王建英 陳志鋼 畢潔穎

(1.浙江大學 公共管理學院， 浙江 杭州 310058； 2.浙江財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院， 浙江 杭州 310018； 3.浙江大學 中國農(nóng)村發(fā)展研究院， 浙江 杭州 310058； 4.國際食物政策研究所， 北京 100081； 5.中國農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)信息研究所， 北京 100081)

一、 引 言

改革開放以來，中國的減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。根據(jù)《中國扶貧開發(fā)報告2016》，按現(xiàn)行貧困標準計算，自1978年以來中國貧困人口減少了94%，達7.26億。聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)，中國具有決定性的作用，貢獻了全球減貧的90%[1]。據(jù)中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2016—2019年農(nóng)村貧困人口進一步由4 335萬人減少到551萬人。但在貧困人口數(shù)量下降的同時，中國減貧面臨剩余貧困人口貧困程度深、減貧成本高、穩(wěn)定脫貧難度大的嚴峻形勢[2]。

2015年，世界各國領(lǐng)導人在聯(lián)合國通過了17個可持續(xù)發(fā)展目標，其中第一個目標便是到2030年“在世界各地消除一切形式的貧困”[3]。同時，在全面建成小康社會的決勝階段，中國政府做出了“到2020年消除絕對貧困”的承諾。2016年底，中國印發(fā)《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》，提出消除絕對貧困，轉(zhuǎn)向緩解相對貧困；由農(nóng)村扶貧為主，轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困的貧困人口治理體系和農(nóng)村扶貧開發(fā)觀點。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”。因而，“到2020年消除絕對貧困”并不是農(nóng)村貧困問題的終結(jié)，而是相對貧困標準下城鄉(xiāng)貧困治理的起點。

在上述農(nóng)村減貧愿景下，中國經(jīng)濟社會的發(fā)展正面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化快速推進、收入差距擴大和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等一系列新變化[2]。中國扶貧事業(yè)的深入推進要求現(xiàn)有的扶貧體制機制設(shè)計要適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展變化所呈現(xiàn)的新貧困現(xiàn)象，尤其是老齡化程度加深帶來的老年人貧困、城鎮(zhèn)化推進帶來的流動人口貧困(下稱“農(nóng)民工貧困”)及弱勢群體(如婦女和兒童)貧困問題。中國人口老齡化的加劇顯化了老年貧困問題，尤其是缺乏完善社會保障制度或保障水平低的農(nóng)村老年人。2013年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查的基線數(shù)據(jù)表明，60歲以上的老年人中有22.9%的人口消費水平位于貧困線之下，其中農(nóng)村老年人的消費貧困指數(shù)(28.9%)遠高于城鎮(zhèn)老年人(9.5%)(1)參見國家發(fā)展研究院《〈中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國基線報告〉發(fā)布》， 2013年6月4日, http://pkunews.pku.edu.cn/xwzh/2013-06/04/content_274288.htm， 2019年6月28日。。2015年，根據(jù)世界銀行的貧困標準(人均3.1美元/天)進行測算，農(nóng)民工的收入貧困發(fā)生率和消費貧困發(fā)生率分別為2.1%和12.3%；但采用相對貧困標準(城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的一半)進行測算時，農(nóng)民工的貧困發(fā)生率上升至26.3%[4]。勞動力流動的同時，伴隨留守兒童的營養(yǎng)、教育、心理健康等問題[5-6]，不僅影響兒童的健康成長和日后的健全發(fā)展，也會弱化中國未來的人力資本。貧困女性化是指貧困家庭中女戶主家庭增多、貧困人口中女性增多，已逐漸成為發(fā)展中國家城市化進程中面臨的巨大挑戰(zhàn)[2]。上述新貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅要求我們在扶貧的體制機制設(shè)計上要考慮當前較薄弱或者空白的地方，如農(nóng)民工貧困治理問題，而且要求以基本權(quán)利公平為基礎(chǔ)的社會保障體系建設(shè)。

在中國的減貧實踐中，各省(自治區(qū)、直轄市)在中央扶貧政策的指引下，進行貧困戶和貧困村的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。浙江省作為東部沿海較發(fā)達省份，實施與“五年計劃”同步出臺的扶持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的扶貧政策，沿著縣—鄉(xiāng)—村—人的路徑，由消除區(qū)域性絕對貧困(消除貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn))向緩解相對貧困與消除絕對貧困并重(消除絕對貧困農(nóng)戶、緩解農(nóng)村相對貧困、實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標準)的方向演進，始終走在中國扶貧的前列?；诖耍P者將以浙江省改革開放以來農(nóng)村扶貧的實踐探索與體制機制創(chuàng)新為考察對象，采用“扶貧與發(fā)展”的邏輯框架，從扶貧主體、扶貧標準、扶貧對象、扶貧方式、扶貧范圍和扶貧投入六個方面對浙江省農(nóng)村扶貧的體制和政策創(chuàng)新實踐進行概括，據(jù)此提出2020年后中國扶貧可行路徑的政策建議。積極總結(jié)浙江省精準扶貧的體制機制創(chuàng)新舉措，轉(zhuǎn)變扶貧理念，由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變，由開發(fā)式扶貧向開發(fā)與保障式扶貧并重轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村扶貧向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧轉(zhuǎn)變，不僅可以為中國其他省份的扶貧攻堅工作提供借鑒，引領(lǐng)2020年后中國扶貧政策的取向，而且對處在與中國類似發(fā)展階段的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體也有借鑒意義。

