摘要：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是指用于作物栽培、水產(chǎn)等養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)的附屬用地。目前，盡管我國對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)問題出臺了一些規(guī)范性文件，但這些文件存在著概念界定不規(guī)范、效力層級低、施行期限短等問題，如何建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的長效機(jī)制，亟待破解。為此，本文研究了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地所面臨的影響因素及困境，并提出應(yīng)建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;設(shè)施農(nóng)業(yè);用地困境

一、現(xiàn)有國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

本部分圍繞國內(nèi)外設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)文獻(xiàn)展開，尤其在國內(nèi)文獻(xiàn)部分將我國實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村土地制度改革、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地制度等聯(lián)系起來，以發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與鄉(xiāng)村振興之間的內(nèi)在聯(lián)系。

（一）國外設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)文獻(xiàn)梳理

1.國外農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式

除東亞地區(qū)主要以自耕農(nóng)形式外（速水佑次郎、神門善久，2009），在英美等發(fā)達(dá)國家，組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式為家庭農(nóng)場、合作社等（威廉·詹姆斯·阿什利，2018）。與之相對應(yīng)，在國外設(shè)施農(nóng)業(yè)也主要由這些主體進(jìn)行經(jīng)營。

2.國外土地制度及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的取得

在大陸法系以有體物的絕對所有為基礎(chǔ)，使各種具體權(quán)利處于附屬地位（施蒂爾納，2004），其更加注重權(quán)利行使的穩(wěn)定性。相比較，在英美法系，所有權(quán)主體往往是一個(gè)抽象的存在，并不代表特別的含義，其更加注重具體權(quán)利的設(shè)計(jì)與保護(hù)（斯普蘭克林，2009）。

3.國外設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)制

在英美國家，將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的取得、管理等納入財(cái)產(chǎn)法范疇（蔣濤，2019），而大陸法系法系國家則將其納入物權(quán)法范疇（尹田，2009）。這些國家通過土地用途管制，嚴(yán)格控制設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地性質(zhì)（郜永昌，2010）。

4.國外文獻(xiàn)評述

盡管國外沒有專門針對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行研究，但關(guān)于土地使用、用途管制等的研究仍具有積極的借鑒意義。

（二）國內(nèi)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)文獻(xiàn)梳理

1.鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地制度

第一，關(guān)于鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最明顯的短板仍然在“三農(nóng)”，資源配置上最大的不平衡還是城鄉(xiāng)不平衡，城鄉(xiāng)差距大是社會主要矛盾的突出表現(xiàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題（劉守英等， 2018;韓長賦，2019）。根本出發(fā)點(diǎn)就是要使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國家現(xiàn)代化的步伐（葉興慶，2018）。

第二，鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地制度的關(guān)系。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)系統(tǒng)工程，核心是抓好“人、地、錢”三個(gè)關(guān)鍵（習(xí)近平，2019;韓長賦，2019）。就土地問題而言，鄉(xiāng)村發(fā)展面臨“守著土地沒地用”的困境，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地難等問題（韓長賦，2019）。土地在鄉(xiāng)村振興中肩負(fù)著提供資源支撐的基礎(chǔ)性作用，也是產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要條件（Long et al， 2018）。激活土地要素可望成為破解特定時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展的主要矛盾與突出問題的關(guān)鍵，是助推鄉(xiāng)村振興的源動力（陳坤秋，2019）。

