劉海氈

摘 要：從2007年提出民生檔案概念至今，民生檔案工作歷經(jīng)13年發(fā)展。本文透過綜合檔案館民生檔案利用不溫不火的現(xiàn)象，剖析民生資源建設(shè)工作存在的問題，并逐一提出有針對性解決措施，助力建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系，實現(xiàn)民生檔案資源優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：民生檔案;資源建設(shè);利用

2017年10月，十九大提出“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”。加強民生檔案資源建設(shè)工作，健全民生檔案資源體系，是服務(wù)和滿足人民群眾檔案利用需求的基礎(chǔ)，是檔案部門落實“保障和改善民生”要求的主陣地。

1 基本現(xiàn)狀

隨著一系列惠民便民政策的出臺，民生檔案工作日益發(fā)展。國家檔案局先后公布兩批100種國家基本專業(yè)檔案目錄，明確婚姻登記檔案、城鄉(xiāng)居民健康檔案、病例檔案等14種民生類檔案。民生檔案利用模式也隨著利用需求的增加，從檔案館“孤芳自賞”到部分省市開拓打造館際聯(lián)動、館室互通、跨省出證，不斷更新。但是，滯后的民生檔案資源建設(shè)難以滿足人民群眾日益增長的查檔需求。民生檔案利用達不到預(yù)期熱度，檔案館依舊只是人民群眾查檔“輔助性、救濟性的場所”[1]。

2 突出問題

2.1 多頭口徑，概念模糊

民生檔案工作陷入困境的主要原因是工作范疇存在多頭口徑、概念模糊的問題。綜合檔案館并非“群眾想查什么有什么”，而是處于“進館的沒人查，想查的沒進館”的尷尬局面，這種局限性大大降低人民群眾的查檔熱情。大部分綜合檔案館的檔案利用“巨頭”，如知青、公證檔案等，并未從國家層面列入基本目錄進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于自上而下的開展民生檔案資源建設(shè)統(tǒng)籌工作。單靠檔案館根據(jù)“涉民利民”的原則去界定民生檔案，必然造成民生檔案概念泛化，最終空有概念而無實效。民生檔案工作基本范疇缺少統(tǒng)一的規(guī)劃口徑，各基層檔案館民生檔案工作步調(diào)不一致，在跨區(qū)域資源整合時難以進行統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。

2.2 多龍治水，實體分散

一方面，民生檔案涉及醫(yī)療、教育、住房、社保等民生領(lǐng)域方方面面，從市到區(qū)，再到鎮(zhèn)街、村居的職能部門和檔案部門，檔案管理基本上是各自為政。因而要整合各級資源難度較大。尤其是機構(gòu)改革后，部分機關(guān)單位職能發(fā)生變化，原涉民單位保管的民生檔案也隨著職能變化變更了檔案歸屬。各級綜合檔案館雖然制定了機構(gòu)改革后檔案處置方案，卻因立檔單位不同的職能變化，作出檔案延續(xù)、移交或封口處理等不同的處置方式。這增加了綜合檔案館整合民生檔案資源的溝通成本和工作難度。另一方面，民眾查詢率較高為戶籍、人事、公積金、房產(chǎn)等檔案數(shù)量大，且大部分由職能部門或?qū)I(yè)檔案館保管，即使歸檔滿10年也未必移交綜合檔案館，導(dǎo)致民生檔案實體分散，難以集中。要統(tǒng)籌這些覆蓋面廣、層次參差、職能交叉而又實體分散的涉民檔案，如果僅由綜合檔案館按照傳統(tǒng)的檔案實體進館模式進行管理，有悖于綜合檔案館與專業(yè)檔案館的管理職能劃分，檔案館庫建設(shè)也難以跟上檔案增長速度。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)不一，難于統(tǒng)籌

統(tǒng)一形成主體的民生檔案整理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也直接影響民生檔案資源共享。民生檔案概念的提出雖然已經(jīng)有相當(dāng)一段時間，國家檔案局也制定了民生檔案目錄以規(guī)范接收范圍，但是除了婚姻、社保、林權(quán)等7種民生檔案以部門規(guī)章形式制定了統(tǒng)一的整理規(guī)范以外（見表1），大部分民生檔案的整理規(guī)范、歸檔范圍和保管期限沒有正式出臺。少數(shù)僅以各綜合檔案館以規(guī)范性文件形式或內(nèi)部管理文件形式小范圍內(nèi)印發(fā)，這導(dǎo)致同一類檔案，在不同地區(qū)甚至不同行政層級之間均有不同的整理規(guī)范。如果不將檔案目錄數(shù)據(jù)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)重新著錄，即使開發(fā)完備的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，也無法整合到標(biāo)準(zhǔn)的檢索界面中，不利于檔案的利用。