二、 浙江省農(nóng)村減貧的初始稟賦和扶貧成效

(一) 浙江省農(nóng)用地基礎(chǔ)條件：與全國情況比較

浙江省陸域面積10.55萬平方公里，為全國的1.10%，是中國面積較小的省份之一。2015年，浙江省農(nóng)用地總面積8.61萬平方公里，耕地面積1.98萬平方公里，分別占全國的1.33%和1.47%。按農(nóng)用地面積組成來看，2015年浙江省耕地面積占農(nóng)用地總面積的比重(23.00%)與全國耕地面積占農(nóng)用地總面積的比重(20.92%)相近。但浙江省地處東部沿海地區(qū)、長江三角洲地帶，人口密度是全國平均人口密度的3.33倍。因而，2015年浙江省人均耕地面積僅為0.54畝，為全國人均耕地面積的36.73%。同樣位于長江三角洲地帶的江蘇省，陸地以平原為主，平原面積占比高達86.98%(2)王新年《江蘇陸地面積達10萬平方千米 平原占比超八成》，2017年10月17日， http://js.people.com.cn/n2/2017/1017/c360304-30838695.html， 2019年6月28日。。江蘇省農(nóng)用地中耕地占比達70.31%，因而人均耕地面積和人口密度水平也較浙江省同類指標更高(3)以上人口密度數(shù)據(jù)來源于2011年和2016年的《浙江統(tǒng)計年鑒》《江蘇統(tǒng)計年鑒》《中國社會統(tǒng)計年鑒》；其余數(shù)據(jù)來源于2011年和2016年的《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。。

(二) 浙江省農(nóng)村人口比重高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯

改革開放初，浙江省農(nóng)村人口比重高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，具有典型的全國代表性。由1981年《中國統(tǒng)計年鑒》可知，1981年底，浙江省總?cè)丝谥朽l(xiāng)村人口占比89.20%，高于全國平均水平3.12個百分點，在全國排第20位；山東省鄉(xiāng)村人口占比最高，但也僅比浙江省鄉(xiāng)村人口比重高3.05個百分點；北京市、上海市和天津市總?cè)丝谥朽l(xiāng)村人口占比分別為44.57%、42.30%和48.36%。從農(nóng)村人口比重和城鄉(xiāng)二元分化的視角來看，即使是在2017年底，浙江省仍與北京市、上海市等直轄市有顯著差異，浙江省的農(nóng)村人口基數(shù)龐大，而農(nóng)村人口中的貧困人口構(gòu)成了扶貧施策的對象基礎(chǔ)。根據(jù)2018年《中國統(tǒng)計年鑒》，2017年底，浙江省常住農(nóng)村人口占比仍為32.00%，與廣東省、江蘇省、遼寧省和福建省等常住農(nóng)村人口占比相近，仍遠高于同期北京市、上海市和天津市常住農(nóng)村人口比重(分別為13.50%、12.28%和17.08%)。

(三) 浙江省內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展較不平衡：與中國區(qū)域發(fā)展不平衡相似

中國的經(jīng)濟區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。由表1可知，中國區(qū)域發(fā)展很不平衡。2013—2016年，東北地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值和農(nóng)村居民人均可支配收入水平與全國平均水平相近。

表1 分地域全國和浙江省經(jīng)濟發(fā)展情況

浙江省的經(jīng)濟區(qū)域劃分為浙東北(包括杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興和舟山)和浙西南(包括溫州、金華、衢州、臺州和麗水)兩個地區(qū)，浙西南地區(qū)的發(fā)展水平遠低于浙東北地區(qū)。由表1可知，與浙江省平均水平相比，2013—2016年，浙東北地區(qū)的人均生產(chǎn)總值和農(nóng)村居民人均可支配收入分別為全省的1.23倍和1.13倍；而浙西南地區(qū)的人均生產(chǎn)總值和農(nóng)村居民人均可支配收入僅為全省的0.72倍和0.86倍。

(四) 浙江農(nóng)村扶貧成效及其全國引領(lǐng)性

由上述分析可知，從地形特征、耕地資源稟賦條件、農(nóng)村人口比重和內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度差異來看，浙江省在一定程度上與全國平均條件類似(4)但從其他指標(如經(jīng)濟發(fā)展程度、財政收入水平)分析，各省(直轄市、自治區(qū))的情況存在差異，因而浙江省精準扶貧的創(chuàng)新實踐探索經(jīng)驗的引申和借鑒需根據(jù)各地區(qū)實際情況進行適應(yīng)性的調(diào)整。。按照國家貧困標準，浙江省農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率如表2所示。早在2015年，浙江省已不存在2010年貧困標準下的貧困人口。根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳提供的數(shù)據(jù)，按照不同時期浙江省實施的低收入農(nóng)戶核定標準，浙江省低收入農(nóng)戶的數(shù)量變動情況為：2007年，以家庭人均純收入低于2 500元為標準，全省共有低收入農(nóng)戶110.66萬戶、271.28萬人；2012年，以2010年家庭人均純收入低于4 600元為標準，全省共有低收入農(nóng)戶133.34萬戶、316.88萬人；2017年，以當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?.5倍或不低于農(nóng)民人均可支配收入40%的標準，全省共認定低收入農(nóng)戶69.50萬戶、119.52萬人。

