》(ACA)的分析，提出政策法案能否順利執(zhí)行取決于規(guī)則、患者需求以及專業(yè)文化等三者的有效交融[10]。張翔基于對市場監(jiān)管系統(tǒng)上下級互動過程的觀察發(fā)現(xiàn)，基層政策變通執(zhí)行并不是基層政府的孤立行為，而是一個上下級之間就“如何執(zhí)行政策”達成共識的一種“共識式變通”[11]。雷望紅基于對黔西南M縣Y鄉(xiāng)的田野調(diào)查，發(fā)現(xiàn)科層體系內(nèi)部的行政壓力與農(nóng)村低保政策自身特性所產(chǎn)生的政策異化，二者的共同作用會導致農(nóng)村低保政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差[12]。

第二類是運用現(xiàn)有理論或構建模型的方式分析某一政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的原因。Andrew建立了一個權力下放過程中的政權分裂過程模型，以此整合國家控制與地方靈活性之間的緊張關系，并以美國環(huán)保局區(qū)域辦事處實施的八項主要法規(guī)為例解釋說明這一模型[13]。陳世香、鄒勝男借鑒制度環(huán)境三維度理論框架，從制度環(huán)境視角揭示我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯[14]。丁煌、李新閣基于對A省B市生態(tài)環(huán)保政策執(zhí)行與考核案例的考察，發(fā)現(xiàn)干部考核中存在的不足是造成基層政府政策執(zhí)行力提升梗阻的重要原因[15]。

第三類是采用實證抽樣的方式對某一政策的執(zhí)行效果與政策目標之間進行偏差檢驗。蘇嵐嵐、孔榮利用陜西、寧夏農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押融資改革典型和一般試點地區(qū)1,325戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，實證探究了農(nóng)地抵押貸款對農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)決策的影響效應及其作用路徑，結果表明農(nóng)地抵押貸款政策執(zhí)行效果未偏離政策預期，農(nóng)地抵押貸款顯著促進了農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)[16]。陳奕瑋、丁關良基于8個省份320個農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，運用MRW模型對農(nóng)地流轉規(guī)模與租金之間的關系進行檢驗，發(fā)現(xiàn)自農(nóng)地確權政策實施以來，農(nóng)戶所擁有的地塊規(guī)模與農(nóng)地交易質(zhì)量均有所提高，這表明農(nóng)地確權政策是提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟并減少地塊細碎化的有效方法[17]。

(三)關于環(huán)境政策執(zhí)行的研究

環(huán)境政策是公共政策體系的重要組成部分。近年來，經(jīng)濟高速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾不斷加劇，政府決策部門、科研院所、媒體公眾等對生態(tài)環(huán)境問題的關注度也在持續(xù)上升，環(huán)保政策及其執(zhí)行已成為一項社會普遍關注的熱點話題。就環(huán)境政策的執(zhí)行問題而言，當前研究主要集中于三個方面：一是關于環(huán)境政策具體執(zhí)行方式的研究；二是關于環(huán)境政策執(zhí)行與其他領域問題之間關系的研究；三是關于具體環(huán)保問題的政策執(zhí)行研究。

1.在環(huán)境政策具體執(zhí)行方式的研究方面。馮貴霞指出，環(huán)保約談制度有助于實現(xiàn)中央環(huán)保部門與地方政府之間的跨層級共治，進而在政府內(nèi)外構建共識互動式的環(huán)境政策執(zhí)行網(wǎng)絡[18]；陳宇等人基于府際關系的視角，在對區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行過程進行分析后，得出中央政府的監(jiān)管舉措是約束地方政府政策執(zhí)行偏差的必要條件的結論[19]；鐘興菊基于個案研究指出，村委會擁有的非正式權力在政策變通執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用[20]；唐嘯等人基于對環(huán)境治理領域官員的訪談，也發(fā)現(xiàn)非正式激勵會對地方官員行為意愿和政策績效產(chǎn)生顯著影響[21]。

