覃麗雙 羅蕊

【摘要】在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的環(huán)境下，對(duì)土地的節(jié)約集約利用水平要求越來(lái)越高。南寧市作為廣西壯族自治區(qū)首府，研究其園區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用水平，具有重要意義。通過(guò)對(duì)南寧市13個(gè)園區(qū)開(kāi)展土地利用現(xiàn)狀清查，對(duì)園區(qū)土地利用現(xiàn)狀、土地利用強(qiáng)度、供地情況、土地閑置情況等研究，分析園區(qū)存在低效用地的原因，探索南寧市園區(qū)低效用地再開(kāi)發(fā)的途徑，提高南寧市土地利用效率。

【關(guān)鍵詞】園區(qū);土地利用;南寧市

【中圖分類號(hào)】F301

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與之相應(yīng)的對(duì)土地的需求量越來(lái)越大，但是地少人多一直是我國(guó)的主要國(guó)情之一，人地矛盾越來(lái)越突出。對(duì)土地節(jié)約集約利用的研究，一直是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。特別是自2013年以來(lái)，研究城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，成為土地學(xué)界研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。高巍、周武夫、劉新平等眾多專家學(xué)者，從政策到具體措施，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用進(jìn)行多維度的研究，為我國(guó)提高城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用水平提供了很多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

南寧市近年來(lái)工業(yè)發(fā)展程度越來(lái)越高，其城鎮(zhèn)低效用地問(wèn)題也一直存在，其中園區(qū)是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而設(shè)立的，其土地利用水平對(duì)地區(qū)影響極大。本文通過(guò)對(duì)南寧市13個(gè)園區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，分析南寧市園區(qū)土地利用情況，對(duì)南寧市園區(qū)土地節(jié)約集約利用的途徑進(jìn)行理性探討。

1 南寧市園區(qū)基本情況

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院、原國(guó)土資源部對(duì)節(jié)約集約利用土地的相關(guān)部署，2017年12月至2018年4月，南寧市開(kāi)展了為期5個(gè)月的園區(qū)土地利用情況清查工作。本次調(diào)查了南寧市13個(gè)園區(qū)，其中國(guó)家級(jí)4個(gè)，自治區(qū)級(jí)9個(gè)。園區(qū)面積分為審批面積和規(guī)劃面積，其中審批面積是指已通過(guò)審核的面積，規(guī)劃面積是指實(shí)際建設(shè)過(guò)程中規(guī)劃建設(shè)的面積，詳見(jiàn)表1。

2 南寧市園區(qū)現(xiàn)狀分析

2.1 園區(qū)土地利用現(xiàn)狀

13個(gè)園區(qū)的審批范圍量算面積僅占規(guī)劃范圍量算面積的44.2%。按照土地利用類型劃分，截至2017年末，13個(gè)園區(qū)在園區(qū)審批和規(guī)劃兩種量算面積中，均是已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積僅占總面積的3成，未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積占總面積近7成。詳見(jiàn)圖1。

分析已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地用途構(gòu)成，如圖2所示，截至2017年末，13個(gè)園區(qū)無(wú)論是審批范圍還是規(guī)劃范圍，園區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地用途均包含下列6種土地用途，且所占比例基本相同，但是個(gè)別園區(qū)缺少某類用地。

2.2 園區(qū)土地供應(yīng)情況

從土地供應(yīng)情況來(lái)看，截至2017年末，13個(gè)園區(qū)在審批范圍量算面積中，已供應(yīng)的土地面積有4903.64hm2。其中，已建成的土地面積4219.55hm2，土地建成率為86.05%;未建成的土地面積684.09hm2，占已供應(yīng)土地的16.21%。除此之外，還有尚可供應(yīng)的土地，面積有7578.OOhmz，其中包括批而未供的土地，面積有1229.26hmz，占尚可供應(yīng)土地的16.22%。13個(gè)園區(qū)在規(guī)劃范圍量算面積中，已供應(yīng)的土地面積有9845.45hm2。其中，已建成的土地面積8331.32hm2，土地建成率為84.62%;未建成的土地面積1514.13hm2，占已供應(yīng)土地的18.17%。尚可供應(yīng)的土地面積有18280.85hm2，包括批而未供土地，面積有3713.16hm2，占尚可供應(yīng)土地的20.31%。