表2 國家貧困標準下浙江省農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率情況

因而，浙江省積極探索實施的農(nóng)村扶貧政策、扶貧理念及由此取得的扶貧成效對全國具有引領(lǐng)性作用。積極總結(jié)浙江省精準扶貧的體制和政策創(chuàng)新實踐以及由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變的扶貧理念，對2020年后中國扶貧政策發(fā)展具有啟示意義。

三、 浙江省農(nóng)村扶貧演進歷程

在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的背景下，基于“扶貧與發(fā)展”的邏輯框架，浙江省農(nóng)村扶貧與經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合，沿著縣—鄉(xiāng)—村—人的扶貧路徑演進。參照國家農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷程劃分，浙江省農(nóng)村扶貧可以分為五個階段(詳見表3)。

表3 浙江省農(nóng)村扶貧歷程一覽表

(一) 第一階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)

在全國農(nóng)村專項反貧困計劃時期，浙江省已率先以貧困縣為主要扶持和政策實施對象，出臺《關(guān)于扶持5個貧困縣發(fā)展生產(chǎn)的有關(guān)經(jīng)濟政策的通知》文件，成立專門扶貧工作機構(gòu)、安排專項資金、制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行徹底改革。自此，有計劃、有組織、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作在浙江省展開。根據(jù)1986年和1994年《浙江統(tǒng)計年鑒》，農(nóng)民家庭人均名義純收入由1985年的548.6元上漲到1993年的1 745.94元，年均增長15.57%。

(二) 第二階段：貧困縣扶貧攻堅階段(1994—1999年)

以1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，中國的扶貧開發(fā)進入貧困縣扶貧攻堅階段。此時，浙江省以3個國家級貧困縣和5個省級貧困縣為扶貧對象，以扶貧搬遷、深化農(nóng)業(yè)開發(fā)為重點，通過興建易地扶貧開發(fā)區(qū)，率先探索把扶貧工作融入城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。

(三) 第三階段：欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧攻堅時期(2000—2012年)

在全國扶貧開發(fā)時期，中國實行2008年貧困標準，仍以貧困縣為扶貧對象。浙江省的扶貧開發(fā)工作重點已從貧困縣下沉到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村和貧困戶，從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向減緩相對貧困。根據(jù)世界銀行扶貧標準和浙江省自身經(jīng)濟發(fā)展水平，從2000年起浙江省自行制定與本省農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的扶貧標準。這一時期，浙江省的扶貧進程可細分為三個子階段：

1.《百鄉(xiāng)扶貧攻堅計劃(2000—2002年)》時期。2000年，浙江省以農(nóng)民人均年純收入低于1 500元的101個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為扶貧對象。扶貧標準遠高于全國當時的貧困標準625元或全國低收入標準865元。通過下山搬遷移民、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)特色、積極擴大勞務(wù)輸出和勞動就業(yè)發(fā)展等手段，2002年底浙江省百鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入增至1 922元(5)參見陳仰東《浙江扶貧開發(fā)大記事》，2020年5月18日，http://zjrb.zjol.com.cn/html/2020-05/18/content_3330531.htm?div=-1，2020年6月12日。。

2.《欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程(2003—2007年)》時期。2003年，浙江省把農(nóng)民人均年純收入低于2 366元、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自我發(fā)展能力不強的211個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為扶貧對象，加快欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、解決相對貧困問題，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。此時，浙江省扶貧對象的認定標準是當時國家官方貧困線的2.5倍，與2001年全國人均純收入水平齊平。此外，2007年浙江省率先在全省范圍內(nèi)開展低收入農(nóng)戶建檔立卡工作。通過入戶調(diào)查、公示公告、復核審定等程序，以村民“公議公推”的方式精準確定扶貧對象，建立低收入農(nóng)戶、低收入農(nóng)戶集中村和低收入農(nóng)戶青少年三個電子數(shù)據(jù)庫，為下一階段以農(nóng)戶為對象精準扶貧施策奠定基礎(chǔ)。