2.在環(huán)境政策執(zhí)行與其他領域問題之間關系的研究方面。唐杰英從環(huán)境政策執(zhí)行差異的視角，分析中國環(huán)境規(guī)制對外商投資企業(yè)區(qū)位選擇的影響，發(fā)現(xiàn)在開放經(jīng)濟條件下，更嚴格的環(huán)境規(guī)制將引致低效率企業(yè)退出市場，并會吸引外國高效率的企業(yè)進入[22]；胡立新等人通過實證研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策在執(zhí)行過程中，環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境行政政策能夠有效促進上市公司增加環(huán)保投資總額[23]；李后建構建了一個三階段博弈模型，基于對中國30個省級區(qū)域1998—2010年面板數(shù)據(jù)的實證分析，闡明了腐敗對環(huán)境政策執(zhí)行質(zhì)量的影響機理，即腐敗會損害環(huán)境政策執(zhí)行質(zhì)量，工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大則會進一步強化腐敗造成的損害程度[24]。

3.在具體環(huán)保問題的政策執(zhí)行研究方面。劉松濤等人在總結回顧“限塑令”實施十年成效的基礎上，深入剖析“限塑令”實施遇阻所折射出的我國公共環(huán)境政策困境，并從制度體制完善、監(jiān)管精準度提升以及執(zhí)行主體建設等方面提出破解我國公共環(huán)境政策困境的建議[25]；閆云霞等人通過對水污染防治政策在制定和實施過程中關鍵環(huán)節(jié)的分析，提出旨在保證政策制定和執(zhí)行有效性的“模塊化”評估模式[26]；劉張立和吳建南使用雙重差分模型研究中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的影響效果，發(fā)現(xiàn)在控制其他變量的情況下，與不相鄰的非督察城市相比，中央環(huán)保督察開展后的城市PM10、SO2、CO、NO2濃度顯著降低[27]。

(四)對已有研究的評述

已有文獻展現(xiàn)了當前國內(nèi)外學者在政策執(zhí)行、政策執(zhí)行偏差以及環(huán)境政策執(zhí)行研究方面所做的努力，既為本文研究提供了扎實的理論基礎，也展示了當前研究存在的缺口。首先，通過梳理政策執(zhí)行理論及過程的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，西方關于政策執(zhí)行的理論模型為我國開展政策執(zhí)行研究提供了必要的理論視角與框架，但并不能很好地解釋中國情境下存在的政策執(zhí)行問題，其適用性無法保證?；诖耍瑖鴥?nèi)學者開始探究本土化政策執(zhí)行框架，而梳理現(xiàn)有文獻后發(fā)現(xiàn)，當前關于本土化政策執(zhí)行理論框架中的研究總體較少，且大都關注于某一特定政策領域的政策執(zhí)行問題，其推廣性不足。其次，通過對政策執(zhí)行偏差的文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，近年來，關于政策執(zhí)行偏差問題的研究呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。在現(xiàn)有關于政策執(zhí)行偏差原因分析的研究中，既有關注政府內(nèi)部上下級之間針對政策執(zhí)行博弈的研究，也有關注政府與外部受影響者之間關于政策執(zhí)行互動的研究，但鮮有研究能將這二者有機銜接，而將影響政策執(zhí)行的多重因素都納入理論分析框架中的研究更是少之又少。最后，在關于環(huán)境政策執(zhí)行的研究中很少有涉及對政策本身問題的探討，同時也忽略了外部環(huán)境因素，如自然環(huán)境與社會環(huán)境對環(huán)境政策這一特殊政策領域執(zhí)行問題的影響?，F(xiàn)有研究存在的缺口，為本文的研究提供了必要性。

二、理論框架與研究設計

(一)理論框架

Smith的政策執(zhí)行過程模型表明，政策在執(zhí)行過程中會在社會上形成張力，這種張力來源于理想化政策、執(zhí)行機構、目標團體、環(huán)境因素等四者的互動，要順利實現(xiàn)政策目標，必須對這種緊張關系進行處理。該模型從宏觀上確立了政策執(zhí)行研究需要考慮的四個方面因素，但并未細致考慮執(zhí)行機構內(nèi)部的利益博弈以及執(zhí)行機構、目標群體、外部環(huán)境等三者之間互動的傳導機制。在此基礎上，西方學者展開了對政策執(zhí)行過程模型更為細致的研究。McLaughin的政策執(zhí)行互適模型強調(diào)政策執(zhí)行者與受影響者之間的利益調(diào)適策略：受影響者其自身的利益價值通過環(huán)境因素反饋到政策中，以此影響政策執(zhí)行者，二者通過對目標和手段的協(xié)商從而對政策內(nèi)容及執(zhí)行方式進行調(diào)適。Goggin的府際政策執(zhí)行溝通模型關注執(zhí)行機構內(nèi)部的利益博弈，中央政府啟動政策執(zhí)行過程，向地方政府輸入權力、財政等資源，以此誘導并約束地方政府的政策執(zhí)行行為，而地方政府根據(jù)其對于政策的偏好程度以及自身的行為能力回應中央政府的約束，最終輸出地方政府具體的政策執(zhí)行行為。

