林順浩 顏克高

[摘?要]以政府為中心的社會(huì)組織發(fā)展邏輯，使得社會(huì)組織在資源、結(jié)構(gòu)、功能和空間上呈現(xiàn)不平衡發(fā)展格局。為激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)揮其在國家治理轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)移中的積極作用，推進(jìn)社會(huì)組織有序發(fā)展成為一種必然趨勢(shì)。從社會(huì)組織有序發(fā)展的演化趨勢(shì)來看，蘊(yùn)含了由“政府中心”向“需求中心”、“外延式發(fā)展”向“內(nèi)涵式發(fā)展”、“單一監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”以及“行政主導(dǎo)”向“多元共治”的轉(zhuǎn)變;在改革路徑上，需逐類放松社會(huì)組織準(zhǔn)入管理以回應(yīng)前瞻性需求，建立監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制以增強(qiáng)綜合監(jiān)管效力，營造公平發(fā)展環(huán)境以服務(wù)社會(huì)組織能力建設(shè)，鼓勵(lì)本地探索和經(jīng)驗(yàn)輸入以協(xié)調(diào)社會(huì)組織區(qū)域發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織?發(fā)展格局?有序發(fā)展?管理體制

[中圖分類號(hào)]D632

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1001-9596（2020）08-0018-08

20世紀(jì)80年代以來，在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，社會(huì)組織得到快速發(fā)展。截至2019年底，全國共有社會(huì)組織約85.4萬個(gè)，這些活躍在國家與社會(huì)之間的組織，逐漸演變成重要的社會(huì)力量，在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的重要性日漸顯著。在國家治理轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)移背景下，社會(huì)組織被賦予的時(shí)代責(zé)任和功能定位已經(jīng)出現(xiàn)變化，黨的十九大報(bào)告更是明確提出要發(fā)揮社會(huì)組織在新時(shí)代社會(huì)治理格局中的重要作用。為激發(fā)社會(huì)組織活力，2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行了部署，要求加大社會(huì)組織管理改革的步伐，改革社會(huì)組織管理制度，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。在此背景下，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織有序發(fā)展成為社會(huì)治理領(lǐng)域的重要議題。在理論研究層面，社會(huì)組織有序發(fā)展還是新提法，系統(tǒng)的改革方案仍在醞釀之中，理論研究亟待深入完善。鑒此，本文通過分析總結(jié)我國近年來社會(huì)組織的發(fā)展特征，試圖從整體視角清晰呈現(xiàn)我國社會(huì)組織發(fā)展格局，分析中國社會(huì)組織發(fā)展的趨勢(shì)，探索社會(huì)組織有序發(fā)展的理念內(nèi)涵與實(shí)踐方式。

一、我國社會(huì)組織發(fā)展格局的初步考察

改革開放至今，我國社會(huì)組織的管理政策幾經(jīng)變遷，放任、緊縮、控制等狀態(tài)交替出現(xiàn)，經(jīng)歷了恢復(fù)期、緩慢發(fā)展期以及培育期等發(fā)展階段。為呈現(xiàn)我國社會(huì)組織發(fā)展格局的整體圖像，本文立足于我國社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀，從社會(huì)組織的資源、結(jié)構(gòu)、功能以及區(qū)域發(fā)展等多個(gè)維度，考察我國社會(huì)組織的發(fā)展格局，展示社會(huì)組織有序發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）“強(qiáng)官辦、弱民辦”的資源格局

