黃琴峰

摘 ?要：當(dāng)前外部形勢變化復(fù)雜，我國推進新農(nóng)村建設(shè)、加強糧食安全保障等工作顯得尤為重要。保障糧食安全，源頭上應(yīng)提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，實施農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展是重要的途徑之一，結(jié)合我國農(nóng)村土地實際情況，建設(shè)土地銀行是推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的一個突破口。土地可以像存款一樣集中起來，進行土地存貸，可以增強土地的流動性，有利于規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出，增加農(nóng)民收入，加快新農(nóng)村建設(shè)進程。通過借鑒國外土地銀行與農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗，分析我國目前土地利用存在的問題，提出了在我國建設(shè)農(nóng)村土地銀行的相關(guān)對策建議，以期能夠為建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村土地銀行提供參考。

關(guān)鍵詞：土地銀行;土地存貸;規(guī)?；?糧食安全

從2005年黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，到2017年黨的十九大報告中提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)的改革發(fā)展成為新時代我國政府工作的重中之重。我國農(nóng)村的社會生產(chǎn)力在一系列的改革中得到了極大的解放和發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民收入提升了，為2020年實現(xiàn)全面脫貧奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而外部環(huán)境變化的嚴(yán)峻形勢，為我國推進扶貧攻堅、保障糧食安全等戰(zhàn)略工作帶來了較大挑戰(zhàn)，客觀對比西方農(nóng)業(yè)強國在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)在規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展方面仍然存在著一些矛盾，主要體現(xiàn)在：首先，一方面，規(guī)?；I(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求把土地集中起來;另一方面，以家庭為單位的土地承包經(jīng)營制度又使得土地分散在眾多農(nóng)戶之中;其次，一方面，懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)業(yè)人才急需土地來經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè);另一方面，土地閑置的情況仍然大量存在。土地資源分散和土地供需矛盾嚴(yán)重制約我國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)要素報酬明顯低于歐美地區(qū)。本文所說的科學(xué)的土地整合方式即為建設(shè)農(nóng)村土地銀行，充分發(fā)揮土地作為要素稟賦的資產(chǎn)性作用，允許農(nóng)民把自己的土地進行轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押，打通土地市場化的渠道，把農(nóng)民的承包地進行“零存整貸”。

一、土地銀行概述

土地銀行起源于歐洲，是為土地開發(fā)利用、土地儲備等提供金融服務(wù)的金融機構(gòu)，參照商業(yè)銀行運作模式，農(nóng)民自愿將零散、小塊、界線明晰的土地承包經(jīng)營權(quán)存入土地銀行，土地銀行按照一定的價格給付農(nóng)民租金（土地存款利息），再將土地劃塊后貸給愿意種植的農(nóng)戶或企業(yè)，收取租金（土地貸款利息），種植農(nóng)戶或企業(yè)則按照規(guī)劃和土地銀行的要求進行種植，土地銀行賺取差額利息用于自身發(fā)展和建立風(fēng)險資金等。

土地銀行在德國、美國等國家實施后，取得了良好的經(jīng)濟效益，成為了專家學(xué)者研究的課題。Ann.L.Strong論述土地銀行是政府為了將來的土地需求而進行儲備以調(diào)節(jié)土地利用，認(rèn)為要實現(xiàn)上述效果：首先，必須有潛在土地以供土地銀行收購;其次，土地銀行要采用相應(yīng)政策打擊土地投機者;最后，土地銀行在把收購的土地推向市場前，對土地進行先期整合，使土地增值以便更好實現(xiàn)其經(jīng)濟效益。Bassam Hamdar認(rèn)為土地銀行要想實現(xiàn)其功能價值，第一，要收購大量的土地以供使用;第二，要在收購?fù)恋貢r，以政府對土地規(guī)劃為依據(jù)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的有增值潛力的土地收購，既實現(xiàn)土地資源的增值，又實現(xiàn)了政府宏觀調(diào)控的公共職能。蔡云龍認(rèn)為，土地銀行提高了政府對土地市場的調(diào)控能力，為政府運用市場機制調(diào)節(jié)土地資源滿足各方面的用地要求，是高效利用土地的一種管理制度創(chuàng)新。

土地銀行主要經(jīng)營土地存貸相關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；纬?，將對我國的社會生產(chǎn)力的解放和發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動力，是破解三農(nóng)問題的重要途徑之一。

二、理論基礎(chǔ)

（1）馬克思相關(guān)土地理論

馬克思認(rèn)為“土地價格是出租土地的資本化的收入”，對土地的使用會連續(xù)地產(chǎn)生收益，稱之為土地年收益系列，或稱為地租流。因此，土地價格就是土地收益的資本化。馬克思提出了級差地租概念，級差地租是農(nóng)產(chǎn)品的個別生產(chǎn)價格低于社會生產(chǎn)價格的差額所形成的超額利潤，分為級差地租I、II兩種形態(tài)，從級差地租I到級差地租II反映了生產(chǎn)方式由粗放型經(jīng)營向集約型經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，具有歷史進步性。通過土地流轉(zhuǎn)市場來決定土地價格，要承認(rèn)土地的差異性，允許不同的級差價格。

