周衍梅

摘 要：近年來，PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式得到了廣泛的應(yīng)用，并取得了良好的效果。在文中，主要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)縣級(jí)PPP項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)踐進(jìn)行了介紹，并對(duì)其進(jìn)行了思考，在此基礎(chǔ)上提出了改善的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 ?運(yùn)行實(shí)踐 ?縣域

近年來，某縣積極運(yùn)用PPP模式參與公共服務(wù)供給，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力。截至目前，已落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目12個(gè)，概算投資62.5億元，已累計(jì)完成投資41.3億元。項(xiàng)目范圍涵蓋文化旅游、教育、河道治理、污水處理、道路建設(shè)、市政建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。其中已有2個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，6個(gè)項(xiàng)目2020年將進(jìn)入運(yùn)營期，其他項(xiàng)目正平穩(wěn)有序推進(jìn)。

一、主要做法

（1）建立PPP工作機(jī)制。縣委、縣政府高度重視PPP工作，為了提升駕馭PPP模式的能力，加快推廣運(yùn)用步伐，縣政府成立了由縣長任組長、副縣長任副組長、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任成員的全縣政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在縣財(cái)政局。

（2）加強(qiáng)PPP政策、知識(shí)的培訓(xùn)。PPP工作業(yè)務(wù)新，涉及多個(gè)部門的配合，為提高相關(guān)部門對(duì)PPP的政策把握和實(shí)務(wù)操作能力，縣政府多次組織PPP學(xué)習(xí)培訓(xùn)，財(cái)政、發(fā)改、住建、交通等部門負(fù)責(zé)人及有關(guān)工作人員參加了培訓(xùn)會(huì)，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究PPP政策精神文件，并組織到泰安市寧陽縣等地學(xué)習(xí)PPP先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

（3）建立PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)庫。按照政府購買服務(wù)的采購程序，向社會(huì)公開征集符合條件的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)專家評(píng)審，確定了中國投資咨詢有限公司等10家機(jī)構(gòu)入庫，咨詢機(jī)構(gòu)庫在PPP項(xiàng)目評(píng)估、方案設(shè)計(jì)、合作方招標(biāo)、合同制定和談判等方面發(fā)揮了重要作用，在為PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施提供了專業(yè)保障。

（4）積極推進(jìn)抓落實(shí)。財(cái)政部門及時(shí)會(huì)同項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)科學(xué)擬定項(xiàng)目合作期限、付費(fèi)方式、資本金年化收益率、融資利率等核心條款，為項(xiàng)目順利落地奠定基礎(chǔ)。

（5）規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施。一是嚴(yán)守財(cái)政支出責(zé)任10%的“紅線”， 嚴(yán)格落實(shí)新簽約項(xiàng)目建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，對(duì)于新簽約項(xiàng)目制定明確可行的績效目標(biāo)，經(jīng)縣政府批復(fù)后，在PPP合同中予以明確。二是規(guī)范操作流程，做好相關(guān)的立項(xiàng)審批，配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做好實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的評(píng)審，采取競爭性方式選擇社會(huì)資本方。三是及時(shí)做好項(xiàng)目信息公開，對(duì)于已入庫的項(xiàng)目，依托PPP綜合信息系統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、兩評(píng)一案、采購等信息資料進(jìn)行全面、規(guī)范上傳，及時(shí)、充分披露項(xiàng)目信息。

二、存在的問題

（1）有的部門對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足。目前，在經(jīng)濟(jì)走勢下行、財(cái)政增收放緩和地方債務(wù)管理規(guī)范背景下，一些部門把PPP模式片面地視為一種新型融資工具，對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)存在偏差。

（2）缺乏明確的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)。目前政策尚未建立PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，風(fēng)險(xiǎn)管控層次較低，有關(guān)政策文件要求加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范，但沒有不同階段估測風(fēng)險(xiǎn)程度、控制風(fēng)險(xiǎn)的定性、定量指標(biāo)和模型，以及失控懲處的措施等統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)定。各地自行探索，效果不佳。

（3）運(yùn)營績效評(píng)價(jià)開展的質(zhì)量不高。目前績效評(píng)價(jià)體系還不完善，績效管理面臨許多挑戰(zhàn)， PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系認(rèn)定等尚待規(guī)范統(tǒng)一，PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目涉及范圍廣泛，復(fù)雜性高，目前評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)人才存在不足現(xiàn)象，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的科學(xué)性、權(quán)威性不夠，難以科學(xué)反映PPP項(xiàng)目的真實(shí)運(yùn)營效益，運(yùn)營績效評(píng)價(jià)質(zhì)量有待提高。

（4）項(xiàng)目公司融資難。在當(dāng)前融資難大的金融背景下，采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，社會(huì)資本方融資面臨著融資難的相同遭遇。項(xiàng)目運(yùn)作年限與融資年限不匹配， PPP項(xiàng)目合作年限普遍較長，有的合作期為20年，銀行很難提供這種長期貸款，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目前期收費(fèi)不足以還本付息，增加了運(yùn)營難度。

三、思考和建議

（1）做好項(xiàng)目識(shí)別論證。做好PPP項(xiàng)目的篩選工作，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先支持民生需求高、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場化程度較高的項(xiàng)目?？茖W(xué)合理地在進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力論證，建議國家出臺(tái)更加成熟的物有所值計(jì)量模型和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)客觀需要，充分合理地開展物有所值評(píng)價(jià)，減低未來建設(shè)和運(yùn)用成本，避免項(xiàng)目失敗。

（2）建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)和方法體系。一是以物有所值和財(cái)政可承受為目標(biāo)，在項(xiàng)目識(shí)別論證階段建立以定量為主，定性為輔的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型;二以選擇有實(shí)力、具備專業(yè)技術(shù)水平和管理經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀社會(huì)資本方為目標(biāo)，在項(xiàng)目采購、合同簽訂階段，建立項(xiàng)目合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo);三是以項(xiàng)目順利實(shí)施，達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出和運(yùn)營效果為目標(biāo)，在運(yùn)營階段建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管模型、項(xiàng)目回購財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模型，有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（3）加強(qiáng)全生命周期績效管理。把績效管理嵌入PPP工作各環(huán)節(jié)。建議國家層面盡快出臺(tái)PPP項(xiàng)目績效管理操作指引，明確項(xiàng)目參與各方的職責(zé)、操作流程和管理的方法等，逐步建立分行業(yè)的項(xiàng)目績效考核目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)體系。加強(qiáng)和第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，擇優(yōu)選聘第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營期開展績效評(píng)價(jià)工作。要注重績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制和績效問題整改機(jī)制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。財(cái)政部門要把績效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政付費(fèi)相掛鉤，做到花錢必問效。

（4）保障貸款資金的風(fēng)控要求。一是探索拓寬增信渠道，可以借力第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行審查和認(rèn)證，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本方專業(yè)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的考量，弱化對(duì)其社會(huì)背景的選擇;二是探索引入中長期金融工具，比如將保險(xiǎn)資金、社保資金等長線資金引與到PPP項(xiàng)目中，解決商業(yè)銀行融資期限和PPP項(xiàng)目建設(shè)期限的錯(cuò)配問題。三是保障PPP項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范，減少商業(yè)銀行對(duì)合作期可能發(fā)生政府違約、社會(huì)資本違約、政策性風(fēng)險(xiǎn)等因素而導(dǎo)致無法按期收回本息的擔(dān)憂。

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