王海平

(安徽省太湖縣水利局，安徽太湖 246400)

財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)實(shí)踐

王海平

(安徽省太湖縣水利局，安徽太湖 246400)

太湖縣從2012年始實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)制度。本文從水價(jià)成本分析、財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度的建立和實(shí)施保障措施等方面論述了水價(jià)改革的主要做法，總結(jié)了取得的成效，分析了存在的問(wèn)題，對(duì)完善改革機(jī)制提出了建議。

農(nóng)業(yè)灌溉;財(cái)政補(bǔ)貼;階梯式水價(jià);成本分析;機(jī)制創(chuàng)新

太湖縣位于皖西南邊陲，大別山南麓，全縣總面積2031km2，總?cè)丝?7萬(wàn)，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)工業(yè)園區(qū)，耕地面積2萬(wàn)hm2。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，太湖縣水利事業(yè)獲得了較快發(fā)展，初步形成了防洪、除澇、灌溉、發(fā)電、供水五大工程體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣已建成萬(wàn)畝以上灌區(qū)6處，有效灌溉面積1.7萬(wàn)hm2，其中國(guó)有灌區(qū)二處，為暨花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)和方洲水庫(kù)灌區(qū)。花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積1.13萬(wàn)hm2，有效灌溉面積1.02萬(wàn)hm2;方洲水庫(kù)灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積0.36萬(wàn)hm2，有效灌溉面積0.21萬(wàn)hm2。國(guó)有灌區(qū)采取專(zhuān)管和群管相結(jié)合的管理方式，安慶市成立了花涼亭灌區(qū)管理局負(fù)責(zé)花涼亭灌區(qū)水量調(diào)度、總干渠、分干渠的管理，太湖縣成立管理所，負(fù)責(zé)縣內(nèi)水量調(diào)配、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)支渠管理和水費(fèi)征收上繳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)支渠以下渠系管理、從用水戶(hù)征繳水費(fèi)。方洲水庫(kù)管理所負(fù)責(zé)方洲水庫(kù)灌區(qū)水量調(diào)度、干渠和骨干建筑物的管理，其他由鄉(xiāng)村管理。水價(jià)改革前，灌區(qū)水費(fèi)是灌區(qū)運(yùn)行維護(hù)管理的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。多年來(lái)，水費(fèi)收繳是灌區(qū)管理單位最困難的工作，特別是稅費(fèi)改革后，即使大量管理資源投入到水費(fèi)收繳，灌區(qū)水費(fèi)收繳依然是越來(lái)越困難，收取率不足40%，導(dǎo)致管理單位職工人心不穩(wěn)，工程老化失修，灌溉面積逐年萎縮，效益衰減。

為恢復(fù)灌區(qū)效益，確保灌區(qū)管理隊(duì)伍穩(wěn)定、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)有保障，改革灌區(qū)水費(fèi)征收方式、建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制勢(shì)在必行。太湖縣委、縣政府于2011年組織財(cái)政、人社、編制、水利等部門(mén)深入灌區(qū)實(shí)地調(diào)研，充分聽(tīng)取地方政府、村組和群眾意見(jiàn)，形成灌區(qū)改革方案上報(bào)縣委、縣政府。2012年7月縣委、縣政府研究同意該方

案，改革水費(fèi)計(jì)收使用管理模式，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度。

1 建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

1.1 成本費(fèi)用測(cè)算

水價(jià)制定方法一般有三種形式，即邊際成本定價(jià)方法、計(jì)劃定價(jià)方法、成本核算方法，我國(guó)目前采用較多的是成本核算方法。水利工程供水價(jià)格按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則核定，即供水價(jià)格=供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用+利潤(rùn)+稅金。生產(chǎn)成本是指正常供水生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的工資、材料費(fèi)和其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、水資源費(fèi)等制造費(fèi)用。供水生產(chǎn)費(fèi)用是指為組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而發(fā)生的合理銷(xiāo)售費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用。農(nóng)業(yè)用水水價(jià)按補(bǔ)償成本的原則核定，不計(jì)利潤(rùn)和稅金。以花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)為例測(cè)算，灌區(qū)共建成萬(wàn)畝以上渠道2條，全長(zhǎng)67.8km;3000畝以上渠道9條，全長(zhǎng)62.6km;3000畝以下渠道44條，全長(zhǎng)118km;各類(lèi)建筑物3500余座(處)，形成固定資產(chǎn)5200多萬(wàn)元。有效灌溉面積1.02萬(wàn)hm2，多年平均年供水量6128萬(wàn)m3。根據(jù)《水利工程管理單位財(cái)務(wù)制度》和《水利工程生產(chǎn)成本費(fèi)用核算規(guī)定》，花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)供水生產(chǎn)成本費(fèi)用采用2009—2011年3年的平均值，為429萬(wàn)元/年(未計(jì)提固定資產(chǎn)折舊)，折合綜合水價(jià)0.07元/ m3，其中定額上交灌區(qū)管理局82萬(wàn)元/年，縣管理所多年平均約153.56萬(wàn)元/年。