2.4 規(guī)劃滯后，接收被動

民生檔案的利用情況有著極強的政策敏感性[2]。但政策作為國家或政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動準(zhǔn)則，具有時效性等顯著特征。相反，因應(yīng)綜合檔案館的工作屬性，檔案利用側(cè)重于用“過去的”記錄為“未來”服務(wù)[3]，政策出臺與檔案利用存在的時間差，也在一定程度上影響民生檔案資源建設(shè)的成效。檔案館在制定接收計劃時，為了給立檔單位必要的整理歸檔時間，一般實行3年或5年的接收規(guī)劃，期間如因應(yīng)政策調(diào)整接收方向需進行多方的溝通協(xié)調(diào)，檔案館陷入相對被動的境況。

3 對策建議

3.1 統(tǒng)一口徑，打通自上而下的科學(xué)統(tǒng)籌

缺乏技術(shù)規(guī)范和管理體系的資源是臨時的、不徹底的整合。只有體系完備的整合，才是良性的、可持續(xù)的整合。民生檔案概念的提出，是國家檔案意識的提高，是堅持以人為本的思想在國家觀念上的體現(xiàn)。當(dāng)時的新概念發(fā)展至今，不能繼續(xù)停留在概念層面，應(yīng)該積極主動謀劃，打通自上而下的科學(xué)統(tǒng)籌，全力打造覆蓋民眾衣食住行的檔案資源體系。一方面建立自上而下動態(tài)化的民生檔案目錄，同時允許各地根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展特色補充民生檔案類別。2011年頒布兩批民生檔案后，國家層級發(fā)布的民生檔案種類就止步在14種，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，民生檔案種類遠非14種。各地綜合檔案館的民生檔案工作范疇也已超出國家目錄的范疇，國家專業(yè)檔案目錄中民生類專業(yè)檔案亟需更新。從國家層面自上而下地確立民生檔案的種類，既能讓基層檔案館明晰民生檔案的基本工作范疇，也能減少綜合檔案館在推進民生檔案工作中與涉民單位的溝通成本與信息壁壘，強化資源建設(shè)成效。對于國家層面確定的民生檔案范疇，可以通過建立健全完善的民生檔案管理目標(biāo)考核認定辦法，把民生檔案在館藏的占比列入檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)考核，統(tǒng)一發(fā)展步調(diào)，加強資源建設(shè)的監(jiān)督和落實。但民生檔案根據(jù)其本身的屬性，是難以窮舉的，各地有必要根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展特色補充目錄外的民生檔案種類，并作為綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)的加分項，鼓勵各層級檔案館緊緊圍繞當(dāng)?shù)刂行墓ぷ骰蚪?jīng)濟建設(shè)重心進行積極的資源拓展，輔助建立全覆蓋的民生檔案資源體系。另一方面，民生檔案基本目錄出臺后，應(yīng)加快推進通過制定部門規(guī)章或地方性法規(guī)的方式，建立專門類別的民生檔案整理規(guī)范，明確各類民生檔案的歸檔范圍和分類方案，指導(dǎo)各涉民單位成立檔案收集與整理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，理清整理方式，加強檔案安全保管保護措施，建立健全民生檔案管理臺賬。

3.2 多方聯(lián)動，構(gòu)建互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源池

民生檔案的復(fù)雜性，決定了檔案館不能依賴傳統(tǒng)的實體進館管理模式開展資源建設(shè)，必須牢牢依靠信息技術(shù)手段，打破檔案信息資源壁壘，構(gòu)建館際、館室互聯(lián)互通的資源系統(tǒng)。鑒于此，應(yīng)運而生的是檔案信息化建設(shè)。2019年，我國檔案信息化建設(shè)步伐進一步加快，全國新增了7家全國示范數(shù)字檔案館、16家國家級數(shù)字檔案館和2家全國示范數(shù)字檔案室，云數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等概念也持續(xù)火爆，檔案“單套制”方興未艾，為檔案信息化和資源共享建設(shè)創(chuàng)造了技術(shù)支撐。但民生檔案的信息化建設(shè)并非僅僅是技術(shù)層面的推進，也不是檔案館“孤軍作戰(zhàn)”，應(yīng)該在牢牢把握民生檔案信息安全的前提下，全市乃至更大范圍內(nèi)共同下好“一盤棋”，把檔案信息化建設(shè)工作融入全市大數(shù)據(jù)建設(shè)大格局。目前，“數(shù)字政府”建設(shè)正在全省如火如荼推進，各地檔案館應(yīng)瞄準(zhǔn)信息化戰(zhàn)略方向，全面推進數(shù)字檔案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，著力加強全市信息資源共享體系建設(shè)，構(gòu)建全市民生檔案的大數(shù)據(jù)資源池。今年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過了新修訂的檔案法，自2021年1月1日起施行。新修訂的檔案法增設(shè)了“檔案信息化建設(shè)”專章，明確電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，“水印”“區(qū)塊鏈”等保證電子檔案不可篡改性的技術(shù)手段引起公眾高度關(guān)注。檔案部門應(yīng)切實轉(zhuǎn)變觀念，在檔案信息化進程中積極探索“單套制”運行模式，助力民生檔案資源體系建設(shè)。