（2）土地供求理論

土地需求是指企業(yè)或者個人在各種可能的價格水平下愿意且能夠購買的土地數(shù)量。土地供給是指在一定的時期內(nèi)，土地所有者在各種可能的價格水平下愿意且能夠提供的土地數(shù)量。當(dāng)市場對土地的需求量和供給量相等時，形成土地市場均衡，此時以均衡價格交易;當(dāng)供大于求，在市場規(guī)律的作用下，土地價格下降;反之當(dāng)供小于求，土地價格上揚。土地銀行建立的目的是利用市場機制，對土地資源進行優(yōu)化配置。

（3）市場失靈理論

市場失靈是指市場自身的缺陷導(dǎo)致在某些領(lǐng)域無法充分、高效地配置資源，主要表現(xiàn)為收入分配不均、外部負(fù)效應(yīng)、失業(yè)、公共產(chǎn)品供給不足等方面。引起市場失靈的原因主要有：公共產(chǎn)品、壟斷、信息不對稱以及外部效應(yīng)等。由于土地的特點：稀缺的、不可再生性資源特性;區(qū)域性，土地供求在各個區(qū)域不同;由于土地交易需要大量資金，符合條件的主體變少，容易形成壟斷。這就需要政府在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)上，輔以法律、行政、經(jīng)濟等措施，使“看不見的手”和“看得見的手”相互配合。

三、我國建設(shè)農(nóng)村土地銀行的SWOT分析

（1）優(yōu)勢

一是我國農(nóng)村金融體制改革自1978年始終保持著自上而下、政府主導(dǎo)、漸進式的改革路徑，為農(nóng)村土地銀行的建設(shè)和發(fā)展奠定了制度優(yōu)勢：先后經(jīng)歷重建農(nóng)村金融體系階段、農(nóng)村信用社深化改革發(fā)展階段、農(nóng)村金融市場開放階段，允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)銀行，并提出要在農(nóng)村增設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等金融機構(gòu)，而且十七屆三中全會明確提出“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”為農(nóng)村發(fā)展提供充足的資金支持。二是1982-1986年連續(xù)五年、2004年-2020年又連續(xù)十七年發(fā)布以三農(nóng)為主題的中央一號文件，為農(nóng)村土地銀行的建設(shè)和發(fā)展奠定了政策優(yōu)勢，根據(jù)財政部全國財政收支情況統(tǒng)計，三農(nóng)支出在十一五（2006-2010年）期間為2.3萬億，十二五（2011-2015年）期間為6.6萬億，2016-2019年期間為8萬億，不斷加大對三農(nóng)的投入。三是持續(xù)加強三農(nóng)人才隊伍建設(shè)，引進大學(xué)生村官參與農(nóng)村現(xiàn)代化治理，引導(dǎo)農(nóng)民工和大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實施返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行動計劃，開展百萬鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客行動，鼓勵創(chuàng)辦領(lǐng)辦家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，構(gòu)建起人才強農(nóng)的長效機制。

（2）劣勢

一是由于我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶及農(nóng)田在地域上較為分散、農(nóng)田面積普遍不大，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟業(yè)務(wù)所對應(yīng)的借貸金額較小，然而完成一筆交易要付出很多的搜尋成本、談判簽約成本以及合約執(zhí)行成本，為保證合約的履行也要付出很多的事后監(jiān)督成本，過高的交易成本必然限制金融機構(gòu)信貸的積極性。二是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益相對偏低，農(nóng)民將土地存入銀行的收益也較低，對參與土地銀行建設(shè)的積極性不高。三是土地銀行大多地處農(nóng)村區(qū)域，其管理成員多為當(dāng)?shù)卮甯刹考媛?，人情管理忽視了?guī)章要求、文化水平普遍不高限制了對現(xiàn)代銀行管理制度的認(rèn)識等問題較為突出，行政管理色彩較為濃重。

（3）機遇

我國農(nóng)村土地市場的改革不斷深化，機遇期敞開。十六屆五中全會明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，確定了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的建設(shè)目標(biāo)，生產(chǎn)發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容，落實科學(xué)發(fā)展觀。十七屆三中全會強調(diào)，按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，改革征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場。2016年黨中央提出《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》，堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化相輔相成，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，為發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。2017年10月，黨的十九大報告中提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，將三農(nóng)問題置于新時代工作的重中之重。土地銀行一方面可以有效地充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序，促進土地市場一體化、規(guī)模化;另一方面可以通過土地存貸，更好地執(zhí)行土地用途管制，保證農(nóng)地農(nóng)用，防止耕地流失，保障國家糧食安全，為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好鋪墊。