3.《低收入農(nóng)戶奔小康工程(2008—2012年)》時期。2008年，浙江省政府正式發(fā)布《低收入群眾增收行動計劃(2008—2012年)》，由在農(nóng)村實施《低收入農(nóng)戶奔小康工程》和在城鎮(zhèn)實施《城鎮(zhèn)低收入家庭增收工程》組成，標志著浙江省的扶貧從以區(qū)域扶貧為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀巳悍鲐殲橹?，進入精準扶貧時期，較全國精準扶貧進程提早了6年。低收入農(nóng)戶的識別標準為2007年家庭人均純收入低于2 500元的農(nóng)戶，全省共有待扶貧的低收入農(nóng)戶111萬戶、271萬人。而2008年國家貧困線標準為每人每年1 196元。此外，浙江省逐步由絕對貧困標準轉(zhuǎn)向相對貧困標準。2011年，浙江省率先探索以上年農(nóng)民人均純收入的40%左右和農(nóng)村戶籍人口的10%左右兩個標準，建立相對貧困標準確定機制。

(四) 第四階段：《低收入農(nóng)戶收入倍增計劃(2013—2017年)》

《低收入農(nóng)戶收入倍增計劃(2013—2017年)》的實施對象為2010年家庭人均純收入低于4 600元(相當于2013年的5 500元，為國家現(xiàn)行貧困標準的2倍)的低收入農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶比重較高或數(shù)量較多(低收入農(nóng)戶數(shù)和人數(shù)均超過40%)的扶貧重點村。2015年，浙江省全面消除家庭人均純收入低于4 600元的貧困現(xiàn)象，在全國率先打贏脫貧攻堅戰(zhàn)(6)黃筱《浙江：已全面消除家庭人均年收入4 600元以下的絕對貧困現(xiàn)象》，2015年12月24日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/24/content_5027441.htm，2019年6月28日。。

(五) 第五階段：《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計劃(2018—2022年)》

為保證全面建成小康社會，提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，浙江省提出《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計劃(2018—2022年)》。秉持緩解相對貧困的扶貧理念，以縮小收入差距、提高貧困人口收入為目標，將建檔立卡的低收入農(nóng)戶作為扶貧對象。確定低收入農(nóng)戶的指導標準為：以家庭人均可支配收入為主要依據(jù)，按照上年當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?.5倍或不低于上年當?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入的40%確定收入標準線。各市(縣)政府在浙江省政策的指導下，自主確定標準、組織核定并每年進行動態(tài)調(diào)整。隨后浙江省各職能部門配套了教育扶貧、健康扶貧、就業(yè)扶貧和專項扶貧等精準扶貧政策措施，走實精準扶貧的道路(7)如浙江省印發(fā)《2019年浙江省學生資助工作要點》的通知(浙學助〔2019〕1號)等。。

四、 浙江省精準扶貧的創(chuàng)新實踐探索

(一)明確政府與市場邊界，發(fā)揮政府、市場、社會公眾合力扶貧效果

從歷史的視角來看，浙江省在改革開放初期的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)一般，貧困問題嚴重。由2007年《浙江統(tǒng)計年鑒》可知，1978年浙江省人均生產(chǎn)總值331元，在所有省份中排第13位。按照人均年純收入100元的國家貧困線計算，1978年浙江省農(nóng)村貧困發(fā)生率36.1%，高于全國平均水平5.4個百分點。

改革開放后，浙江省經(jīng)濟的快速發(fā)展主要得益于工業(yè)的增長，而工業(yè)的發(fā)展動力主要來自農(nóng)村工業(yè)化的快速推進[7]。以“溫州模式”為代表(8)理論界總結(jié)了三種中國改革開放后農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展的典型模式，即溫州模式(浙江模式)、蘇南模式和珠江模式(廣東模式)。的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展是浙江省農(nóng)村體制改革的特征表現(xiàn)之一[8-9]。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相比大、中型企業(yè)提供了更多的就業(yè)崗位，貢獻了更多的工業(yè)總產(chǎn)值。浙江鄉(xiāng)村工業(yè)產(chǎn)出占工業(yè)總產(chǎn)出的比重從改革之初的20%，最高上漲到1997年的近70%(9)后因統(tǒng)計口徑變化，不再統(tǒng)計規(guī)模以下非國有經(jīng)濟的產(chǎn)出，而鄉(xiāng)村工業(yè)主要是規(guī)模以下的小企業(yè)。[10]。浙江省農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展極大地促進了農(nóng)民收入的增長，特別是工資性收入的增長[11]，為農(nóng)村減貧做出了巨大貢獻。此外，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展還為基層政府和社區(qū)管理機構(gòu)貢獻了財力[12]。

浙江省的農(nóng)村工業(yè)化過程與產(chǎn)業(yè)集群的生產(chǎn)組織形式密切相關(guān)[13-14]。產(chǎn)業(yè)集群為各具特色的小城鎮(zhèn)，如濮院羊毛衫產(chǎn)業(yè)集群、溫州燈具產(chǎn)業(yè)集群等。2007年，中國社科院公布了中國百佳產(chǎn)業(yè)集群，浙江省共有36個產(chǎn)業(yè)集群上榜(10)參見《社科院公布〈中國百佳產(chǎn)業(yè)集群〉》， 2007年8月27日， http://finance.ce.cn/cjmedia/zhgssb/200708/27/t20070827_12525853.shtml， 2019年6月28日。。產(chǎn)業(yè)集群提供了中小企業(yè)成長的環(huán)境，通過基于產(chǎn)業(yè)集群的中小企業(yè)分工協(xié)作，幫助解決中小企業(yè)面臨的資本壓力等問題[15]，使其獲得競爭優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展在促進浙江省小城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，也吸引集聚了大量的農(nóng)村人口，使農(nóng)民可以就近從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，在實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時，使政府所提供的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的成本降低、效率提高。