1.2 財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度

實(shí)行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)二部制水價(jià)?；舅畠r(jià)補(bǔ)償供水固定成本，花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)年均供水生產(chǎn)成本費(fèi)用429萬(wàn)元/年，基本水價(jià)包括定額上交灌區(qū)管理局82萬(wàn)元/年，縣管理所多年平均約153.56萬(wàn)元/年，以上年為基數(shù)將基本水價(jià)全額列入縣財(cái)政預(yù)算，年終由財(cái)政部門(mén)會(huì)同水利等部門(mén)根據(jù)年度供水成本費(fèi)用按實(shí)調(diào)整決算，足額撥付供水管理單位?；舅畠r(jià)以外的其他成本、費(fèi)用按供水量計(jì)量收取，實(shí)行階梯式水價(jià)制度，即用水量在6000m3/hm2內(nèi)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.03元/m3，用水量超過(guò)6000m3/hm2水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.07元/m3，每年年初將測(cè)算水費(fèi)任務(wù)分解下達(dá)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收取，收取的水費(fèi)全部用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)和農(nóng)田水利建設(shè)。該方案于2012年開(kāi)始實(shí)施，兩年來(lái)縣財(cái)政共補(bǔ)貼灌區(qū)水費(fèi)516.12萬(wàn)元，灌區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取水費(fèi)462.6萬(wàn)元，折合189.38元/hm2，少征收農(nóng)戶(hù)水費(fèi)211.29元/hm2，灌區(qū)供水、管理取得了良好效果。

1.3 水價(jià)改革保障措施

1.3.1 圓滿(mǎn)完成水管單位體制改革

2007年10月水管單位體制改革完成并通過(guò)市級(jí)驗(yàn)收后，灌區(qū)管理單位定性為準(zhǔn)公益性水利工程管理單位，財(cái)政70%差額預(yù)算事業(yè)單位。根據(jù)《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》定編定員，花涼亭灌區(qū)太湖管理所定編17人，方洲水庫(kù)管理所定編18人。實(shí)行人員競(jìng)爭(zhēng)上崗制度和管養(yǎng)分離，成立工程維修養(yǎng)護(hù)公司，實(shí)現(xiàn)了工程管理和養(yǎng)護(hù)的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)相分離，將工程的維修養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，工程維修養(yǎng)護(hù)社會(huì)化、市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效。一系列改革措施提高了管理單位活力，節(jié)約了管理成本，為建立財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度奠定了基礎(chǔ)。

1.3.2 實(shí)施灌區(qū)配套改造工程，恢復(fù)工程功能

積極爭(zhēng)取末級(jí)渠系改造、小農(nóng)水重點(diǎn)縣、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，以項(xiàng)目建設(shè)為支撐，實(shí)施渠道防滲、建筑物配套、新建量水設(shè)施等。幾年來(lái)累計(jì)完成投資近3000萬(wàn)元，完成渠道防滲襯砌160km，配套建筑物570多座，灌區(qū)設(shè)施老化失修狀況全面改善，受益面積得到恢復(fù)，供水調(diào)水能力基本恢復(fù)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度創(chuàng)造了工程條件。