（4）挑戰(zhàn)

土地銀行在我國的建設(shè)和發(fā)展尚處于初級階段，發(fā)展壯大的道路上仍面臨諸多挑戰(zhàn)，主要如下：一是我國土地銀行定位標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格，多被當(dāng)做為土地中介機構(gòu)，尚未像歐美農(nóng)業(yè)強國那樣把土地銀行視作金融機構(gòu)，土地存貸業(yè)務(wù)未能像銀行業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（個人信用、農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)滿足貸款要求）執(zhí)行，導(dǎo)致個人或團體辦理貸地業(yè)務(wù)，需要進行競標(biāo)，價高者得，提高了業(yè)務(wù)辦理成本;二是我國土地銀行運作資金來源受限，融資能力不足，普遍依賴于政府補貼、銀行貸款、土地貸出利息，在土地債券發(fā)行融資方面尚無明顯支持;三是土地使用過程中存在信息不對稱的問題，一方面，土地定價機制不完善，一些地區(qū)“一刀切”的統(tǒng)一定價方式導(dǎo)致“劣土驅(qū)逐良土”的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致一方利益受損、引發(fā)糾紛;另一方面，在土地用途監(jiān)管不到位的情況下，部分土地使用者一味追求短期經(jīng)濟利益，破壞了土地狀況，引發(fā)道德風(fēng)險。土地是我們賴以生存的基礎(chǔ)，無論其以何種方式存在，土地都應(yīng)當(dāng)是作為循環(huán)經(jīng)濟的載體而存在的，不是一時經(jīng)濟。

四、對策建議

（1）完善農(nóng)村土地銀行的運營管理機制

一是明確土地銀行的法律地位，我國政府要重視土地銀行在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用，把當(dāng)前處于探索階段的土地銀行機構(gòu)章程性文件上升為法律法規(guī)文件，制定專門的法律法規(guī)，為開展土地業(yè)務(wù)提供法律保障，才有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營;二是提高政府的土地管理行政效率，加快農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)取得登記、變更登記、抵押登記和信托登記的制度建設(shè)，重點對市場參與主體資格認(rèn)定、交易方式、交易程序、交易價格信息、土地產(chǎn)權(quán)變更做出明確規(guī)定;三是加強業(yè)務(wù)運營過程監(jiān)管，定期開展貸后管理工作，土地銀行存貸業(yè)務(wù)嚴(yán)格按照簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行，合同條款要嚴(yán)謹(jǐn)，辦理程序要嚴(yán)密科學(xué)，切實維護好農(nóng)民權(quán)益，同時也要大力打擊破壞土地用途、影響土地價值的行為。

（2）加強組織管理及人員隊伍建設(shè)

針對土地價格、風(fēng)險管理等影響土地銀行發(fā)展的重點問題，著力強化農(nóng)地價值評估部門、風(fēng)險控制部門等組織機構(gòu)的管理和完善，通過客觀公正的土地價格、土地效益評估，提高農(nóng)戶及經(jīng)營主體對土地價格的認(rèn)可度，同時為土地銀行業(yè)務(wù)提供救濟、保險等配套服務(wù)，提升農(nóng)戶及經(jīng)營主體對土地銀行業(yè)務(wù)的參與度。高質(zhì)量提升土地銀行業(yè)務(wù)運營的關(guān)鍵因素之一是打造優(yōu)秀的人才隊伍，借助國家建設(shè)新農(nóng)村、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東風(fēng)，一方面，在基層吸納高素質(zhì)、高學(xué)歷的管理人才，如大學(xué)生村官、鄉(xiāng)村振興干部等群體，提升土地銀行現(xiàn)代管理效率;另一方面，要與區(qū)域內(nèi)科研院所、農(nóng)業(yè)企業(yè)開展產(chǎn)學(xué)研合作，提供專家咨詢、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，提升經(jīng)營主體決策、管理、經(jīng)營的能力和效益，實現(xiàn)多贏局面。

（3）建立多元化的融資機制

農(nóng)村土地銀行要拓寬其融資渠道，建立多元化的融資機制，既可以由財政出資，也可以發(fā)行債券。財政可為土地銀行撥付一定的資本金，土地銀行產(chǎn)生的虧損予以彌補。因為土地銀行的發(fā)展可極大地促進鄉(xiāng)村振興，這部分資金可由財政預(yù)算列支。土地銀行還可借鑒國外做法，通過發(fā)行土地債券來籌集資金，在土地評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地等級，以溢價、平價或折價發(fā)行土地證券。同時配套建設(shè)區(qū)域性的土地證券交易市場，制定農(nóng)地價格指數(shù)，促進土地證券的流通轉(zhuǎn)讓，反過來又推動土地證券的融資。

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