[摘要] “疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，是落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和北京市新版城市總體規(guī)劃、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐，回答了“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”的時(shí)代課題，總結(jié)了首都高質(zhì)量發(fā)展的辯證之法、機(jī)制之變和實(shí)踐之思，探尋了超大城市社會(huì)治理的新格局新路徑。

[關(guān)鍵詞] 非首都功能疏解;? 減量提質(zhì);? 機(jī)制創(chuàng)新;? 北京實(shí)踐

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2020）10-0068-04

“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)是新時(shí)代首都發(fā)展的重大理論和實(shí)踐課題。2017年，北京市出臺(tái)了《關(guān)于組織開展疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)（2017—2020）的實(shí)施意見》，作為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和新版城市總體規(guī)劃的重要抓手，以疏解非首都功能為牽引，將疏解非首都功能、城市綜合整治和優(yōu)化提升首都功能打捆推進(jìn)?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)中，疏解、整治是手段，提升是目標(biāo)。北京市把握好疏解與提升、疏解與整治、疏解與發(fā)展之間的關(guān)系，將疏解北京非首都功能貫穿始終，堅(jiān)持“內(nèi)部功能重組與向外疏解轉(zhuǎn)移雙向發(fā)力”，在疏解非首都功能的同時(shí)，探索形成北京與周邊城市良好的分工協(xié)作關(guān)系，探索人口密集地區(qū)空間優(yōu)化開發(fā)和經(jīng)濟(jì)與環(huán)境友好發(fā)展的新路子。深化疏解、強(qiáng)化整治、優(yōu)化提升，北京開啟了一場(chǎng)深刻的城市變革，創(chuàng)造了社會(huì)治理共建共治共享的生動(dòng)實(shí)踐。

辯證之法

疏解整治促提升，是辯證統(tǒng)一、不可分割的整體。要服務(wù)好“四個(gè)中心”功能建設(shè)、落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持疏解非首都功能，北京才可能輕裝上陣、騰籠換鳥、減量提質(zhì)、創(chuàng)新發(fā)展;必須堅(jiān)定不移地推動(dòng)城市秩序整治，以適應(yīng)城市深層次、全方位轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求;必須以提升為導(dǎo)向，圍繞“七有”要求和“五性”需求 ，1加快補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。在這個(gè)過(guò)程中，要處理好幾個(gè)關(guān)系。

立與破。堅(jiān)持不立不破、先立后破、立破并舉的原則?！傲ⅰ本褪橇l(fā)展理念、立工作框架、立制度標(biāo)準(zhǔn)，把專項(xiàng)行動(dòng)放在全面提升城市治理能力和水平、全市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大盤子里謀劃推進(jìn)，建立健全綜合治理體系?！捌啤本褪瞧婆f思維舊機(jī)制、破堵點(diǎn)痛點(diǎn)、破陳規(guī)陋習(xí)，堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，堅(jiān)決向違法違規(guī)行為亮劍，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。

舍與得。北京是全國(guó)第一個(gè)推行減量發(fā)展的城市。4年來(lái)，全市“控增”“調(diào)存”兩手抓，大力推動(dòng)一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)和物流中心、部分市屬教育醫(yī)療功能的疏解。充分利用功能疏解釋放出來(lái)的資源和空間，突出和強(qiáng)化首都“四個(gè)中心”的核心功能，同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、公共服務(wù)資源、市場(chǎng)要素在京津冀以及更廣闊的區(qū)域合理布局。舍的是大而全的發(fā)展理念，是非首都功能;得的是騰籠換鳥，是相宜的空間重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)匹配，是“一核兩翼”嶄新的城市發(fā)展格局。

表與里。既要“面子”，也要“里子”，由表及里、內(nèi)外兼修、塑形鑄魂。在工作目標(biāo)上，不僅推動(dòng)環(huán)境整治、空間更新和業(yè)態(tài)提升，更注重產(chǎn)業(yè)方式更新、生活方式更新、發(fā)展機(jī)制更新。在工作內(nèi)容上，更加關(guān)注群眾需求，整治范圍逐步拓展深化。以背街小巷整治為例，由街巷向兩邊拓展、向院落延伸，將環(huán)境整治與生態(tài)修復(fù)等同步推進(jìn)。在工作方式上，軟硬并重，不僅改善硬件，也打造軟件。關(guān)注有形變化，更關(guān)注無(wú)形提升。

新與舊。堅(jiān)持把承載著深厚文化底蘊(yùn)的老城保護(hù)好，保護(hù)好胡同、四合院、名人故居，留住更多有歷史價(jià)值的老字號(hào)、老物件。同時(shí)，努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)老城保護(hù)與居民生活品質(zhì)提升的有機(jī)融合，開展申請(qǐng)式騰退、共生院探索，優(yōu)化提升街區(qū)公共空間品質(zhì)，補(bǔ)充便利店、菜場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施，讓胡同里的老街坊們過(guò)上現(xiàn)代生活。