1.3.3 創(chuàng)新群管模式，加快改革進(jìn)程

加快農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)大戶(hù)承包，扶植農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織，實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)現(xiàn)有種糧大戶(hù)145家，大戶(hù)承包種植面積達(dá)0.81萬(wàn)hm2，占灌區(qū)有效灌溉面積的85.9%。農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)有利于灌區(qū)用水調(diào)度，提高了用水效率，為科學(xué)管理創(chuàng)造了條件。灌區(qū)管理單位會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因勢(shì)利導(dǎo)，創(chuàng)新群管模式。末級(jí)渠系建筑物使用權(quán)隨土地流轉(zhuǎn)，種糧大戶(hù)在享受灌區(qū)工程服務(wù)的同時(shí)承擔(dān)工程維護(hù)管理、按時(shí)交水費(fèi)的義務(wù)。以支渠或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建用水協(xié)會(huì)，用水協(xié)會(huì)自主管理，負(fù)責(zé)用水調(diào)度、工程維修養(yǎng)護(hù)、協(xié)調(diào)種糧大戶(hù)履行義務(wù)、收繳水費(fèi)等。

1.3.4 加強(qiáng)考核，確保改革落實(shí)到位

農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼后，灌區(qū)管理發(fā)生了根本性改變，管理單位的重心從經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變成管理服務(wù)。為加強(qiáng)對(duì)灌區(qū)管理單位供水服務(wù)、管理的考核，縣水利局

制定了一整套考核制度，內(nèi)容包括用水調(diào)度、工程完好率、管理服務(wù)滿(mǎn)意度、經(jīng)費(fèi)使用效率等。縣政府將水費(fèi)收繳、使用管理等作為灌區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度綜合考核的主要內(nèi)容?？己私Y(jié)果作為評(píng)先評(píng)優(yōu)和人員提拔使用的依據(jù)。

2 實(shí)施農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制取得的成效

a.在減輕農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)發(fā)揮水價(jià)對(duì)資源配置的調(diào)節(jié)作用。實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度，農(nóng)業(yè)灌溉水的商品屬性和社會(huì)公益性均得到很好的體現(xiàn)。財(cái)政補(bǔ)貼基本水費(fèi)保證灌區(qū)管理正常開(kāi)展，基本水費(fèi)以外的計(jì)量水費(fèi)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)量收取，多用多交費(fèi)，超定額用水加價(jià)收費(fèi)，收取的水費(fèi)全額用于支渠以下渠系、配套建筑物的維修養(yǎng)護(hù)和日常管理。減輕了農(nóng)戶(hù)交費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)仍能較好地發(fā)揮水價(jià)對(duì)水資源優(yōu)化配置的調(diào)節(jié)作用。

b.提高了灌區(qū)管理單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。改革后，管理單位和灌區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任明確，以前因收水費(fèi)而形成的“理不清、扯不斷”的現(xiàn)象沒(méi)有了，工作協(xié)調(diào)配合，管理單位經(jīng)費(fèi)有了保障，灌區(qū)計(jì)量水費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收、自管、按規(guī)定自用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了自主權(quán)，提高了雙方積極性，水費(fèi)足額收取，彌補(bǔ)了地方水利建設(shè)資金的不足。

c.恢復(fù)了灌區(qū)功能。財(cái)政補(bǔ)貼解決了管理單位人員、維修養(yǎng)護(hù)和保證灌區(qū)正常運(yùn)行必需的經(jīng)費(fèi)，灌區(qū)管理單位實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)營(yíng)性向管理服務(wù)性的角色轉(zhuǎn)變，擺脫了水費(fèi)收繳的桎梏，全身心投入到灌區(qū)供水和工程管理服務(wù)，供水狀況明顯改善，發(fā)揮了灌區(qū)的效益。很多多年未能使用灌區(qū)供水的村莊，如:方洲灌區(qū)五星、五一村在18年后重新用上了方洲水庫(kù)的供水。

d.促進(jìn)了灌區(qū)工程維修養(yǎng)護(hù)工作的開(kāi)展。骨干渠系維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)列入灌區(qū)管理經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收的水費(fèi)足額用于灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)和管理，灌區(qū)工程特別是量多面廣的小型工程做到了有人管理、有錢(qián)維修。徐橋鎮(zhèn)是全縣花涼亭灌區(qū)受益面積最大鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，全鎮(zhèn)10個(gè)村有9個(gè)村位于灌區(qū)，有直灌支渠9條全長(zhǎng)70多km，灌溉面積0.358萬(wàn)hm2，鎮(zhèn)政府實(shí)行渠長(zhǎng)管理制強(qiáng)化灌區(qū)管理，除維修養(yǎng)護(hù)資金外，每年另安排管理經(jīng)費(fèi)15萬(wàn)元，采取競(jìng)標(biāo)的方式確定渠長(zhǎng)(管理人員)，取得了較好效果。