在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展過程中，市場并非完美運行，而是存在信息不對稱問題。浙江省地方政府(縣政府甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)了解當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的瓶頸，為產(chǎn)業(yè)集群提供了具有外部性的公共產(chǎn)品，如建立專業(yè)市場、吸引外來投資、提高對外宣傳力度、保護品牌、加強對假冒偽劣商品的查處力度等，以及給予龍頭企業(yè)稅收、地價優(yōu)惠和融資幫助等，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進本地產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。

可以發(fā)現(xiàn)，改革開放后浙江經(jīng)濟發(fā)展過程中，浙江省包容性工業(yè)化發(fā)展脫貧道路是以農(nóng)民群眾為主體、民營經(jīng)濟為主導的內(nèi)源型工業(yè)化發(fā)展脫貧道路。浙江政府把農(nóng)民作為推動工業(yè)化的主體力量，把“放權(quán)和服務(wù)”作為政府支持農(nóng)民參與工業(yè)化的工作。政府和市場的關(guān)系本質(zhì)上是不同機制/制度之間的關(guān)系，共同構(gòu)成了經(jīng)濟社會中最重要的治理架構(gòu)，并發(fā)揮差異化和互補性的作用[16]。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學認為在經(jīng)濟發(fā)展過程中，市場和政府應(yīng)當共同發(fā)揮作用，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，但政府必須提供具有外部性的公共產(chǎn)品[17]。

在精準扶貧過程中，浙江省除了積極加強政府扶貧力度和頂層制度設(shè)計之外，還利用市場機制發(fā)揮效率優(yōu)勢，并借助社會力量協(xié)助開展扶貧，形成政府、市場和社會公眾合力扶貧的大格局。浙江省加強地方政府的能力建設(shè)，不僅重視市場機制和社會創(chuàng)新作用，同時強化對金融資源和社會資源的動員。

在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，浙江省通過建立和加強貧困戶與其他經(jīng)濟組織之間的聯(lián)系來推動產(chǎn)業(yè)扶貧。具體而言，浙江省著力推動產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)“三個組織化”：一是通過龍頭企業(yè)、合作社和技術(shù)支持體系，把低收入農(nóng)戶組織起來，構(gòu)建具有一定規(guī)模和品質(zhì)優(yōu)勢的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；二是通過來料加工經(jīng)紀人、來料加工企業(yè)和農(nóng)村電子商務(wù)，把低收入農(nóng)戶組織到農(nóng)村工業(yè)化體系中；三是通過扶貧資金互助會，為低收入農(nóng)戶提供合作金融服務(wù)(11)詳見國家扶貧辦專委會浙江調(diào)研組《浙江省扶貧開發(fā)調(diào)研報告》， http://www.zjfp.gov.cn/html/main/dybgView/1467.html， 2019年6月28日。。

金融扶貧是有效的扶貧方式[18-19]。浙江省探索通過金融創(chuàng)新和保險支持的方式，打通金融服務(wù)“最后一公里”，有效服務(wù)低收入農(nóng)戶。為有效脫貧并防止返貧，針對農(nóng)村居民普遍受到金融約束[20-21]，但又缺少或不具備合格抵押品的現(xiàn)實，浙江省溫州市開創(chuàng)性地探索并實施了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款(12)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。目前，宅基地“三權(quán)分置”整體改革方案仍在研究中，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)擬納入宅基地“三權(quán)分置”改革的框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。。此外，林業(yè)資源作為麗水市龍泉市重要的生產(chǎn)要素，近年來在“綠水青山就是金山銀山”的理論指引下，龍泉市依托林業(yè)資源豐富的自然稟賦，不斷推進林權(quán)制度改革。以林權(quán)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證、林權(quán)貸款擔保合作社和林權(quán)股份合作社等多種形式，盤活林農(nóng)的林業(yè)資源，支持林農(nóng)脫貧和發(fā)展。