3.3 利用導(dǎo)向，做細、做牢、做實民生檔案資源建設(shè)工作

民生檔案資源建設(shè)不同于文書檔案的管理模式，其情況復(fù)雜，主體多頭，在資源建設(shè)推進中應(yīng)有輕重緩急之分。其一，透過檔案利用現(xiàn)象抓重點，啟發(fā)民生檔案資源建設(shè)方向。如佛山市檔案館在推進市直國有改制（退市）企業(yè)檔案工作中形成的佛山處置模式，其中一個顯著的特征就是“分清重點，逐步推進”。目前，佛山有1100多家企業(yè)近120萬卷（件）市直國有改制（退市）企業(yè)檔案分散存放在多個單位或部門，檔案類型包括文書、會計、基建、產(chǎn)品、科研、設(shè)備儀器、職工人事、實物、特殊載體檔案等，數(shù)量占比較大的集中在文書和會計檔案。面對如此龐大的數(shù)目和種類繁多的檔案類型，如不分重點盲目進館是不現(xiàn)實的，利用效益太低。佛山市檔案館根據(jù)檔案價值、保管條件等分析研判，按照輕重緩急和“應(yīng)收盡收”的原則，把群眾利用頻率較高的職工檔案優(yōu)先接收進館，聚焦為民服務(wù)的同時也助力企業(yè)輕裝上陣、聚力發(fā)展。其二，提升政策的敏感度，開拓民生檔案資源建設(shè)的新渠道。如上所述，政策是影響民生檔案利用的最大因素，因此民生檔案資源建設(shè)可基于政策方向進行調(diào)整和規(guī)劃。如隨著退役軍人新政策的出臺，全國各地開展退役軍人信息采集登記工作，引發(fā)了退役軍人檔案登記資料的查檔熱潮;又如地市近期新修訂了新市民積分制服務(wù)管理辦法，引發(fā)了辦理積分入戶的市民查詢積分項中有關(guān)計生證明、獨生子女證明等一系列檔案的查檔熱潮。面對這些“查檔熱潮”，檔案部門應(yīng)主動出擊，以此為導(dǎo)向適時調(diào)整接收計劃，及時與相關(guān)涉民檔案主管部門商討移交或共享檔案數(shù)字化成果事宜，搭建民生資源共享平臺，方便群眾查閱利用。同時，應(yīng)積極建設(shè)綜合性和類別性的民生專題數(shù)據(jù)庫。如佛山市檔案館創(chuàng)新性開展的人名索引數(shù)據(jù)庫，就是綜合類的民生檔案專題數(shù)據(jù)庫，該系統(tǒng)旨在整合館內(nèi)、館際不同類別、不同全宗、不同載體檔案材料中的人名信息，方便快捷地向社會公眾提供民生檔案信息查詢利用。各地綜合檔案也不同程度地建立了婚姻、公證、知青等利用頻率較高的檔案類別性民生檔案專題數(shù)據(jù)庫，通過精細化的數(shù)據(jù)管理模塊做細、做牢、做實民生檔案資源建設(shè)工作。

參考文獻

[1]劉東斌，吳雁平.對民生檔案利用的思考[J].檔案管理，2020（01）：75-77.

[2]陳永生，田炳珍.檔案信息資源開發(fā)利用及其效益研究[M].廣東人民出版社，1999.

[3]紀(jì)萌.論檔案利用與政府信息公開的銜接和法律適用問題[C].中國檔案學(xué)會.2019年全國青年檔案學(xué)術(shù)論壇論文集.中國檔案學(xué)會：中國檔案學(xué)會，2019：294-299.