以距離政府的遠(yuǎn)近，社會(huì)組織通?？梢苑譃楣俎k和民辦兩種類型。官辦社會(huì)組織是政府為動(dòng)員社會(huì)資源，從政府內(nèi)部衍生而來，在某種程度上是政府職能的延伸與擴(kuò)展;區(qū)別于官辦社會(huì)組織，民辦社會(huì)組織是由民間人士自下而上發(fā)起成立，自其成立就表現(xiàn)出了民間性和草根性特征。不同的產(chǎn)生方式，賦予了社會(huì)組織不同的身份，進(jìn)而也賦予了社會(huì)組織不同的資源稟賦、生存能力及發(fā)展環(huán)境。即使在比較公開、透明，競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的政府購買服務(wù)實(shí)踐中，相對(duì)于民辦社會(huì)組織，官辦社會(huì)組織在資源獲取上也具有天然優(yōu)勢(shì)。以上海市社區(qū)公益服務(wù)購買為例，2009—2013年間，社會(huì)組織承接的公益項(xiàng)目占92%，其中純粹由民間人士成立和主導(dǎo)的社會(huì)組織91個(gè)，僅為27%[1]。從慈善捐贈(zèng)的角度來看，中國許多企業(yè)的捐贈(zèng)主要用于幫助企業(yè)獲得政府補(bǔ)助、債務(wù)融資以及投資機(jī)會(huì)[2-3];政府也始終對(duì)中國基金會(huì)資源動(dòng)員實(shí)施直接或間接影響[4]。因此，在中國語境下，由于社會(huì)組織所需的資源主要來源于政府財(cái)政支持或政府認(rèn)證的社會(huì)資源，距離行政權(quán)力的遠(yuǎn)近影響了資源分配，并由此形成“強(qiáng)官辦、弱民辦”的資源格局。

（二）“強(qiáng)數(shù)量、弱能力”的結(jié)構(gòu)格局

從整體趨勢(shì)來看，改革開放后，我國社會(huì)組織取得了跨越式發(fā)展，在社會(huì)事務(wù)中的能見度也顯著提升。但是，如果將社會(huì)組織數(shù)量和能力分別予以考察，兩者呈現(xiàn)不同變化趨勢(shì)。根據(jù)“非營利部門國際指數(shù)”及國內(nèi)學(xué)者對(duì)社會(huì)組織發(fā)展水平研究的相關(guān)成果，社會(huì)組織總量與社會(huì)組織單位增加值分別展現(xiàn)了社會(huì)組織數(shù)量與服務(wù)能力[5-6]。研究表明，地級(jí)市社會(huì)組織總量呈現(xiàn)逐年顯著增加的趨勢(shì)，新成立的社會(huì)組織數(shù)量逐年遞增;但社會(huì)組織單位增加值的增長卻非常緩慢，如果將其置于社會(huì)組織數(shù)量快速增長的背景下進(jìn)行考量，社會(huì)組織單位增加值的增長基本上可以忽略不計(jì)[7]。從個(gè)體來看，我國缺少在國內(nèi)外具有重大影響力、能力突出的旗艦性、示范性社會(huì)組織。就整體而言，隨著社會(huì)組織管理政策的松動(dòng)，社會(huì)組織數(shù)量得到顯著發(fā)展，但社會(huì)組織能力提升卻相對(duì)緩慢，形成“強(qiáng)數(shù)量、弱能力”的結(jié)構(gòu)格局。近年來，盡管各地開始有意將發(fā)展社會(huì)組織的重點(diǎn)由數(shù)量轉(zhuǎn)向能力，并通過孵化、公益創(chuàng)投、政府服務(wù)購買、能力培訓(xùn)等系列政策工具為社會(huì)組織賦能，但社會(huì)組織能力提升受制于諸多因素，如社會(huì)環(huán)境、專業(yè)人才以及知識(shí)儲(chǔ)備等，這些均需要長期積累，因此，“強(qiáng)數(shù)量、弱能力”的結(jié)構(gòu)格局在短期內(nèi)仍難以改變。