(二) 實現(xiàn)由消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變

國家政策要求，確保到2020年中國農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體性貧困。采用2011年購買力平價指數(shù)，按照世界銀行提出的人均3.21美元/天的貧困標準，2014年中國城鄉(xiāng)貧困發(fā)生率為9.5%；將貧困標準提高到人均5.48美元/天(13)以2011年價格為基期，低收入國家、下中等收入國家、上中等收入國家和高收入國家的貧困標準中位數(shù)分別為每人每天1.91美元、3.21美元、5.48美元和21.70美元。根據(jù)世界銀行公布的收入分組標準，中國早在2010年就實現(xiàn)了由下中等收入水平到上中等收入水平的重大跨越。，中國城鄉(xiāng)貧困發(fā)生率上升至31.5%[22]。因而，到2020年消除絕對貧困是低水平的脫貧。為實現(xiàn)全面小康社會，今后國家貧困標準政策制定的取向應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，確定并逐步完善貧困標準的動態(tài)調(diào)整機制，進入緩解相對貧困的扶貧階段。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些發(fā)達國家逐步消除絕對貧困，開始采用相對貧困標準。相對貧困主要用來測量人口內(nèi)部的不平等，體現(xiàn)特定時間、空間內(nèi)一國對社會包容性和機會公平的重視。相對貧困線的設(shè)置往往與普惠且完善的社會保障機制相配合，再分配條件下的貧困狀態(tài)以及再分配后的收入差距格局，是政策制定者主要關(guān)注的內(nèi)容。目前應(yīng)用較廣泛的相對貧困標準是國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)提出的以一個國家或地區(qū)中等收入或社會中位收入的50%—60%為相對貧困線，也有學者以人均凈收入的中位數(shù)作為相對貧困標準[23]。

關(guān)于緩解相對貧困的提法，中國僅在《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》中提到過。在該規(guī)劃印發(fā)之前，浙江省的扶貧標準就已經(jīng)從以“保障基本生活、減少貧困人口數(shù)量”為目標的消除絕對貧困，向以“縮小收入差距、增加貧困人口收入”為目標的減緩相對貧困轉(zhuǎn)變(14)北京市、上海市和山東省雖未明確提出并實施以緩解相對貧困為主的扶貧政策，但大多采取參考農(nóng)民收入水平變化，動態(tài)調(diào)整扶貧標準和對象的做法。。在以貧困縣為扶貧對象消除絕對貧困階段，浙江省采用全國扶貧標準。此后，浙江省根據(jù)農(nóng)民收入提高的現(xiàn)實，從縮小農(nóng)村內(nèi)部收入差距出發(fā)，本著緩解相對貧困的扶貧理念，開始探索動態(tài)相對貧困標準的確定方法。由表3浙江省的扶貧對象和貧困標準可知，浙江省采用的相對貧困線都遠高于同期國家絕對貧困標準。到2018年，浙江省低收入農(nóng)戶的認定標準為：以家庭人均可支配收入為主要依據(jù)，按照上年當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?.5倍或不低于上年當?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入的40%確定收入標準線，由各縣(市、區(qū))政府組織核定并每年進行動態(tài)調(diào)整(15)參見中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于印發(fā)〈低收入農(nóng)戶高水平全面小康計劃(2018—2022年)〉的通知》， 2018年10月18日， http://www.linhai.gov.cn/art/2018/10/11/art_1457951_5851.html， 2019年6月28日。。

在絕對貧困標準下，貧困發(fā)生率用以衡量一個地方的絕對貧困狀況。貧困發(fā)生率的變動可作為扶貧工作績效的指標。確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，也是從貧困發(fā)生率的視角提出的。在相對貧困標準下，收入不平等程度、低收入農(nóng)戶收入增長速度與社會平均收入增長速度的比較，成為考核一個地方相對貧困狀況和扶貧績效的指標。

自《低收入農(nóng)戶奔小康工程(2008—2012年)》始，浙江省不再繼續(xù)使用貧困發(fā)生率衡量扶貧績效?！兜褪杖朕r(nóng)戶奔小康工程(2008—2012年)》中設(shè)定了“家庭人均收入低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準1.5倍的低收入農(nóng)戶比重”這一指標，把“到2012年70%以上的低收入農(nóng)戶家庭人均收入超過4 000元”作為衡量扶貧績效的核心指標。在《低收入農(nóng)戶收入倍增計劃(2013—2017年)》中，浙江省設(shè)定了“70%以上低收入農(nóng)戶家庭人均純收入超過8 000元，低收入農(nóng)戶人均純收入與全省農(nóng)村居民人均純收入相對差距呈縮小趨勢；低收入農(nóng)戶的人均教育、醫(yī)療消費實際支出(16)低收入農(nóng)戶的人均教育、醫(yī)療消費實際支出為家庭教育、醫(yī)療消費支出減去政府和社會提供的教育、醫(yī)療救助金。占生活消費支出的比重與當?shù)剞r(nóng)村居民平均水平的差距明顯縮小”的扶貧目標。在《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計劃(2018—2022年)》中，浙江省設(shè)定了“低收入農(nóng)戶收入年增幅保持在10%以上，并高于當?shù)剞r(nóng)村居民收入增長水平；到2022年，低收入農(nóng)戶最低收入水平達到年人均9 000元以上，有勞動力的低收入農(nóng)戶年人均收入水平達到18 000元”的扶貧績效考核目標。