上與下。近幾年，基層的各區(qū)、各部門緊緊圍繞群眾所需所盼，做了大量工作，探尋自下而上的工作路徑，形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。比如平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)治理非法盜挖盜采的實(shí)踐，上升為全市“黨建引領(lǐng)、吹哨報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)“哨響、人到、問題解決”，在全國(guó)推廣;又如街區(qū)更新過(guò)程中形成的“政府、社區(qū)、居民和社會(huì)資源之間多元協(xié)商、共同參與”模式，變“政府想做”為“居民想要”，實(shí)現(xiàn)了二者的有機(jī)結(jié)合，成為精治共治的生動(dòng)寫照;再如“勁松模式”，朝陽(yáng)區(qū)勁松北社區(qū)老舊小區(qū)的綜合整治引入社會(huì)化資本，推動(dòng)多元共擔(dān)，形成多方參與、可持續(xù)發(fā)展的良性機(jī)制。

點(diǎn)與面。近年來(lái)，專項(xiàng)行動(dòng)著力推動(dòng)由點(diǎn)及面的創(chuàng)新嘗試。比如在拆違工作中推出無(wú)違建區(qū)建設(shè)，在街區(qū)更新工作中推出示范街區(qū)試點(diǎn)、申請(qǐng)式騰退、共生院試點(diǎn)，在老舊小區(qū)整治中推出失管棄管小區(qū)試點(diǎn)，在城鄉(xiāng)接合部改造中推出王四營(yíng)鄉(xiāng)試點(diǎn)，在騰退空間再利用工作中推動(dòng)低效樓宇轉(zhuǎn)型升級(jí)試點(diǎn)等，這些試點(diǎn)為全市更多領(lǐng)域、更大面積的工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。此外，在專項(xiàng)行動(dòng)的統(tǒng)籌中，注重點(diǎn)面結(jié)合，2017年開始推動(dòng)中心城重點(diǎn)區(qū)域整治提升工作，2019年開始狠抓全市29個(gè)治理類街鎮(zhèn)工作，通過(guò)解剖麻雀，力爭(zhēng)以一事解決帶動(dòng)一策推進(jìn)，為全市基層治理打下堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

近與遠(yuǎn)。實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要著長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，謀現(xiàn)實(shí)事，以未來(lái)的眼光，不斷提高城市規(guī)劃建設(shè)管理的能力和水平。專項(xiàng)行動(dòng)不是專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，面對(duì)積累多年的沉疴舊疾，既不能“畢其功于一役”，也不能“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”。必須要遵循城市發(fā)展規(guī)律，謀定而后動(dòng)。聚焦階段性安排，按照輕重緩急，逐項(xiàng)逐年推進(jìn)，久久為功，積小勝為大勝。

機(jī)制之變

2017年以來(lái)，全市退出一般制造業(yè)企業(yè)1809家，疏解提升市場(chǎng)和物流中心604個(gè)，累計(jì)拆除違法建設(shè)騰退土地約2.4萬(wàn)公頃，核心區(qū)2336條背街小巷環(huán)境整治提升全面開展，共治理“開墻打洞”約4.5萬(wàn)處，城鄉(xiāng)接合部試點(diǎn)地區(qū)改造實(shí)現(xiàn)規(guī)劃綠地1414.3公頃，整治占道經(jīng)營(yíng)立案處罰59.8萬(wàn)起、無(wú)證無(wú)照9.45萬(wàn)戶，規(guī)范清理直管公房轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借1.5萬(wàn)戶，等等。以疏解整治之矛破既得利益之盾，數(shù)據(jù)的背后是多項(xiàng)創(chuàng)新工作機(jī)制發(fā)揮了關(guān)鍵的支撐作用。

“年計(jì)劃、季拉練、月調(diào)度、周反饋、日?qǐng)?bào)告”的工作調(diào)度機(jī)制。堅(jiān)持量化、細(xì)化、項(xiàng)目化、具體化的原則，在年度計(jì)劃中明確各專項(xiàng)任務(wù)的任務(wù)量并全部細(xì)化分解到各區(qū)。開展現(xiàn)場(chǎng)拉練，現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)各區(qū)疏整促工作，比、學(xué)、趕、幫、超的工作模式最先在疏整促工作得到應(yīng)用，市領(lǐng)導(dǎo)多次“四不兩直”現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，有力推動(dòng)了專項(xiàng)行動(dòng)開展。