（三）“強(qiáng)服務(wù)、弱表達(dá)”的功能格局

社會(huì)組織是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，種類復(fù)雜。有研究發(fā)現(xiàn)，在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，文化、工商服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、體育等類型的社會(huì)組織顯著增長，且增幅較大，而生態(tài)環(huán)境、法律、國際及涉外組織等社會(huì)組織無顯著變化。從各類社會(huì)組織的占比來看，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、文化、工商服務(wù)、體育等類型的社會(huì)組織占據(jù)前幾位，而生態(tài)環(huán)境、宗教、法律、國際及涉外組織等社會(huì)組織排名卻處于最后幾位[7];從政府行為來看，政府部門重點(diǎn)向社會(huì)組織購買民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理、公益慈善等領(lǐng)域的公共服務(wù)，也率先降低了側(cè)重于提供公共服務(wù)的社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻。整體而言，以提供公共服務(wù)為主的社會(huì)組織得到了優(yōu)先發(fā)展，而公共表達(dá)類社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)遲緩。另外，從社會(huì)組織功能發(fā)揮來看，更多的是發(fā)揮提供公共服務(wù)的功能，解決社會(huì)問題，滿足社會(huì)需求，社會(huì)組織的公共服務(wù)提供功能相對(duì)而言得到了比較好的發(fā)展，而社會(huì)組織的公共言論生產(chǎn)功能則發(fā)展明顯滯后[8]，在功能上表現(xiàn)出“強(qiáng)服務(wù)、弱表達(dá)”的局面。

（四）“強(qiáng)東部、弱西部”的空間格局

省域?qū)用娴纳鐣?huì)組織數(shù)據(jù)顯示，數(shù)量排名前五的省份占全部社會(huì)組織總量的40%，全國1/6的省份集中了全國2/5的社會(huì)組織，這些省份主要是集中在東部沿海地區(qū)的山東、江蘇、浙江、廣東等區(qū)域，這說明經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政水平較高的東部地區(qū)，社會(huì)組織的發(fā)展整體水平也越高[9]。由于地理位置、政策優(yōu)勢(shì)等因素影響，在我國改革開放過程中，形成了東、中、西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)的位差，從而出現(xiàn)了地區(qū)間的“貧富差距”，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮程度在一定程度上催生人們社會(huì)需求的多樣化，對(duì)社會(huì)組織發(fā)育產(chǎn)生影響?？傊鐣?huì)組織數(shù)量及其能力隨經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)需求、政策空間等因素而異，社會(huì)組織也出現(xiàn)一定程度的“貧富差距”結(jié)構(gòu)，且社會(huì)組織類型構(gòu)成也差異顯著，形成了“強(qiáng)東部、弱西部”的空間格局。

二、走向有序：我國社會(huì)組織發(fā)展模式的演化與轉(zhuǎn)變

近年來，為逐步回應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展過程中的局限性，社會(huì)組織有序發(fā)展的事務(wù)開始進(jìn)入理論與實(shí)踐的視野。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》;同年12月，民政部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，提出了更為具體的支撐政策。總體而言，社會(huì)組織有序發(fā)展意味更為開放、公平，競(jìng)爭(zhēng)性更強(qiáng)的環(huán)境，旨在構(gòu)建“結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠信自律、充滿活力”的社會(huì)組織發(fā)展格局。有序發(fā)展是社會(huì)組織發(fā)展的一種戰(zhàn)略定位，目的在于根據(jù)不同時(shí)期社會(huì)需求和政府職能轉(zhuǎn)移的需要，科學(xué)引導(dǎo)不同類型社會(huì)組織的優(yōu)先發(fā)展，健全綜合監(jiān)管體系，規(guī)范社會(huì)組織行為，形成優(yōu)先發(fā)展順序合理、活動(dòng)秩序井然的社會(huì)組織有序發(fā)展格局。然而，社會(huì)組織有序發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)，需要突破現(xiàn)有格局的局限和約束，需要尋求發(fā)展導(dǎo)向、發(fā)展方式、監(jiān)管模式以及治理格局上的多維轉(zhuǎn)變。

（一）發(fā)展導(dǎo)向上，由“政府中心”向“需求中心”轉(zhuǎn)變

在社會(huì)組織發(fā)展過程中，政府掌握著社會(huì)組織發(fā)展的重要資源，社會(huì)組織如同眾星捧月般依附在行政資源旁，大部分社會(huì)組織以自上而下的方式成立，業(yè)務(wù)主管單位仍有效控制著社會(huì)組織的項(xiàng)目活動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)組織的行政化傾向愈加嚴(yán)重，資源競(jìng)爭(zhēng)亦會(huì)愈演愈烈，社會(huì)組織的發(fā)展也停留在政府部門職能的延伸層次上，無法獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)治理的重任。在新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要的滿足客觀上要求“回歸人民中心”[10]，即回應(yīng)人民的現(xiàn)實(shí)需求。由于社會(huì)需求的異質(zhì)性，政府無法完全滿足，[JP]而處于社會(huì)領(lǐng)域、與人民直接接觸的社會(huì)組織另辟蹊徑，以更敏銳的嗅覺介入到少眾、被忽視的需求細(xì)分領(lǐng)域，自發(fā)肩負(fù)社會(huì)責(zé)任。

