高桐 張世龍

【摘要】中國農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地存在著征地補償不完善、建設(shè)用地制度不公平、農(nóng)民權(quán)益得不到保障、土地資源利用率低下等問題。對此，需進一步營造公平高效的制度環(huán)境，維護公開、公平、公正的土地市場秩序，合理利用土地資源，推動農(nóng)村土地建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)用地;建設(shè)用地;矛盾;對策

【中圖分類號】F301.2

【文獻標識碼】A

1 我國農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的現(xiàn)狀

國家根據(jù)不同的土地利用制度和管理體制，把土地劃分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地。無論以何種方式進行劃分，公共土地都是從屬于農(nóng)民集體的，并且每一寸的土地都經(jīng)過了嚴格的把控和規(guī)劃。

農(nóng)業(yè)用地又稱農(nóng)用地。指直接或間接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、土地、森林、牧場、農(nóng)田、水利設(shè)施和其他生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)建筑。建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住房用地和公共設(shè)施用地、礦山用地、交通用地、水利用地、旅游用地和軍事用地。從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同角度來看，有兩種情況：一從公共設(shè)施建設(shè)方面，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為公用性質(zhì)的建設(shè)用地;第二從經(jīng)濟發(fā)展方面，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為私用性質(zhì)的建設(shè)用地。我國農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地在經(jīng)濟發(fā)展的不同程度上都發(fā)揮著不同的功能，在生產(chǎn)基本原始材料的農(nóng)業(yè)用地中，其中主要是用來保護人民的物質(zhì)基礎(chǔ)，而人民的物質(zhì)基礎(chǔ)大多集中在“溫飽”。建設(shè)用地主要是滿足人民的日常生活和生產(chǎn)的需要，重點是住房和交通。因為大部分的問題是出現(xiàn)在土地分配過程中土地利用差異化的現(xiàn)象上，所以本文主要研究的是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化建設(shè)用地出現(xiàn)的矛盾和非標準建設(shè)用地的不規(guī)則利用的問題，并討論和解決這些矛盾和問題。

2 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地存在的矛盾

2.1 國家征地補償不清晰，土地市場秩序混亂

在《土地管理法》中規(guī)定的土地征用問題上出現(xiàn)了一些不正當現(xiàn)象。原本補償土地應(yīng)該是根據(jù)它的價值評判，補償不高于幾萬元的價格，但是在現(xiàn)實中常常有高達上百萬的建設(shè)用地補償，而這種事件在近幾年高頻發(fā)生，已經(jīng)成為建設(shè)用地低價出售高價售出這種不法手段的慣用手法，甚至變成了國家征地的“潛規(guī)則”，這嚴重損害了農(nóng)民的利益。利用不正當手段取得土地后，經(jīng)政府的重新判定，多年后可再次進行出讓使用權(quán)，獲得循環(huán)性收益。目前，我國某些企業(yè)行政管理機構(gòu)，出現(xiàn)了一些農(nóng)業(yè)用地被無償征用，這些土地大多數(shù)是未被開發(fā)或者農(nóng)民多年自用的土地，利用不清晰的法律法規(guī)把農(nóng)民的土地無償用于公益事業(yè)、園林綠化、公路建設(shè)等，更有甚者將其村集體土地無償用于招商引資，謀得個人的利益。由于法律法規(guī)不清晰的制定，導致土地秩序混亂，農(nóng)民的利益被破壞，嚴重影響了政府的公信力。

2.2 不公平的建設(shè)用地制度

在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的過程中，制度上存在著許多不公平的現(xiàn)象。在《土地管理法》第59條規(guī)定：在關(guān)于社區(qū)企業(yè)、公共設(shè)施、公用事業(yè)、村民住宅等的建設(shè)， “必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計劃，必須依法履行審批手續(xù)”。