2.設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要改革我國農(nóng)村土地制度，尤其需要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理政策（葉興慶，2018;韓長賦，2019）。以下從這幾個(gè)層面對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)問題進(jìn)行梳理。第一，農(nóng)村土地制度及改革。對于農(nóng)村土地制度，大多學(xué)者認(rèn)為存在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能不完整，甚至農(nóng)地細(xì)碎化等問題（劉俊，2010;劉守英，2014、2017）。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收等試點(diǎn)，學(xué)者們圍繞著這些問題進(jìn)行了大量的研究（孫憲忠，2016;陳小君，2019），許多研究成果已經(jīng)被新修訂的《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》所采納。第二，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題文獻(xiàn)梳理。以“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)（CNKI）檢索，共檢索到25條結(jié)果，其中大部分是政策解讀，理論文獻(xiàn)僅有6篇。這些文獻(xiàn)主要涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的配置、規(guī)劃、結(jié)構(gòu)、效益等方面，但關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地法律規(guī)制研究還不完善，這或許是法學(xué)界認(rèn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不是一種獨(dú)立的土地類型，既有的農(nóng)地制度研究已經(jīng)可以涵括，無需再做專門的研究。第三，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益增多，用地面臨新的需求，為此，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部于2019年發(fā)布《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)﹝2019﹞4號），專門規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。同時(shí)，其他部門也從不同角度予以規(guī)范，例如《關(guān)于規(guī)范主題公園發(fā)展的若干意見》（發(fā)改社會〔2013〕439 號）等。從這些規(guī)范性文件中可以發(fā)現(xiàn)：其一，不少地方以設(shè)施農(nóng)業(yè)之名，違規(guī)占用耕地，建別墅、大棚房等，因此，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需要進(jìn)行規(guī)范。其二，對何為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地該如何管理，進(jìn)行了初步的規(guī)范。其三，現(xiàn)有關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)范尚停留在政策層面，效力層級不高。其四，這些文件一般還有施行期限，尚未建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地長效機(jī)制。如《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》效力期限為5年，5年后又該如何處理？

3.國內(nèi)文獻(xiàn)評述

第一，目前，針對鄉(xiāng)村振興及農(nóng)村土地制度改革的文獻(xiàn)十分豐富，這為本課題的研究提供了充足的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。第二，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地理論文獻(xiàn)主要集中在配置、規(guī)劃、結(jié)構(gòu)、效益等方面，制度研究比較缺乏。第三，盡管出臺了專門的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，但存在效力層級不高、文件有效期短等問題。

二、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在的問題

為加強(qiáng)耕地保護(hù)，防止“大棚房”問題反彈，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部出臺了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，該文件從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的認(rèn)定、備案、督查等方面進(jìn)行了規(guī)范，但該文件仍然存在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍界定不清、沒有明確何為破壞與不破壞耕作層、只有5年有效期等問題。具體說來，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策存在以下問題：第一，如何整合現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度改革成果，理清耕地、集體建設(shè)用地與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系;第二，如何界定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地內(nèi)涵、類型、特征及范圍等;第三，如何識別違法的“大棚房”等建設(shè)，防止農(nóng)地非農(nóng)化;第四，如何構(gòu)建合理的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批、督查、復(fù)墾等監(jiān)管制度。

三、完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的對策

盡管現(xiàn)有農(nóng)地制度研究可以解決設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地等問題，但設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在概念、特征、管理等方面具有自身特征，現(xiàn)有的農(nóng)地制度研究大多沒有涉及，這導(dǎo)致理論研究與現(xiàn)實(shí)需求的脫節(jié)，為此，本文認(rèn)為，應(yīng)建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的長效機(jī)制。第一，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題不僅關(guān)涉耕地保護(hù)，還涉及鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性制度安排、資本下鄉(xiāng)的合法權(quán)益保護(hù)等問題，具有極強(qiáng)的綜合性與現(xiàn)實(shí)針對性。第二，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的范圍應(yīng)該包括承包地（農(nóng)地）的流轉(zhuǎn)及修建附屬設(shè)施的建設(shè)用地，不應(yīng)僅僅限于現(xiàn)有文件規(guī)定的修建附屬設(shè)施的建設(shè)用地。第三，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)整，在不破壞耕地的情況下，修建附屬設(shè)施可以考慮農(nóng)用地，不僅限于使用建設(shè)用地。第四，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的取得、使用、退出的長效監(jiān)管政策，以避免“大棚房”問題反彈。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫憲忠.推進(jìn)我國農(nóng)村土地權(quán)利制度改革若干問題的思考[J].比較法研究，2018（1）：172.

[2]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：1102.

作者簡介：邵興全（1974—），男，四川納溪人，博士，副研究員，主要從事土地制度研究。