無論是Smith的政策執(zhí)行過程模型，還是McLaughin的政策執(zhí)行互適模型，抑或是Goggin的府際政策執(zhí)行溝通模型，都具有其自身的合理性，但顯然都不全面，并不能具體且詳細地解釋復雜的政策執(zhí)行過程以及政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)的原因。有鑒于此，本文擬在借鑒三個框架合理部分的基礎上，結合中國政策執(zhí)行的實際，嘗試構建一個能夠解釋中國政策執(zhí)行問題及執(zhí)行偏差出現(xiàn)原因的分析框架，并以L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)為案例，闡釋并驗證這一框架。本文的理論框架如圖1所示：

本文認為，政策目標在輸入政策系統(tǒng)后，在最終以能對社會產(chǎn)生實質(zhì)性影響的政策效果形式呈現(xiàn)出來之前，會受到來自決策機構、執(zhí)行機構、執(zhí)行者、受影響者以及外部環(huán)境等諸多因素的影響。在政府內(nèi)部，政策目標在輸入決策機構之后，決策機構會根據(jù)最高領導人的指示，對政策如何執(zhí)行作出原則性的規(guī)定，并將其向下傳遞至執(zhí)行機構；執(zhí)行機構會結合決策機構的規(guī)定與地方的實際情況進一步對政策執(zhí)行進行細化，并對政策執(zhí)行者提出具體的要求；執(zhí)行者則會根據(jù)執(zhí)行機構的要求與自身能夠調(diào)配的資源具體實施政策。在這一自上而下的信息傳遞過程中，由于各行為主體的利益偏好有所不同，難免會出現(xiàn)信息失真的情況，影響政策執(zhí)行效果。此外，政策能否順利實施并不僅僅取決于政府部門，政策的受影響者在得到政策如何實施的具體信息后，會從自身利益最大化的角度出發(fā)，通過上訪或利用互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體向政府部門施壓，以此確保政策執(zhí)行不會產(chǎn)生有損自身利益的結果。當政府提出的政策執(zhí)行舉措與受影響者的利益不存在激烈的沖突時，最終輸出的政策效果可能會與政策目標存在較少的差異。而當政府的政策執(zhí)行舉措會對大多數(shù)受影響者的利益產(chǎn)生損害時，受影響者便會采取許多抵制政策順利執(zhí)行的措施。此時，政策只能通過政策執(zhí)行者與受影響者之間關于利益的調(diào)適互動過程才能得以具體執(zhí)行，而最終輸出的政策效果是否還與政策目標保持一致，就不得而知了。此外，政策的執(zhí)行效果還受到環(huán)境因素的影響。在某些情況下，有些政策即使在執(zhí)行過程中并未受到較大阻力，受影響者都對政策執(zhí)行表示理解和支持時，自然或社會環(huán)境中的某些不利因素也會對政策最終效果的呈現(xiàn)產(chǎn)生影響，使政策目標與政策效果之間出現(xiàn)偏差。

(二)研究方法

本文將政策執(zhí)行作為研究主題，探討政策執(zhí)行在何種因素的影響下，會發(fā)生政策目標與政策實際效果之間出現(xiàn)偏差的問題。本文研究的問題屬于“如何”(how)的問題，案例研究是比較合適的研究方法。同時，本文選擇單一案例對問題進行研究，其原因在于個案研究的方法有助于捕捉和追蹤管理實踐中涌現(xiàn)出來的新現(xiàn)象和新問題，同時通過對案例的深入剖析，能夠更好地檢驗前文所提出的研究框架的解釋力。