2.3 園區(qū)土地利用強(qiáng)度

截至2017年末，13個(gè)園區(qū)二三產(chǎn)業(yè)稅收總額約113.63億元，園區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額約21.52億元，園區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入約1832.59億元，園區(qū)歷年累計(jì)工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額約2792.10億元。以13個(gè)園區(qū)規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地面積4190.55hm2來(lái)計(jì)算，13個(gè)園區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度為6662.85萬(wàn)元/hm2，產(chǎn)出強(qiáng)度為4373.15萬(wàn)元/hm2，地均稅收為51.35萬(wàn)元/hm2。

2.4 園區(qū)閑置用地土地情況

根據(jù)《閑置土地處置辦法》的相關(guān)規(guī)定，13個(gè)園區(qū)審批范圍量算面積內(nèi)已認(rèn)定為閑置土地的有30.1hm2;規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)已認(rèn)定為閑置土地的有88.09hm2。按13個(gè)園區(qū)規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)的閑置土地認(rèn)定情況來(lái)看，廣西一東盟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、南寧綜合保稅區(qū)、南寧江南工業(yè)園區(qū)、廣西良慶經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，南寧市伊嶺工業(yè)集中區(qū)、隆安華僑管理區(qū)（隆安縣寶塔醫(yī)藥園區(qū)）和上林縣象山工業(yè)園區(qū)等7個(gè)園區(qū)在閑置土地問(wèn)題上，情況良好，無(wú)已認(rèn)定的閑置土地，其他園區(qū)均存在已認(rèn)定的閑置土地，詳見(jiàn)表2。

3 存在的問(wèn)題

3.1 個(gè)別園區(qū)閑置土地較多

根據(jù)表2可知，截至2017年末，在規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)，已認(rèn)定的閑置土地面積超過(guò)10hm2的園區(qū)有南寧仙葫開(kāi)發(fā)區(qū)（ 32.93hm2）、南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（ 30.33hm2）、廣西農(nóng)墾明陽(yáng)工業(yè)園（ 13.81hm2），這3個(gè)園區(qū)閑置土地較多。

3.2 批而未供土地面積較大

土地從批準(zhǔn)征收到完成供地，需要經(jīng)過(guò)征地拆遷、安置補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、劃撥或者出讓供地等過(guò)程，而這一過(guò)程平均周期大約7 - 12個(gè)月，甚至更長(zhǎng)。隨著時(shí)間推移和各種影響因素的變化，及社會(huì)輿論對(duì)當(dāng)前征地制度改革和提高被征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的期望越來(lái)越高，引發(fā)征地拆遷難度加大的問(wèn)題，延長(zhǎng)了批后土地利用的周期。通過(guò)本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南寧市13個(gè)園區(qū)在2009至2017年，在審批范圍內(nèi)批而未供應(yīng)的土地面積有1229.26hm2，批而未供比率為20.04%;在規(guī)劃范圍內(nèi)批而未供應(yīng)的土地面積有3713.16hm2，批而未供比率為27.39%。總體來(lái)看，13個(gè)園區(qū)在2009至2017年，批而未供比率超過(guò)2成，批而未供土地情況較嚴(yán)重。

3.3 部分園區(qū)審批范圍重疊

通過(guò)本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的審批范圍由市屬區(qū)、原大沙田開(kāi)發(fā)區(qū)、原沿海經(jīng)濟(jì)走廊開(kāi)發(fā)區(qū)組成，與廣西良慶經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)核準(zhǔn)B地塊核準(zhǔn)范圍重疊;南寧綜合保稅區(qū)的審批范圍也與廣西良慶經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)審批范圍有重疊。園區(qū)審批范圍重疊的情況不僅會(huì)帶來(lái)管理上的混亂，對(duì)各個(gè)園區(qū)今后的規(guī)劃、發(fā)展也有一定影響。

3.4 園區(qū)用地效益有待提高

截至2017年末，13個(gè)園區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度4373.15萬(wàn)元/hm2，與我國(guó)東部先進(jìn)地區(qū)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)出強(qiáng)度15837萬(wàn)元/hm2相比差距很大。只有南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)出強(qiáng)度為29678.04萬(wàn)元/hm2，比我國(guó)東部先進(jìn)地區(qū)的工業(yè)園區(qū)產(chǎn)出強(qiáng)度多了將近一倍，但是南寧市整體園區(qū)的產(chǎn)出效益仍然有待提高。