督查評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)各專項(xiàng)任務(wù)的市級(jí)牽頭部門、各區(qū)政府實(shí)行“雙考核”。建立聯(lián)合督查機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)任務(wù)完成進(jìn)度慢、任務(wù)集中的區(qū)開展實(shí)地督導(dǎo)，委托第三方機(jī)構(gòu)，按季度對(duì)各專項(xiàng)任務(wù)完成情況、反彈情況、市民舉報(bào)和媒體曝光點(diǎn)位整改情況，采取隨機(jī)抽查的方式開展察訪核驗(yàn)。此外，組織開展社會(huì)評(píng)價(jià)，市民對(duì)疏整促工作總體滿意度連續(xù)3年持續(xù)提升，均保持在9成以上。

協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。央地、軍地、路地聯(lián)動(dòng)，人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士深入一線，紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)，政法系統(tǒng)保障有力，政企聯(lián)動(dòng)不斷加強(qiáng)，集合各方力量共同推動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)開展。比如通過(guò)國(guó)家京津冀協(xié)同辦、首都規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議、國(guó)務(wù)院大督查等多個(gè)渠道爭(zhēng)取支持，協(xié)同中央、軍隊(duì)推進(jìn)68個(gè)事項(xiàng)解決。建立市國(guó)資委和各區(qū)“雙牽頭”機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化市屬國(guó)企帶頭作用，目前完成1453處市屬企業(yè)疏整促任務(wù)。

資金保障機(jī)制。設(shè)立“疏解整治促提升”引導(dǎo)資金，4年來(lái)支持市級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金500億元。加強(qiáng)資金監(jiān)管，財(cái)政部門將其納入預(yù)算管理范圍，建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)引導(dǎo)資金績(jī)效管理進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。

科技支撐機(jī)制。創(chuàng)新建立“疏解整治促提升”綜合調(diào)度信息平臺(tái)，利用專項(xiàng)任務(wù)、通信信令大數(shù)據(jù)與房租、輿情、互聯(lián)網(wǎng)等多源數(shù)據(jù)開展疊加綜合分析，提升專項(xiàng)行動(dòng)科技化、信息化、精細(xì)化管理水平。16個(gè)區(qū)、26個(gè)市級(jí)部門、330余個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、700余個(gè)用戶利用平臺(tái)對(duì)專項(xiàng)任務(wù)點(diǎn)位上賬、進(jìn)展和銷賬等動(dòng)態(tài)管理，2019年、2020年共涉及19萬(wàn)余個(gè)專項(xiàng)任務(wù)點(diǎn)位。構(gòu)建跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作體系，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)任務(wù)一本賬管理、一張圖作戰(zhàn)。

宣傳引導(dǎo)機(jī)制。堅(jiān)持典型引路，聚焦提升效果和群眾獲得感，及時(shí)推介專項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)過(guò)程中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，營(yíng)造積極向上的社會(huì)氛圍，贏得社會(huì)理解支持。合作創(chuàng)辦北京衛(wèi)視周播節(jié)目《向前一步》，以精治共治法治為主線，從個(gè)案切入，搭建政策解讀和溝通議事平臺(tái)，促進(jìn)政府與民眾交流互動(dòng)。

實(shí)踐之思

“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)改變了城市的面貌，提升了人民群眾的家園意識(shí)，形成了全市上下聚力提升的良好局面。思考專項(xiàng)行動(dòng)的成效，正是深入落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)北京工作的重要講話精神，深挖疏解整治促提升背后的政治邏輯，用政治邏輯指引業(yè)務(wù)實(shí)踐，讓習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在京華大地落地生根，形成生動(dòng)實(shí)踐。

必須強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)包括了20多項(xiàng)具體專項(xiàng)任務(wù)，全部都是既有工作，過(guò)去由各部門分頭組織實(shí)施，效果不完全理想，有的甚至開展了多年，“反復(fù)整、整反復(fù)”，仍然沒有從根本上解決問題?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)改變了領(lǐng)導(dǎo)模式，由市委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，把方向、謀大局、定政策、促改革，市委各部門、政府、紀(jì)委、人大、政協(xié)等圍繞疏解整治促提升協(xié)同發(fā)力，同時(shí)深化城市治理體系建設(shè)，各級(jí)黨委層層抓統(tǒng)籌、抓落實(shí)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿上下、貫徹始終，共識(shí)不斷擴(kuò)大，合力不斷增強(qiáng)。比如，在把方向上，市委明確提升專項(xiàng)行動(dòng)是所有工作的統(tǒng)領(lǐng);在謀大局上，提出在各區(qū)全面推行比學(xué)趕幫超;在定政策上，要求專項(xiàng)行動(dòng)堅(jiān)持群眾滿意度的導(dǎo)向;在促改革上，市委通過(guò)月度點(diǎn)評(píng)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)、“四不兩直”等方式推動(dòng)工作。