e.有利于灌區(qū)管理水平提升。水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼后，解決了管理單位后顧之憂，一心一意抓服務(wù)，謀發(fā)展，職工人心穩(wěn)定，爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)先。方洲水庫(kù)管理所在2011年獲得省一級(jí)水利工程管理單位的基礎(chǔ)上，積極申報(bào)國(guó)家級(jí)管理單位，已通過(guò)水利部驗(yàn)收?；鐾す鄥^(qū)太湖管理所全心謀劃管理提升，以用戶(hù)滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，力求精細(xì)化管理，獲得管理局和用戶(hù)好評(píng)。

3 問(wèn)題與建議

a.現(xiàn)階段的財(cái)政補(bǔ)貼下的階梯式水價(jià)制度是一種囿于現(xiàn)實(shí)而不得不為之的不全面的補(bǔ)貼制度。它不是全成本水價(jià)下的補(bǔ)貼，灌區(qū)固定資產(chǎn)折舊未列入成本，采取近三年成本費(fèi)用的平均值也處于較低水平，與灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展需要仍有不小的差距。計(jì)量水費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取，用于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌區(qū)內(nèi)工程維修養(yǎng)護(hù)和管理，出發(fā)點(diǎn)是解決面上小型工程維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)不足，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)取到了不錯(cuò)效果，但由于政府的行政思維，往往將計(jì)量收費(fèi)簡(jiǎn)單地折算成按面積收費(fèi)，有悖改革初衷。這種補(bǔ)貼制度只在全縣國(guó)有灌區(qū)實(shí)行，農(nóng)村集體管理的中小型灌區(qū)收費(fèi)制度很不健全，基本上處于放任自流狀態(tài)，灌區(qū)效益嚴(yán)重萎縮。

b.政策的連續(xù)性。這種補(bǔ)貼是建立在縣級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)上、由本屆政府確立，隨著政府的換屆或是財(cái)政狀況的惡化，這種補(bǔ)貼機(jī)制是否能延續(xù)尚未可知。即使延續(xù)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍是否能滿(mǎn)足灌區(qū)發(fā)展的需要也是未知數(shù)。因此實(shí)行補(bǔ)貼的保障機(jī)制還有待完善，管理隊(duì)伍建設(shè)，補(bǔ)貼機(jī)制如何適應(yīng)水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革和灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)等新情況，都需要加緊研究解決。

c.建議中央盡快制定農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼相關(guān)政策，建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼基金，對(duì)國(guó)家級(jí)和省級(jí)貧困縣的灌溉工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)助。

［1］王海平．太湖縣級(jí)水利建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策［J］．水利建設(shè)與管理，2007(3):18．

［2］王海平．創(chuàng)新灌區(qū)管理機(jī)制的探討［J］．安徽水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(1):13．

［3］王海平．對(duì)農(nóng)村水利改革的探討［J］．農(nóng)技服務(wù)，2008(11): 136-138．

［4］孫衛(wèi)靜，周月紅，陳玉培．小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革途徑初探［J］．中國(guó)水利，2008(3):41-43．

［5］鄭通漢，任憲韶．水利工程供水兩部制水價(jià)制度研究［M］．北京:中國(guó)水利水電出版社，2006(3):54．

Practice of financial subsidies for agricultural irrigation water charge

WANG Haiping
(Anhui Taihu County Water Conservancy Bureau，Taihu 246400，China)

Taihu County implemented system of financial subsidies for agricultural irrigation water charge since 2012．In the paper，main practices of water charge reform are described from the aspects of water price cost analysis，stepped water price system establishment under financial subsidy，implementation of guarantee measure，etc．Achievements are summarized，and existing problems are analyzed．Suggestions are proposed for perfecting reform mechanisms．

agricultural irrigation;financial subsidies;stepped water price;cost analysis;mechanism innovation

TV211.3

B

1005-4774(2015)06-0064-03