3.5 部分園區(qū)用地結(jié)構(gòu)不合理

13個(gè)園區(qū)中，從土地利用結(jié)構(gòu)分析看，部分園區(qū)內(nèi)大量用地被生活、公用建設(shè)用地和其他用途用地占用，造成了單位土地工業(yè)產(chǎn)值偏低;或是缺少某類用地，造成功能缺失。

4 南寧市園區(qū)土地節(jié)約集約利用的路徑

4.1 找準(zhǔn)癥結(jié)分類施策，優(yōu)化政府管理

分析不同園區(qū)的閑置土地類型及產(chǎn)生的原因，以問(wèn)題為導(dǎo)向，根據(jù)閑置情況、原因，分類型擬定適合不同園區(qū)的閑置土地處置方案。通過(guò)精細(xì)化管理、總量控制和減量化戰(zhàn)略，加快存量建設(shè)用地供應(yīng)，減小批而未供土地面積，提高批地和供地的有效銜接。結(jié)合實(shí)際情況對(duì)南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與廣西良慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)審批范圍重疊部分、南寧綜合保稅區(qū)與廣西良慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)審批范圍重疊部分進(jìn)行管轄范圍調(diào)整，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的有效管理。加大園區(qū)發(fā)展用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)力度，建立園區(qū)發(fā)展用地獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)土地集約利用程度高、發(fā)展前景好的園區(qū)，在用地指標(biāo)上給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)投資強(qiáng)度大、用地設(shè)計(jì)集約度高且有意愿人駐園區(qū)的工業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先解決其對(duì)建設(shè)用地的需求。

4.2 盤活低效用地，提高用地效益

一是通過(guò)內(nèi)涵整合挖潛，盤活低效用地。積極進(jìn)行園區(qū)節(jié)約集約土地利用潛力的挖掘，鼓勵(lì)和引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的再開(kāi)發(fā)、再調(diào)整和再利用，不斷提高園區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地的利用強(qiáng)度，擴(kuò)展園區(qū)發(fā)展空間。同時(shí)，采取回購(gòu)、鼓勵(lì)二次開(kāi)發(fā)、嚴(yán)控違建增量等方式積極盤活低效用地。二是實(shí)行低效用地退出機(jī)制。由于工業(yè)產(chǎn)品受市場(chǎng)需求、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等客觀因素影響，導(dǎo)致部分園區(qū)企業(yè)無(wú)法按照計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，對(duì)這部分由于客觀因素確實(shí)難以發(fā)展的企業(yè)，允許其在開(kāi)工之前或達(dá)產(chǎn)之后結(jié)合企業(yè)自身需求，主動(dòng)申請(qǐng)土地使用權(quán)退出;同時(shí)，為了確保園區(qū)土地得到高效集約利用，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的目標(biāo)，對(duì)于嚴(yán)重不符合合同要求且整改態(tài)度不良的，以及由于企業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重環(huán)境污染或者已經(jīng)不符合南寧市現(xiàn)今發(fā)展需要等情況的企業(yè)，按照合同約定實(shí)行強(qiáng)制退出園區(qū)的決定。

4.3 借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整園區(qū)用地結(jié)構(gòu)

從既凸顯園區(qū)發(fā)展工業(yè)的主體功能，又完善其他配套功能的角度出發(fā)，應(yīng)不斷優(yōu)化園區(qū)用地結(jié)構(gòu)，合理調(diào)控園區(qū)中工業(yè)、住宅、公共管理與公共服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)扔玫仡愋偷拿娣e比例。首先要堅(jiān)持工業(yè)園區(qū)內(nèi)發(fā)展工業(yè)為主的目標(biāo)，不斷提高工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地在園區(qū)中的比例，提高工業(yè)用地的供應(yīng)力;其次要適當(dāng)降低配套設(shè)施的用地比例，尤其是住宅用地。借鑒廣州市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，園區(qū)適于發(fā)展的用地比例為：配套設(shè)施用地面積可占總用地面積的15%;單個(gè)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得大于項(xiàng)目總用地面積的7%或建筑面積不得超過(guò)工業(yè)項(xiàng)目總建筑面積的14%。

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[作者簡(jiǎn)介]覃麗雙（1992-），女，廣西柳州人，碩士研究生，主要從事自然資源、測(cè)繪地理信息研究工作。