為推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展更好地回應(yīng)社會(huì)需求，2013年出臺(tái)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出四類社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類）直接申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。據(jù)民政部門不完全統(tǒng)計(jì)，明確開展直接登記以來，全國已有27個(gè)省市、自治區(qū)開展或試行社會(huì)組織直接登記制度，全國直接登記的社會(huì)組織約3萬個(gè)，占同期登記的社會(huì)組織40%以上[11]。直接登記制度不僅僅是社會(huì)組織管理體制改革的初步探索，擴(kuò)大了社會(huì)治理的基數(shù)，降低了參與治理的門檻，也是政府應(yīng)對(duì)社會(huì)治理需求而尋求社會(huì)力量的反映。以社區(qū)社會(huì)組織為例，習(xí)近平總書記在武漢青和居社區(qū)考察時(shí)指出，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，把社區(qū)建設(shè)好，實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶;而活躍在社區(qū)的社會(huì)組織成長于社區(qū)，深耕于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要力量和有益補(bǔ)充。因此，社會(huì)組織發(fā)展導(dǎo)向由“政府中心”向“需求中心”轉(zhuǎn)變，既是社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律的必然要求，也是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求。

（二）發(fā)展方式上，由“外延式發(fā)展”向“內(nèi)涵式發(fā)展”轉(zhuǎn)變

全能政府的治理體系顯然難以適應(yīng)社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化與精細(xì)化的趨勢(shì)，政府公共服務(wù)壓力越來越大，政府開始尋求“瘦身運(yùn)動(dòng)”，轉(zhuǎn)移部分職能。在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，社會(huì)組織在經(jīng)歷了快速發(fā)展的階段后，已遍布各行各業(yè)，但參與社會(huì)管理與公共服務(wù)的能力依然有限[12]。過去社會(huì)組織的發(fā)展偏重于數(shù)量增長與規(guī)模擴(kuò)張，這種典型的外延式發(fā)展方式難以滿足政府對(duì)職能承接主體的需求，政府與社會(huì)組織之間出現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)移與承接的縫隙。社會(huì)組織的活力終歸在于其專業(yè)能力的提升，此時(shí)“推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”命題的提出，正是用于彌補(bǔ)這一明顯的職能縫隙。無論是中央政策文件對(duì)社會(huì)組織發(fā)展思路的導(dǎo)向性，還是地方實(shí)務(wù)部門的考核目標(biāo)導(dǎo)向性，過去重?cái)?shù)量、規(guī)模的外延式發(fā)展方式開始轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵式發(fā)展，意味著社會(huì)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)功能增強(qiáng)的發(fā)展方式。

（三）監(jiān)管模式上，由“單一監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

社會(huì)組織雙重管理是以民政部門與其他業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)協(xié)同管理社會(huì)組織的運(yùn)行體制，這種責(zé)任分擔(dān)機(jī)制存在部門間責(zé)任理不順、落實(shí)不到位的情況。在以往操作中，民政部門注重事前的社會(huì)組織登記注冊(cè)程序，由于社會(huì)組織行政執(zhí)法人員不足，對(duì)于登記注冊(cè)后的社會(huì)組織履行監(jiān)管的責(zé)任落實(shí)并不到位，客觀上造成了重登記、輕監(jiān)管的“單一監(jiān)管”模式。