必須貫徹新的發(fā)展理念。黨的十九大提出，發(fā)展是解決我國(guó)一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。具體到北京就是要堅(jiān)持減量條件下的高質(zhì)量發(fā)展。北京明確了人口總量上限、生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界“三條紅線”，“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)堅(jiān)持減量發(fā)展，通過(guò)減功能、減人口、減建設(shè)用地、減建筑規(guī)模、減資源消耗、減污染物排放，騰出發(fā)展的空間、留出可持續(xù)發(fā)展的余地，促進(jìn)資源在更大范圍優(yōu)化配置，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。2019年，北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地全年減量約30平方公里，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率提高到26萬(wàn)元/人左右，從集聚資源求增長(zhǎng)到疏解功能謀發(fā)展，北京成為全國(guó)第一個(gè)減量發(fā)展的城市，城市發(fā)展出現(xiàn)深刻轉(zhuǎn)型。

必須堅(jiān)持以人民為中心。以人民為中心是我們黨的根本政治立場(chǎng)與價(jià)值追求，贏得人民擁護(hù)，解決群眾身邊的問題，就能跳出歷史周期率，實(shí)現(xiàn)人民幸福、民族復(fù)興?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)涉及的面廣、涉及的主體多、涉及舊有利益調(diào)整，實(shí)實(shí)在在地解決了群眾在生產(chǎn)生活中存在的問題。以人民為中心的理念為“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)注入強(qiáng)大動(dòng)力，“民有所呼、我有所應(yīng)”，一方面讓群眾呼聲傳得上來(lái)，另一方面讓政府的回應(yīng)落到實(shí)地。群眾滿意的復(fù)制推廣，群眾不滿意的立行立改，推動(dòng)形成從群眾中來(lái)到群眾中去、群眾積極擁護(hù)參與、凝聚更多社會(huì)合力、取得更大成效的良性循環(huán)，使城市發(fā)展更有溫度也更有韌勁。

必須發(fā)揚(yáng)敢于斗爭(zhēng)精神。中國(guó)共產(chǎn)黨人的斗爭(zhēng)精神是在長(zhǎng)期革命、建設(shè)和改革中形成并不斷傳承發(fā)揚(yáng)的，是我們黨彌足珍貴的精神財(cái)富和強(qiáng)大精神動(dòng)力?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)涉及城市發(fā)展模式重大調(diào)整，需要破解首都發(fā)展長(zhǎng)期積累的深層次矛盾，破除城市增量發(fā)展的路徑依賴，打破舊有利益格局。在工作中，面對(duì)城市發(fā)展中的痼疾頑癥，必須維護(hù)社會(huì)公平正義，堅(jiān)持依法疏解治理，敢于向各種非法行為宣戰(zhàn)，發(fā)揚(yáng)敢于斗爭(zhēng)的精神，在思想上勇于擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)，在行動(dòng)上不妥協(xié)不放棄、不等不靠，才能攻克一個(gè)又一個(gè)難關(guān)，踏石留印，抓鐵有痕，久久為功。

必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理方法。非首都功能疏解要穩(wěn)妥有序、城市整治要防反彈控新增、提升要軟件硬件一起抓，絕不可能通過(guò)一陣風(fēng)式的城市大掃除來(lái)實(shí)現(xiàn)，也不可能僅僅依靠自上而下的行政命令來(lái)推動(dòng)。工作中必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理的方法，形成科學(xué)管理的體系。在整體謀劃上要打通疏解、整治、提升各部分之間的有機(jī)聯(lián)系，堅(jiān)持把治理能力建設(shè)擺在重要位置，從精治、共治、法治入手，以精細(xì)化管理為手段，以多元共治為特征，以依法治理為標(biāo)準(zhǔn)，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制。在具體工作中貫穿量化、細(xì)化、項(xiàng)目化、具體化等科學(xué)管理要求，統(tǒng)一工作要求、工作節(jié)奏、工作標(biāo)準(zhǔn)，保證各項(xiàng)任務(wù)同向發(fā)力、統(tǒng)籌銜接，從而推動(dòng)城市管理走向城市治理，構(gòu)建超大城市的治理體系，不斷提升城市治理能力。

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[2]習(xí)近平在北京考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào) 立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設(shè) 著眼精彩非凡卓越籌辦好北京冬奧會(huì)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-02-25.

[3]習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào) 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)互利共贏扎實(shí)推進(jìn)努力實(shí)現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-02-28.

[4]習(xí)近平談治國(guó)理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者簡(jiǎn)介：談緒祥，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)黨組書記、主任，市“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)辦公室主任）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