之所以選擇L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)為政策執(zhí)行偏差的案例剖析對象，主要基于以下考慮：首先，L市在實施大氣污染防治攻堅戰(zhàn)的過程中，所涉及的主體以及所需考慮的問題與本文所構建理論框架中的分析單元高度匹配，具有理論適用性。其次，作為新《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱新《環(huán)保法》)實施之后第一個地方“一把手”因環(huán)保問題被環(huán)保部約談的城市，L市率先實施了較以往更為嚴厲的環(huán)保政策，新政策執(zhí)行歷時較長，能夠較為全面地反映其政策執(zhí)行的效果，具有完整性。最后，L市的環(huán)保政策執(zhí)行呈現(xiàn)出明顯的效果顯著與偏差走樣之間相互轉化的階段性特征。自2015年L市市長因環(huán)保問題被環(huán)保部約談起，L市采取對污染企業(yè)停業(yè)整頓的方式治理環(huán)保問題，并取得顯著的短期效果，形成環(huán)保領域的“L樣本”，而運動式的鐵腕治理并未在長期產(chǎn)生實質(zhì)效果，在之后的幾年，L市領導仍舊因為環(huán)保問題被中央及省政府約談多次，并在2019年9月因“一刀切”的治污方式被生態(tài)環(huán)境部通報，引發(fā)民眾的熱烈討論。因而，該案例具有典型代表性。

(三)資料搜集

自2015年2月L市領導因環(huán)保問題被環(huán)保部約談起，筆者便開始了對L市環(huán)保政策執(zhí)行情況的關注，并持續(xù)開展對于政策文件、新聞報道、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等的收集工作，獲得了翔實的文本資料。同時，筆者于2019年9月至12月期間，多次對L市環(huán)保局相關工作人員、L市企業(yè)員工、L市部分民眾進行半結構化訪談，了解不同群體對L市環(huán)保政策執(zhí)行情況的看法，并在此過程中獲取到一些關于近年來L市大氣污染防治工作開展情況的報告與統(tǒng)計數(shù)據(jù)，進一步豐富了現(xiàn)有文本資料。經(jīng)過長時間的資料收集與整理工作，得到各類文獻資料十萬余字、訪談逐字稿近三萬字。

三、案例分析

(一)決策機構施加的考核壓力

從廣義上來講，政策制定是整個政策過程的起始階段。政策內(nèi)容的科學合理程度將在很大程度上決定政策能否得到順利執(zhí)行，并產(chǎn)生目標效果。一般來說，決策機構制定的政策內(nèi)容反映的都是決策者對于理想狀態(tài)下政策效果的刻畫。我國現(xiàn)行政治體制中政策制定與政策執(zhí)行的分離，決定了中央決策機構無法在制定政策的過程中就充分考慮到執(zhí)行機構在政策執(zhí)行的過程中可能面臨的特殊狀況，使得最終出臺的政策會存在地方執(zhí)行適應性差等問題。而地方執(zhí)行機構由于缺乏有效的利益表達渠道，無法及時向決策機構反饋問題，加之當前許多政策的決策機構同時承擔著政策執(zhí)行的監(jiān)督職責，為了減少被決策機構的問責，降低考核壓力，執(zhí)行機構只能結合地方實際情況變通式地執(zhí)行政策，以達到?jīng)Q策機構的考核要求，這也就導致政策的執(zhí)行偏離了既定方向。

2015年頒布的新《環(huán)保法》強化了中央環(huán)保部門的監(jiān)督權力，以此督促地方政府更有效地履行自身肩負的環(huán)境保護責任。在調(diào)研過程中筆者了解到，當前環(huán)保監(jiān)測主要依靠空氣質(zhì)量檢測站，中央政府通過選擇城區(qū)內(nèi)幾個固定的站點并定期檢查監(jiān)測站上傳數(shù)據(jù)的方式來考核地方政府環(huán)保政策的執(zhí)行效果。對于中央政府來說，這一監(jiān)測方式可以通過較少的資源投入來實現(xiàn)對全國各地空氣質(zhì)量狀況的實時監(jiān)測，從而降低因我國幅員遼闊所帶來的監(jiān)督難度。對于地方政府來說，被選定的地方空氣質(zhì)量監(jiān)測站產(chǎn)生的數(shù)據(jù)就成為中央政府考核地方政府的重要依據(jù)，而監(jiān)測站附近的大氣質(zhì)量將直接決定整個城市的大氣質(zhì)量，并進而決定地方政府的大氣治理成效。由此，空氣質(zhì)量監(jiān)測站的設置成為一項關鍵問題。就L市而言，由于城市布局問題，致使L市“城區(qū)面積較小，區(qū)與區(qū)之間界限不明顯，四個國控站點擠在一個較小的區(qū)域，同一環(huán)境狀況下設置兩個站點，要好都好，要孬都孬”(訪談資料：L20190928LW)。