區(qū)別于以往的“單一監(jiān)管”模式，社會(huì)組織有序發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向放管并重、覆蓋全程、多部門協(xié)作的“綜合監(jiān)管”模式，各地區(qū)進(jìn)行了諸多有益探索。在綜合監(jiān)管模式下，民政部門主要對(duì)社會(huì)組織登記、年檢、執(zhí)法、評(píng)估、信用體系等方面進(jìn)行常態(tài)化管理;業(yè)務(wù)指導(dǎo)或行業(yè)主管部門則側(cè)重于對(duì)社會(huì)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)管;財(cái)政和稅收部門重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)組織的資產(chǎn)財(cái)務(wù)以及免稅資格認(rèn)定，其他部門（如公安機(jī)關(guān)、外事部門）也各司其職，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。綜合監(jiān)管通過夯實(shí)關(guān)聯(lián)部門的職責(zé)，克服了“單一監(jiān)管”模式下民政部門人力不足的缺點(diǎn)，也彌補(bǔ)了以往監(jiān)管過程中存在的空白地帶。同時(shí)，相對(duì)于政府部門的行政監(jiān)管，綜合監(jiān)管還強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織黨建，加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)組織的全面領(lǐng)導(dǎo);強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律和內(nèi)部治理，是一種內(nèi)外協(xié)調(diào)、“放管服”并重的監(jiān)管形式。

（四）治理格局上，由“行政主導(dǎo)”向“多元共治”轉(zhuǎn)變

隨著改革深入，盡管國家逐漸放寬對(duì)社會(huì)生活的全面控制，但政府仍然主導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展，國家不僅在形式上介入社會(huì)，在實(shí)踐中也強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)資源的汲取與控制[13]，這意味著政府能更好地控制社會(huì)組織，并為政府所用，社會(huì)組織的社會(huì)治理主體身份被弱化甚至隱藏。盡管社會(huì)組織參與社會(huì)治理仍受制于行政主導(dǎo)的困境，但多元共治已進(jìn)入頂層政策設(shè)計(jì)視野，黨的十九大首次將“共治”寫入報(bào)告文本，明確提出了“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，社會(huì)組織參與社會(huì)治理達(dá)到新高度，旨在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建政府與社會(huì)多元主體協(xié)商的合作治理格局，將社會(huì)組織與市場(chǎng)運(yùn)作納入治理體系，弱化社會(huì)組織對(duì)政府的行政依賴性，不再強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)組織的功能性控制，而是通過政府職能轉(zhuǎn)移，完善政府購買公共服務(wù)制度體系，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)有序的社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的多元合作治理。2014年，《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》對(duì)購買主體和承接主體、購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購買方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，集中體現(xiàn)了公共服務(wù)領(lǐng)域合作治理的探索與嘗試。

三、推動(dòng)和完善我國社會(huì)組織有序發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

推動(dòng)我國社會(huì)組織有序發(fā)展，既逃離不了政府導(dǎo)向性的政策體系，也脫離不了法治化的治理語境，更離不開黨組織的政治核心作用。需立足于當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)展基礎(chǔ)和碎片化的政策環(huán)境，遵循“放管服”的改革思路，實(shí)現(xiàn)向需求中心、內(nèi)涵發(fā)展、綜合監(jiān)管、多元共治等轉(zhuǎn)變，不斷提高社會(huì)組織制度化水平，因地制宜、因時(shí)制宜探索社會(huì)組織有序發(fā)展模式。

