本刊特約評論員

實際工作中，公共政策在執(zhí)行時有時存在一種“層層加碼”的現(xiàn)象，即為了完成工作任務，相關部門傾向于采取“對下加碼”的策略，來滿足上級的剛性要求。比如，在基層減負中“表格減負”現(xiàn)象，在經(jīng)濟發(fā)展狀況統(tǒng)計中因“層層加碼”導致的數(shù)據(jù)虛高現(xiàn)象，等等。為什么很多政策在執(zhí)行過程中會層層加碼？

一方面，層層加碼是一種壓力傳導機制。在縱向多層級的政府組織結構中，任何公共政策實施過程都伴隨著目標任務的層層下達和分解。這是政府公共政策活動的必要步驟，從而使政策精神落到實處。本質上，任務層層分解是壓力的層層傳導，但在這個過程中，一些部門傾向于采用加碼方式向下傳導壓力，進而形成了當下屢見不鮮的層層加碼現(xiàn)象。政策在沿著縱向層級向下傳遞過程中，有關部門對政策指標的要求逐級趨嚴，標準也隨之逐級提高。 這種層層加碼看似強化了剛性要求，壓實了工作責任，卻也帶來了一些問題，如基層部門面對加碼后脫離實際的工作目標叫苦連天，一些地方不得不“層層注水”進行數(shù)據(jù)造假，使政策執(zhí)行陷入一定程度上的惡性循環(huán)。

另一方面，層層加碼亦是一種避責機制，且會引發(fā)“反向避責”問題。實際工作中，有的政策并非具備或暫不具備剛性執(zhí)行的條件，但還要求貫徹落實，可能會出現(xiàn)層層加碼現(xiàn)象，以力保該項政策落實到位。在這一過程中，除了比較容易出現(xiàn)上級部門通過提高指標以保自身無虞的“避責”現(xiàn)象外，還同時存在著下級向上級逐層轉移責任的現(xiàn)象。這種下級向上級“逐層反向避責”，與其說是對層層加碼的一種“軟執(zhí)行”應對，不如說是下級對上級剛性政策目標任務的一種“軟抵抗”行為。這或許可以理解為對自上而下“層層加碼”的一種自下而上的對沖。

若要走出層層加碼的誤區(qū)，使剛性的工作要求回歸正常軌道，需從以下方面著手努力。

在政策制定時要加強調研力度，力求政策頂層設計初衷符合政策實際執(zhí)行情況。這也是破解層層加碼現(xiàn)象的根本之策?！皼]有調查，沒有發(fā)言權”，毛澤東同志的這一論斷在當今公共政策制定中具有重要指導意義。在工作中，如果缺少實事求是的調查研究，就不了解真正的情況，更做不到科學決策，這種工作作風需要大力避免。

積極創(chuàng)造政策執(zhí)行的可行條件。常言道，“巧婦難為無米之炊”。面對實踐中暫不具備剛性執(zhí)行條件的有關政策，應該積極創(chuàng)設其可行的條件，如出臺相關配套政策、提高政策認同度及提升執(zhí)行者綜合素質等，并在上述可行條件具備的基礎上強化常規(guī)的剛性約束，以確保政策落實到位。

此外，不斷提高政策執(zhí)行主體的素質和能力，提升對政策目標的自覺認同，促進政策執(zhí)行上下主體的協(xié)同配合等，也是破解層層加碼難題的有效選擇。

責任編輯 / 丁兆丹