經(jīng)過與L市環(huán)保局的工作人員訪談后得知，受制于城區(qū)規(guī)劃，L市現(xiàn)有的四個空氣質(zhì)量國控站點之間間隔并不遠，并且其中一個被安置于城區(qū)的外環(huán)路附近，大批過往重型貨車的尾氣排放導致這一站點的監(jiān)測數(shù)據(jù)始終無法達標。顯然，不合理的站點設置導致L市上傳至環(huán)保部的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)并不理想，而環(huán)保部通過空氣質(zhì)量監(jiān)測站的數(shù)據(jù)考評地方空氣質(zhì)量狀況，迫使地方政府采取一些“粗暴”方式，如關停監(jiān)測站點附近的企業(yè)等人為地改善數(shù)據(jù)。由此可見，政策設計本身存在的問題以及決策機構剛性考核方式給執(zhí)行機構帶來的壓力，是導致執(zhí)行機構變通性執(zhí)行政策的重要誘因。

(二)政策執(zhí)行者的能力局限

現(xiàn)有關于政策執(zhí)行的研究特別關注基層政策執(zhí)行者的作用，并將其作為一個重要因素探究其對政策執(zhí)行效果的影響?；鶎诱邎?zhí)行者會對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響主要基于以下兩個原因：一方面，政策執(zhí)行機構與政策執(zhí)行者并不必然是一體的，就我國現(xiàn)行的五級縱向行政體制而言，許多政策執(zhí)行的考評以市、縣兩級政府為單位，而繁重的政策落實工作則壓至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于資源少、能力弱等原因，難免出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象；另一方面，基于上述原因，當前政策執(zhí)行機構與政策執(zhí)行者之間往往呈現(xiàn)一種委托—代理關系，而大量研究表明，讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中保持絕對的價值中立是難以實現(xiàn)的，當一項政策的實施與執(zhí)行者利益發(fā)生沖突時，政策執(zhí)行者往往會采取策略阻礙這一政策的執(zhí)行或變通式地執(zhí)行政策。

與當前許多政策的執(zhí)行方式相類似，L市大氣污染防治政策由市環(huán)保局統(tǒng)一安排，具體落實工作則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所承擔。這一執(zhí)行方式的弊端在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本就存在經(jīng)費緊張、人手不足等問題，其能夠分配到環(huán)保上的資源更加稀少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是任務最為繁重的一級政府，財權與事權的高度不匹配，導致當上級政府分配的任務超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力和財力支持限度或容忍限度時，基層政府執(zhí)行者只能采取一些特殊手段來化解這種資源與任務不相對應的矛盾，突出表現(xiàn)為運用自身自由裁量權變通地執(zhí)行政策。2019年9月，環(huán)保部點名批評L市大氣污染治理工作平時不作為，等到要考核問責時就急功近利搞“一刀切”，究其原因，也是由于這種政策執(zhí)行方式所導致的。對此，L市環(huán)保部門的工作人員也表達了自己的無奈：“環(huán)保治理是一項比較專業(yè)的業(yè)務，需要配備專業(yè)的工作人員。而當前環(huán)保治理的具體任務落實與執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，環(huán)保在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有‘腿’，環(huán)保在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的工作人員很多都是兼職的，年紀偏大，并不能很好地落實政策……鄉(xiāng)鎮(zhèn)在高壓態(tài)勢下只能采取一些比較粗暴的手段，只要是認為存在污染可能的企業(yè)、餐館就關停，將數(shù)據(jù)降下來?！?訪談資料：L20191026ZN)

(三)政府與社會的調(diào)適互動

一般來說，公共政策執(zhí)行由兩大主體構成：一是作為政策實施者的政府部門；二是作為政策執(zhí)行目標群體的各類組織與公眾。在現(xiàn)有研究中，無論是自上而下還是自下而上的政策執(zhí)行研究，大都聚焦于政府內(nèi)部行為者對政策執(zhí)行結果的影響，而忽視政策目標群體對政策效果產(chǎn)生的反作用。實際上，政策目標群體并不是政策的被動接受者，其自身的一些行為也會對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，政策最終效果的呈現(xiàn)往往是政策執(zhí)行者與政策目標群體之間不斷調(diào)適互動的結果。