（一）逐類放松準(zhǔn)入要求：遵循回應(yīng)前瞻性需求的基本原則

作為政治審查與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，雙重管理體制在一定程度上有助于政府對(duì)社會(huì)組織的管理，但也造成了社會(huì)組織“審批難，甚至干脆不批”的現(xiàn)象，社會(huì)組織的發(fā)展需契合政府利益的格局，導(dǎo)致產(chǎn)生大量游離在政府管理體制外的非法社會(huì)組織（草根NGO），束縛和限制了中國社會(huì)組織的發(fā)展?！爸苯拥怯浿贫取弊鳛樯鐣?huì)組織雙重管理制度轉(zhuǎn)軌與突破的先手棋，由于契合了放松社會(huì)組織行政束縛、擴(kuò)大社會(huì)組織生存空間和推動(dòng)社會(huì)組織合法化變革趨勢(shì)，在數(shù)量增長的基礎(chǔ)上產(chǎn)生質(zhì)變，擴(kuò)大了內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為滿足前瞻性社會(huì)需求，“直接登記制度”的適用范圍需進(jìn)一步厘定，繼續(xù)探索科學(xué)合理的分層次、分領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度，結(jié)合當(dāng)下實(shí)踐和未來發(fā)展，準(zhǔn)確把握社會(huì)需求和政府需要，根據(jù)未來需求逐類降低門檻，簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記注冊(cè)手續(xù)，從而引導(dǎo)不同類型社會(huì)組織優(yōu)先發(fā)展，形成發(fā)展順序科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)組織發(fā)展格局。值得注意的是，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)施直接登記制度以后，受監(jiān)管能力、問責(zé)等多重因素影響，部分地、市、縣登記部門表現(xiàn)出保守趨勢(shì)，社會(huì)組織的成功登記率不升反降，有必要適時(shí)評(píng)估和反思“直接登記制度”的實(shí)施情況。實(shí)際上，社會(huì)組織相關(guān)政策評(píng)估進(jìn)程開啟，如2020年民政部委托第三方單位對(duì)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

（二）增強(qiáng)綜合監(jiān)管效力：建立監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制

在社會(huì)組織看來，“政社分開”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“準(zhǔn)入降低”意味著良好的發(fā)展契機(jī)。降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，有利于培育多樣性的社會(huì)組織，而構(gòu)建有效的社會(huì)組織法規(guī)監(jiān)管體系，更是對(duì)社會(huì)組織有序發(fā)展生態(tài)的有力保障。隨著《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的頒布，相關(guān)社會(huì)組織的管理與運(yùn)作有法可依，但法律體系仍不完善，致使社會(huì)組織綜合監(jiān)管的有效性不足。要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)管，在加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作基礎(chǔ)上，需要完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系。

首先，監(jiān)管法律上，積極推動(dòng)諸如社會(huì)組織基本法、分類法規(guī)的出臺(tái)，完善地方法規(guī)、部門法規(guī)等管理法規(guī)，化解現(xiàn)行法規(guī)條例與部分政策文件間的相互沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織運(yùn)行與管理的規(guī)范化和法治化;其次，監(jiān)管責(zé)任上，民政部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、價(jià)格監(jiān)管部門、公安部門等相關(guān)行政部門需理順各部門的監(jiān)管責(zé)任與關(guān)系，建立共享信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“塊”上分類監(jiān)管全覆蓋;同時(shí)，積極夯實(shí)各業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“條”上分類監(jiān)管的不缺位;再次，監(jiān)管方式上，各部門嘗試改變以往監(jiān)管單一的行政手段，更多運(yùn)用法律手段與經(jīng)濟(jì)手段，促使社會(huì)組織履行社會(huì)功能，最終形成秩序井然的社會(huì)組織發(fā)展格局。

從目前的實(shí)際運(yùn)行情況來看，由于牽頭部門的缺失，綜合監(jiān)管仍不能形成有效合力，部門間的監(jiān)管責(zé)任較為分散，存在消極監(jiān)管或避責(zé)等問題，不利于緩解政府部門社會(huì)組織監(jiān)管能力與監(jiān)管任務(wù)間的張力，給社會(huì)組織的培育、發(fā)展造成困擾，造成“不落實(shí)，反受損”的局面。因此，為切實(shí)規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的秩序，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，現(xiàn)階段的重點(diǎn)在于建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，健全社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系，夯實(shí)“條塊”部門的監(jiān)管責(zé)任，增強(qiáng)綜合監(jiān)管效力。