依據(jù)以上法規(guī)，在沒有任何前提的情況下，使得農(nóng)民在不等同的建設(shè)條件下卻只能遵循相同的建設(shè)用地制度。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，如珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)，許多基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。通過非法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不平等現(xiàn)象，多數(shù)是由農(nóng)村地區(qū)的過度城市化和城市快速發(fā)展引起的，因為建設(shè)用地的使用價格是要遠遠超過農(nóng)用地，地方政府在利益驅(qū)動下，常常違背農(nóng)民意愿，進行暴力拆遷，導致官民沖突時有發(fā)生。

2.3 農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害

農(nóng)民是主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中集體和農(nóng)民兩者的利益應(yīng)該處于持平的狀態(tài)，而事實并非如此，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民進城，土地出現(xiàn)大量閑置，農(nóng)民將家里閑置土地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地時，政府不征地則無法進行市場交易，這些閑置土地將不能變?yōu)樨敻唬瑢е罗r(nóng)民的土地資源大量浪費，使農(nóng)民得不到應(yīng)得的財產(chǎn)收入補償。而農(nóng)民的土地補償稅，主要包括彌補財政缺口、投入資金、工資發(fā)放和其他教育支出;由于補償稅主體的不同導致了區(qū)別對待，有些由鄉(xiāng)村干部支配，有的被公共服務(wù)設(shè)施征用，從中進行不正當獲利，有的則被用于發(fā)放獎金或津貼等福利物品或用于一些其他非生產(chǎn)性消費。

2.4 濫用土地資源，利用率低下

對于當前土地資源，主要出現(xiàn)兩大問題，一是濫用現(xiàn)象，現(xiàn)在有些政府為了發(fā)展本市的經(jīng)濟，盲目激進的濫用土地，非法占用土地，不斷去開采國家保護的耕地，建設(shè)經(jīng)濟收益項目，甚至破壞了生態(tài)平衡，去追求短暫的經(jīng)濟效益。二是浪費現(xiàn)象，部分官員擁有建設(shè)用地的使用權(quán)卻不作為，將村里的建設(shè)用地歸為個人所有或者大量農(nóng)用地不正當使用，造成常年的閑置，成為了大型垃圾存放處，嚴重脫離了當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，造成了土地資源浪費。有的地區(qū)甚至處于失控的狀態(tài)，地方政府壟斷地緣，哄抬市價嚴重影響收入分配，同時也抬高了建設(shè)用地的成本。而高價土地則完全由農(nóng)民承擔，這樣一種不均衡的土地制度造成土地資源的低效率使用，大量的土地被圈占、閑置、浪費。

3 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的對策

3.1 實行國有化政策，營造公平高效的制度環(huán)境

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市國有企業(yè)建設(shè)用地的數(shù)量日益萎縮，與日益增長的工業(yè)化、城市化的需求形成一個鮮明的對比，就更需要農(nóng)村建設(shè)用地對其發(fā)揮重要補充作用，建設(shè)用地亟待更高效率地被開發(fā)和加以利用。嚴格的控制政策，在轉(zhuǎn)換建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地兩者間就顯得尤為重要。集體主義經(jīng)濟社會組織在將農(nóng)業(yè)發(fā)展用地依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，制定嚴格征地政策，規(guī)定一定年限的建設(shè)用地使用權(quán)，制定征用價格補償標準，通過公開方式統(tǒng)一土地價格比例，并且將程序辦理記錄在案，嚴禁反復征用。

我國經(jīng)濟法律規(guī)定禁止任何一個組織和個人進行購買或出售土地，建設(shè)用地的市場需求價格是土地使用權(quán)的特許價格，而不是通過土地所有權(quán)的特許價格。在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的中小型企業(yè)實行土地國有化政策，規(guī)定建設(shè)性土地使用權(quán)的年限，有助于減少農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中的不平等現(xiàn)象，也能增加建設(shè)用地的開發(fā)利用，提高土地利用效率，減少土地資源的緊張，打破城鄉(xiāng)土地市場之間的鴻溝，創(chuàng)造統(tǒng)一、規(guī)范和有效的條件。