以L市為例，L市大氣污染主要有兩大污染來源：一是工業(yè)企業(yè)的廢氣排放；二是汽車的尾氣排放。因此，其大氣污染防治也主要針對這兩個方面：一方面對企業(yè)實行“退城入園”，即將位于城區(qū)內(nèi)的企業(yè)逐步遷移至城區(qū)外圍的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，嚴格監(jiān)控企業(yè)的污染物排放，督促企業(yè)升級環(huán)保設備；另一方面，設置重型載貨車限行區(qū)，盡量減少過境重型載貨車輛進城，減少其對城區(qū)的大氣污染。這兩大舉措在很長一段時間內(nèi)曾是L市大氣治理的主要手段，其實施都曾遭到過目標群體的抵制，最終政策呈現(xiàn)出來的狀態(tài)是政策執(zhí)行者與政策目標群體之間調(diào)適互動的結果。

在對企業(yè)的治理方面，企業(yè)主對環(huán)保政策執(zhí)行的態(tài)度從一開始的堅決抵制轉變?yōu)楹髞淼姆e極配合。在L市加強治理環(huán)保問題的初始階段，政府部門采取強硬的“一刀切”手段，企圖通過關停企業(yè)的方式來降低大氣污染，而鐵腕治理的后果便是工廠停工、員工失業(yè)，致使L市經(jīng)濟遭到重創(chuàng)。為此，L市的企業(yè)主聯(lián)合起來通過上訪來要求改變環(huán)保政策的執(zhí)行方式。此后，政府部門在與企業(yè)主商量之后決定改變“一刀切”的執(zhí)行方式，形成“退城入園”的治理措施，并規(guī)定企業(yè)廢氣排放一旦合格便可立即重新開工。同時，出臺政策激勵企業(yè)改良環(huán)保設施，一旦達到超低排放即有排污稅減免等優(yōu)惠以及大氣污染專項資金等政策資金的扶持、獎補。一系列配套政策的出臺使企業(yè)主對大氣污染治理的態(tài)度逐漸轉變。

在對企業(yè)的治理方面，L市政府部門經(jīng)過與企業(yè)主的協(xié)商，其成效是顯著的，但在對汽車尾氣的治理方面則存在較大問題。L市是一個著名的商貿(mào)城市，物流業(yè)發(fā)達，城市重型貨車的保有量常年居全國前列，同時，過境貨車的數(shù)量也一直居高不下。產(chǎn)業(yè)結構特點決定了對L市汽車尾氣排放的治理將是其大氣污染治理的重要舉措。L市環(huán)保部門原本想通過對重型車輛限行的方式來解決這一問題，而這一方案剛實施就遭到了貨車司機的強烈反對。究其原因，在于“環(huán)保部門只具有對環(huán)境治理的監(jiān)督、督促權力，而機動車污染管理則由公安局交管部門管理，其他部門沒有車輛限行的權力”(訪談資料:L20191026ZSJ)。同時，對于過境車輛，地方交通部門也沒有相應的干預權力。因此，對于重型貨車的治理一直是制約L市改善大氣污染的一大難題。對此，L市環(huán)保部門工作人員也提出了自己建議：“對于重型貨車的管理，可參照對小客車的管理，從國家層面出臺更為嚴格的貨車尾氣排放標準，逐步淘汰尾氣排放污染重的貨車。”(訪談資料：20191026ZSJ)

(四)環(huán)境因素的影響

影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素是指與政策執(zhí)行有直接或間接聯(lián)系，以及對其有直接或間接影響的外部各種要素的總和，既包括政治、經(jīng)濟、文化等社會環(huán)境，也包括政策所處的自然環(huán)境。當前，關于政策所處社會環(huán)境對其執(zhí)行效果產(chǎn)生影響的研究較為廣泛，對自然環(huán)境與政策執(zhí)行之間關聯(lián)性的研究較少，然而，某些特殊政策尤其是與環(huán)境相關的政策確實會受到自然環(huán)境因素的較大影響。

筆者在調(diào)研中了解到，在社會環(huán)境方面，L市大氣污染防治政策的實施并未受到太大阻力，從政府到企業(yè)、民眾，都對大氣污染治理高度支持，“市政府全力支持，空前重視，預算追加開綠燈……企業(yè)很支持污染治理，從市民角度來講都是受益者，從個人經(jīng)濟角度來講有點損失，短期來說是陣痛期，從長遠來說是有利的……民眾要求環(huán)保部門盡快治理，參與度越來越高，支持度越來越高”(訪談資料：L20191116LW)。