（三）服務(wù)能力建設(shè)：營造社會(huì)組織公平發(fā)展環(huán)境

源于制度依賴，政府改革生成的社會(huì)組織較多，其缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，繼承著政府的部分職能，官辦社會(huì)組織的地位是“躺在行政和政策優(yōu)勢(shì)上獲得的”[14]。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，需彰顯社會(huì)組織的自主性與獨(dú)立性，構(gòu)建政府與社會(huì)組織合作關(guān)系框架，逐步回歸社會(huì)需求中心。在政府職能轉(zhuǎn)移過程中，根本上要加強(qiáng)社會(huì)組織法制建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范體系建設(shè)，將政府與社會(huì)組織間互動(dòng)關(guān)系建立在完善法律制度之下，穩(wěn)妥增進(jìn)社會(huì)組織外部生態(tài)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的非政府性。在社會(huì)組織人事安排、社會(huì)角色、利益關(guān)系方面，建立規(guī)范的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，弱化行政資源的身份格局，讓社會(huì)組織尋找自身職能定位，促進(jìn)和引導(dǎo)社會(huì)組織自主運(yùn)行、有序競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化發(fā)展。

此外，在社會(huì)組織數(shù)量顯著增長的同時(shí)，社會(huì)組織公共服務(wù)能力發(fā)展停滯不前，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理需求呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，這成為政府職能轉(zhuǎn)移與社會(huì)組織承接之間的主要障礙。因合作缺乏穩(wěn)定的合作框架，導(dǎo)致政府與社會(huì)組織合作治理基礎(chǔ)不穩(wěn)。改變行動(dòng)者不利行為的最好方式是加強(qiáng)其知識(shí)能力及行動(dòng)資源。為積極培育社會(huì)組織，需增強(qiáng)社會(huì)組織能力，使其成為社會(huì)組織賦能的一種工具手段，從而使社會(huì)組織有能力判斷、選擇以及作為。

同時(shí)，政府購買服務(wù)的一般性準(zhǔn)則，是使各類社會(huì)組織都處于競(jìng)爭(zhēng)之中，促進(jìn)社會(huì)組織公共服務(wù)能力的提升。為加強(qiáng)合作治理的有效性，在先天稟賦上，繼續(xù)加強(qiáng)培育基地建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求對(duì)社會(huì)組織培育的導(dǎo)向性，提升社會(huì)組織專業(yè)服務(wù)能力;在后天賦能上，加強(qiáng)制度規(guī)范化建設(shè)，將政府購買服務(wù)納入更明確的法制化管理，提升政府購買服務(wù)項(xiàng)目清單、招投標(biāo)、運(yùn)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)的制度化水平，規(guī)范雙方權(quán)利與義務(wù)，構(gòu)建公開、競(jìng)爭(zhēng)性的新國家與社會(huì)關(guān)系。

（四）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展：鼓勵(lì)本地探索和經(jīng)驗(yàn)輸入

社會(huì)組織有序發(fā)展意味著規(guī)模、結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程相適應(yīng)，發(fā)展模式與地區(qū)社會(huì)發(fā)展相符合。社會(huì)組織有其自身的發(fā)育規(guī)律，嚴(yán)重依賴屬地資源，其發(fā)育與屬地民間資本積累、文化傳統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平有關(guān)。改革開放以來，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡格局導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的差異巨大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境的剪刀差進(jìn)一步擴(kuò)大，深刻影響區(qū)域未來的社會(huì)治理能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擁有更豐富的經(jīng)濟(jì)資源與更大的社會(huì)動(dòng)力，在中央政策的鼓勵(lì)下，積極探索社會(huì)組織管理創(chuàng)新，由此形成了地方具有鮮明特色的探索模式，社會(huì)組織治理功能進(jìn)一步凸顯，如北京模式、上海模式、深圳模式、溫州模式等;部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求，大力發(fā)展、創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相和諧的社會(huì)組織類型、形式與規(guī)模，如云南模式。但大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳的地方，社會(huì)組織獲取資源的土壤貧瘠，政策環(huán)境陳舊老化，政策工具更新緩慢，社會(huì)組織發(fā)展活力略顯不足，中央政府應(yīng)繼續(xù)給予地方政府更大的社會(huì)治理探索空間，并及時(shí)總結(jié)、推廣地方社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新。地方政府應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)階段所擁有的主導(dǎo)功能，注重本地探索與經(jīng)驗(yàn)輸入作為區(qū)域發(fā)展的兩條路徑，具備較好社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，也要肩負(fù)為中央政府進(jìn)行理論和實(shí)踐創(chuàng)新的擔(dān)當(dāng)。