(三) 建構(gòu)科學精準的貧困戶識別體系

貧困戶精準識別是一切扶貧舉措發(fā)揮效果并有效達成扶貧目標的基礎(chǔ)。浙江省在建構(gòu)貧困戶精準識別體系方面具有全國引領(lǐng)性。2007年浙江省率先在全省范圍內(nèi)開展低收入農(nóng)戶建檔立卡工作，建立低收入農(nóng)戶、低收入農(nóng)戶集中村和低收入農(nóng)戶青少年三個電子數(shù)據(jù)庫，但主要用于認定扶貧重點村，實現(xiàn)到貧困村的精準。2013年，為支持小額信貸扶貧，解決低收入農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營融資難問題，浙江省建設(shè)“愛心卡信息系統(tǒng)”，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，通過信息錄入方式，搜集低收入農(nóng)戶信息，形成對低收入農(nóng)戶的信息化管理和追蹤，為2014年全國范圍鋪開的“建檔立卡”工作提供了借鑒。在數(shù)據(jù)采集過程中，為規(guī)避不同口徑產(chǎn)生的識別偏誤，2017年浙江省專門印發(fā)《浙江省低收入農(nóng)戶認定操作細則(試行)》，構(gòu)建標準化、細則化的家庭收入核算體系，構(gòu)建出信息口徑一致條件下的現(xiàn)代化信息登錄和追蹤系統(tǒng)，為識別低收入農(nóng)戶和明確救助模式提供了便利條件，也為動態(tài)調(diào)整機制提供了數(shù)據(jù)支持。

為保證扶貧對象的精確識別，第一，浙江省充分考慮不同地區(qū)發(fā)展程度差異，允許縣(市、區(qū))根據(jù)自身情況設(shè)定貧困線，并提供農(nóng)村低收入人群控制比例的兩個參考標準(17)第一，所在縣市區(qū)上年度農(nóng)村居民總?cè)丝诘?%左右。發(fā)達地區(qū)一般控制在3%以下，26個欠發(fā)達縣可適當調(diào)高比例，一般不超過6%。第二，所在縣市區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障標準的1.5倍左右。；第二，浙江省充分考慮不同家庭(如殘疾人家庭、患病家庭或單親家庭)經(jīng)濟承受能力的差異，提高家庭收入獲取精度；第三，浙江省提出將教育、醫(yī)療和生活剛性支出納入貧困識別體系，計算方法為低收入農(nóng)戶實際年人均收入=(上年度家庭總收入-剛性支出)/家庭人口數(shù)。這體現(xiàn)了政府對公共服務(wù)事業(yè)的責任心，嘗試剔除居民在公共服務(wù)方面所需的剛性支出，確保獲取居民的實際可支配收入[24]。

(四) 實現(xiàn)由開發(fā)式扶貧向開發(fā)與保障式扶貧并重轉(zhuǎn)變

2012—2017年間，財政扶貧資金的邊際減貧效果明顯遞減，每新增1億元中央財政專項扶貧資金，減貧的人數(shù)從2012年的39萬人下降至2017年的不足7萬人[12]。雖然越難脫貧的人口貧困程度越高，所需的扶貧投入也越大[25]，部分專項扶貧資金的扶貧效果存在滯后效應(yīng)[26]，但貧困發(fā)生率下降到一定水平后，隨著農(nóng)村貧困人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，缺失勞動能力的貧困家庭所占比例越來越高，低保在扶貧中的作用變得越來越重要[24]。

世界銀行的政策報告顯示，消除絕對貧困并非貧困發(fā)生率在嚴格意義上等于零。世界銀行把2030年全球消除各種形式的絕對貧困的目標設(shè)為貧困發(fā)生率小于3%[27]。隨著扶貧工作的推進，中國當前的農(nóng)村貧困表現(xiàn)出明顯的家庭和個人缺陷特征，殘疾患病和缺失勞動力已成為最顯著的兩個致貧因素[28-29]。當貧困發(fā)生率下降到3%及以下時，應(yīng)采取以社會救助、社會保險和社會福利為主導的保障措施，保障因病因殘因自然資源限制等原因自身收入難以提高的貧困人口，實現(xiàn)消除絕對貧困和預防貧困風險的目標。社會保障可幫助個人、家庭和社區(qū)產(chǎn)生和積累資產(chǎn)，在面對沖擊時保護資產(chǎn)、應(yīng)對風險和更有效地使用已有資源，降低社會不公平(18)Alderman H. & Hoddinott J., ″Growth-Promoting Social Safety Nets，″ http://conferences.ifpri.org/2020chinaconference/pdf/beijingbrief_alderman.pdf， 2019-06-28.。雖然社會保障支出巨大，在公平和效率取向上爭議不斷，但社會保障在維持收入、減少貧困和保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。FAO的研究表明，社會保障目前使全球約1.5億人免于陷入極端貧困(19)Sang M.L., ″Welcoming Remarks，″ 2018 Asia Pacific Agricultural Policy Roundtable, Enhancing Regional Food Security Through Inclusive Rural Transformation-Focusing on Social Protection and Poverty Alleviation， Chiang Mai， Thailand.。此外，根據(jù)韓國的減貧經(jīng)驗，亞洲金融危機之前，韓國國內(nèi)領(lǐng)取公共援助的人口占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?%。韓國并無專門的扶貧政策，其貧困人口的減少和消除主要依靠經(jīng)濟增長、人力資本的提升和社會保障措施[8]。這表明，在相對貧困標準下，社會保障的作用更為重要。