由此可見，在社會環(huán)境因素方面，L市大氣污染政策的執(zhí)行并不存在較大問題，而其所處的自然環(huán)境對政策效果產(chǎn)生了較大的負面影響。對此，L市環(huán)保部門工作人員給出了相應解釋，就目前的技術水平而言：“氣象條件對大氣污染的治理起到至關重要的作用，尤其是在靜風高濕的氣象條件下，極易形成大氣污染物的堆積。而由于受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，2019年上半年L市降水偏少，氣候較為干旱，且城市位于平原地區(qū)，地勢較低，在無風的條件下，大氣污染物不斷堆積從而加重大氣污染?！?訪談資料：L20191116LW)這一說法在2019年L市空氣質(zhì)量趨勢統(tǒng)計圖中也得到了一定的證實。

圖2 2019年1月至7月L市空氣質(zhì)量趨勢圖 資料來源：本圖根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)繪制而成

如圖2所示，2019年上半年L市主要大氣污染物總體呈下降趨勢，其中，SO2的排放已經(jīng)總體達標(即月均濃度低于60微克/立方米)，而NO2、PM2.5、PM10的排放尚未完全達標(標準排放分別為月均濃度低于40微克/立方米、35微克/立方米、70微克/立方米)。在這四種污染物中，SO2主要是企業(yè)廢氣排放，這一數(shù)據(jù)的達標表明L市在治理企業(yè)大氣污染方面已經(jīng)取得顯著成效，而NO2、PM2.5、PM10主要是汽車尾氣排放和空氣中的粉塵、顆粒物等形成，這三類污染物數(shù)值較高，表明L市對車輛尾氣排放的治理效果并不理想，且靜風高濕的氣象條件加重了汽車尾氣對大氣的污染。

四、結論與討論

本文研究聚焦于公共政策執(zhí)行為何會出現(xiàn)偏差這一現(xiàn)實問題，在歸納、總結現(xiàn)有研究的基礎上，提煉出決策機構、執(zhí)行機構、執(zhí)行者、受影響者、環(huán)境因素這五項導致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的要素，并對其作用機制進行逐一分析。具體來說，在一項政策目標輸入政策系統(tǒng)后，決策機構向執(zhí)行機構施加的考核壓力、執(zhí)行機構與執(zhí)行者之間的委托—代理關系、政府部門與受影響者之間的調(diào)適互動行為、政策所處的外部環(huán)境等，都會對政策執(zhí)行的最終效果產(chǎn)生影響。在此基礎上，結合現(xiàn)有政策執(zhí)行的理論框架，構建了本文關于政策執(zhí)行的理論分析框架。

本文運用L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)這一案例來闡釋并驗證所構建理論框架的合理性。之所以選擇這一案例，主要基于兩點原因：其一，L市大氣污染防治政策執(zhí)行有一個明顯的由效果顯著到出現(xiàn)偏差的過渡期，案例具備一定的典型性；其二，L市大氣污染防治政策至今已執(zhí)行四年，執(zhí)行周期長，便于全面體現(xiàn)其執(zhí)行效果。在對該案例進行分析后發(fā)現(xiàn)，L市大氣污染防治政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因與本文所提煉的影響政策執(zhí)行的五項因素有密切關聯(lián)，這表明政策執(zhí)行是否會出現(xiàn)偏差、走樣的現(xiàn)象，與決策機構、執(zhí)行機構、執(zhí)行者、受影響者之間的互動關系以及政策所處的外部環(huán)境存在密切的關聯(lián)，從而檢驗了本文所構建的理論分析框架的合理性。

出于方便論述的目的，本文所構建理論框架并未涉及由執(zhí)行機構到?jīng)Q策機構這種自下而上的反向互動關系，以及政府部門橫向間的復雜互動行為對政策執(zhí)行的影響，而現(xiàn)有研究表明，這類互動同樣也會對政策執(zhí)行的最終效果產(chǎn)生影響。同時，本文運用單一案例進行研究也存在理論局限，導致本文所構建的理論框架在除了環(huán)境政策以外的其他領域政策中是否具有同樣的解釋力，尚不得而知。基于此，在未來的研究中，筆者將進一步豐富修改現(xiàn)有理論分析框架，并將其運用于其他政策領域的執(zhí)行問題之中，以此檢驗并提高理論框架的合理性與解釋力，進而力圖歸納、總結出能夠解釋中國政策執(zhí)行問題的理論分析框架。