四、結(jié)論與展望

在過去相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，中國社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出“強(qiáng)官辦、弱民辦”的資源格局，“強(qiáng)數(shù)量、弱能力”的結(jié)構(gòu)格局，“強(qiáng)服務(wù)、弱表達(dá)”的功能格局，“強(qiáng)東部、弱西部”的空間格局，其實(shí)質(zhì)是以政府為中心的社會(huì)組織發(fā)展邏輯的外在表現(xiàn)。在特定時(shí)期，社會(huì)組織的發(fā)展較好地實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期，但也使社會(huì)組織逐漸陷入活力不足、獨(dú)立性和自主性耗散、功能限制等困境，難以滿足社會(huì)需求，社會(huì)組織治理改革成為一種必然要求。

社會(huì)組織治理改革需要準(zhǔn)確把握我國社會(huì)組織多維發(fā)展格局及態(tài)勢(shì)，以社會(huì)組織現(xiàn)實(shí)格局作為社會(huì)組織管理體制進(jìn)一步改革的基礎(chǔ)，把增強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)功能，回應(yīng)社會(huì)日益增長的多元化需求作為社會(huì)組織治理的基點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，構(gòu)建新時(shí)代社會(huì)治理格局。從社會(huì)組織發(fā)展趨勢(shì)上，有序發(fā)展蘊(yùn)含了“政府中心”向“需求中心”、“外延式發(fā)展”向“內(nèi)涵式發(fā)展”、“單一監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”以及“行政主導(dǎo)”向“多元共治”的轉(zhuǎn)變;在發(fā)展路徑上，需因地制宜、因時(shí)制宜、因類施策，逐類降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻以回應(yīng)前瞻性需求，建立監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制以增強(qiáng)綜合監(jiān)管效力，營造公平發(fā)展環(huán)境以服務(wù)社會(huì)組織能力建設(shè)，鼓勵(lì)本地探索和經(jīng)驗(yàn)輸入以協(xié)調(diào)社會(huì)組織區(qū)域發(fā)展。

立足于社會(huì)組織管理理論及實(shí)踐改革的需要，作為新時(shí)代社會(huì)治理格局的重要力量，社會(huì)組織有序發(fā)展的深入推進(jìn)至少需要解決以下三個(gè)關(guān)鍵問題：一是在多大范圍內(nèi)展開社會(huì)組織管理實(shí)踐改革。社會(huì)組織改革實(shí)踐總是遵循以點(diǎn)帶面，先試驗(yàn)后推廣，逐步展開?？紤]到當(dāng)前社會(huì)組織現(xiàn)狀格局，不同類型、功能、區(qū)域的社會(huì)組織發(fā)展參差不齊，其在社會(huì)治理中的作用各不同，先期在一定范圍內(nèi)開展社會(huì)組織管理改革，如降低四類社會(huì)組織登記門檻、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政脫鉤等實(shí)踐改革，而下階段在哪些區(qū)域、哪些類型的社會(huì)組織進(jìn)入改革視野需要繼續(xù)論證。二是在多大速度上推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革。任何時(shí)候，社會(huì)組織管理體制都必須適應(yīng)于國家治理能力建設(shè)的需要，同時(shí)，也需要著眼于前瞻性政府治理的需要。社會(huì)組織的發(fā)展須與社會(huì)發(fā)展階段、政黨制度、國家體制、社會(huì)需求相融合，應(yīng)在相對(duì)速度上保持同行甚至保持一定程度的前瞻性和應(yīng)急性，如社會(huì)組織如何響應(yīng)和參與重大應(yīng)急救援的機(jī)制建設(shè)。在發(fā)展秩序上，采取何種治理策略降低社會(huì)組織管理改革風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)固社會(huì)組織管理改革階段成果。三是如何進(jìn)一步發(fā)揮黨組織在社會(huì)組織中的政治核心作用，并實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的融合，要進(jìn)一步理順黨建工作管理體制，科學(xué)設(shè)置社會(huì)組織黨組織形式，充實(shí)壯大黨務(wù)工作人才隊(duì)伍，積極探索黨的建設(shè)和社會(huì)組織建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)。

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