3.2 維護“三公”的土地市場秩序

城市進行土地規(guī)劃可以利用公共土地發(fā)展信息管理系統(tǒng)，通過分析、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)和供應(yīng)的方式進行農(nóng)村規(guī)劃，確保我國城市建設(shè)項目規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和總體戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，維護公開、公平、公正的土地市場秩序。首先，土地有優(yōu)劣之分，這便要依據(jù)土地規(guī)劃進行合理分配，以綜合評價的方式進行規(guī)劃。然后，需要政府進行宏觀調(diào)控，加強監(jiān)督手段，從運行到建設(shè)的優(yōu)惠政策和行政審批到監(jiān)督的程序都要進一步加強;最后，在建設(shè)用地的使用權(quán)方面，通過嚴格執(zhí)行國家土地利用規(guī)劃，保證城市用地平等擁有比較系統(tǒng)的國家土地使用制度，其中的流轉(zhuǎn)手續(xù)必須公開透明，進行“曝光式”所有權(quán)公開轉(zhuǎn)讓，及時的網(wǎng)絡(luò)同步相關(guān)的信息，從而達到“三公”的土地市場秩序。

3.3 實現(xiàn)合理分配，推動農(nóng)村土地建設(shè)

當考慮農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變建設(shè)用地的土地收益分配的時候，首先就必須要維護農(nóng)民的利益，確保農(nóng)民的收入。其中必須充分考慮到國家集體和個人兩者利益的權(quán)衡，側(cè)重于改善地方的城市生活環(huán)境建設(shè)，加強農(nóng)村城市化進程。但建設(shè)用地收入的分配也必須照顧到失地農(nóng)民，失地農(nóng)民可以通過月付等優(yōu)惠方式保障個人利益。在政府參與土地分配問題上，可以改革農(nóng)業(yè)用地使用稅的稅額標準，并增加土地增值稅的環(huán)節(jié)。由于農(nóng)業(yè)用地或從事一些非農(nóng)工作的土地地方稅配額是基于確定稅率、人均耕地和國家的經(jīng)濟發(fā)展來計算的。很難客觀的反映不同地區(qū)之間的土地價格差異，這導致缺乏科學有效的稅收風險管理，增加了農(nóng)田被非法轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖㄔO(shè)用地的風險。因此，建議改革耕地稅的使用標準，實現(xiàn)合理分配。

同時，土地使用權(quán)的金額可以根據(jù)中國中央政府進行固定資產(chǎn)收入的固定收入份額來計算，國家對于土地使用權(quán)，除集體經(jīng)濟建設(shè)社會收益外，其余由地方財政撥款，但法定稅款除外，地方政府作為基礎(chǔ)部門，應(yīng)當明確指出，土地制度建設(shè)的大部分利潤留在地方城市，與銀行并不是競爭關(guān)系，而是為了從農(nóng)民切身利益出發(fā)，讓農(nóng)民有投入也有回報，同時中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織未獲得實質(zhì)性的優(yōu)惠，政府可以通過降低市場準入門檻、土地使用權(quán)優(yōu)惠等福利政策進行扶持，這是對“三農(nóng)”問題研究采取可行性辦法的剛性需要。

3.4 合理利用土地資源，提高土地利用效率

農(nóng)業(yè)用地的土地資源濫用方面，針對土地資源配置不高，應(yīng)在維持生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，進行科學規(guī)劃合理的開發(fā)，做到不浪費土地，不濫用耕地，對亂占用農(nóng)用地進行法律的制裁，保證農(nóng)用地的健康發(fā)展。對于閑置土地的不合理利用和利用率低的問題，應(yīng)重新制定閑置土地利用方案，從長遠的角度去提高利用率，融人科技和互聯(lián)網(wǎng)等手段。此外，實現(xiàn)土地資源的合理利用，還需要高效的考核制度，不斷提高土地利用效率，讓閑置土地能夠高效發(fā)揮土地利用，這對社會經(jīng)濟發(fā)展具有一定的調(diào)節(jié)作用。

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[作者簡介]高桐（1996-），女，滿族，河北承德人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)管理。