按照現(xiàn)行貧困標準，2017年底中國的貧困發(fā)生率已接近3%，貧困戶3 046萬人，處在較低水平。2017年底民政部公布的農(nóng)村低保戶2 249.3萬戶、4 045.2萬人(20)參見《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》， 2018年12月26日， http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf， 2019年6月28日。。如果貧困戶和低保戶都是精準識別的，當前農(nóng)村貧困人口應(yīng)當都是低保戶(21)從政策執(zhí)行來看，建檔立卡政策主要由各省扶貧辦確定貧困人口規(guī)模后，將指標逐級分派到縣和村，通過農(nóng)戶申請和民主評議的方法確定建檔立卡戶。低保政策是由地方政府制定低保標準，地方民政部門負責執(zhí)行，識別低保對象。由于低保標準和貧困標準的差異，政府負責機構(gòu)和識別程序的差別，識別出的貧困人口和低保人口存在重合，也有差別。此外，關(guān)于精準識別貧困農(nóng)戶的研究表明，貧困農(nóng)戶的識別存在一定問題，參見汪三貴、Albert Park、Shubham Chaudhuri等《中國新時期農(nóng)村扶貧與村級貧困瞄準》，載《管理世界》2007年第1期，第56-64頁。關(guān)于低保制度瞄準效率的研究表明，低保也存在一定程度的漏保率和錯保率，參見Gao Q., Yang S. & Li S., ″Welfare, Targeting, and Anti-poverty Effectiveness: The Case of Urban China,″ The Quarterly Review of Economics and Finance, Vol.56 (2015), pp.30-42。。因而，農(nóng)村消除貧困的方式就需由依賴開發(fā)式扶貧為主的精準扶貧，向依賴低保提供的社會保障式和公益式扶貧轉(zhuǎn)變[22]。

早在2011年，浙江省的貧困發(fā)生率已低于3%。在扶貧實踐中，浙江省十分重視低收入農(nóng)戶的社會保障，尤其是將低保作為減緩相對貧困的重要手段，構(gòu)建基于權(quán)利公平的社會保障體系。1996年，浙江省開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助制度。2014年，浙江省創(chuàng)新社會救助制度體系，建立最低生活保障、受災人員救助、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助八大救助制度，改變了碎片化的社會救助體系。同年，浙江省又推進社會保障管理創(chuàng)新，建立社會救助部門聯(lián)席會議，推動不同部門間的工作協(xié)調(diào)，確保社會保障扶貧的效果。目前，浙江省已實現(xiàn)了戶籍人口低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

2017年，浙江省共有316.88萬相對貧困人口。其中，60%以上是殘疾人和沒有勞動能力的老年人，因而社會保障式扶貧尤為重要。社會保障扶貧主要是教育、健康和培訓、就業(yè)扶貧，是人的發(fā)展能力保護和培養(yǎng)的重要扶貧措施。在《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計劃(2018—2022年)》中，浙江省提出“要顯著提高社會保障水平。社會保險、社會救助、社會福利覆蓋到所有低收入農(nóng)戶，確保不出現(xiàn)絕對貧困現(xiàn)象。逐步提高社會保障范圍和保障標準”。因而，以高水平全面小康建設(shè)的這五年為過渡階段，浙江省實施社會保障式扶貧和開發(fā)式扶貧并重的舉措，但同時逐步向社會保障式扶貧轉(zhuǎn)變。

(五) 實現(xiàn)由聚焦農(nóng)村扶貧向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化扶貧轉(zhuǎn)變

城市化已成為經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，國家能夠借此實現(xiàn)由低收入向中高收入的經(jīng)濟增長，并減少農(nóng)村貧困[30-31]。同時，貧困向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢愈發(fā)明顯。1990—2008年亞洲地區(qū)城市貧困人數(shù)占該地區(qū)總貧困人數(shù)的比例從18.3%上升至22.9%；農(nóng)村與城市地區(qū)貧困人數(shù)之比從1∶0.22增至1∶0.30(22)Asian Development Bank, ″Urban Poverty in Asia，″ https://www.adb.org/sites/default/files/publication/59778/urban-poverty-asia.pdf， 2019-06-28.。中國政府一直沒有將農(nóng)村扶貧轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，更沒有根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢開展城鄉(xiāng)聯(lián)動的扶貧工作[32]。

實際上，城市貧困相對于農(nóng)村貧困更復雜，除了收入或消費方面的不足，還包括住所匱乏、經(jīng)濟和生活來源不穩(wěn)定，以及基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、話語權(quán)等各個方面的缺失[33-34]。此外，城市貧困還面臨農(nóng)民工貧困治理缺位、老齡化帶來社會保障資金壓力增加和老年貧困問題。

早在2008年，浙江省開始實施《低收入群眾增收行動計劃(2008—2012年)》，兼顧農(nóng)村低收入農(nóng)戶扶貧與城市低收入家庭扶貧。2014年浙江省戶籍制度改革以來，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的界限逐漸模糊。2014年7月浙江省頒布《浙江省社會救助條例》，規(guī)定“最低生活保障標準按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整”及“有條件的地方可以實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障標準”。為實現(xiàn)浙江省內(nèi)社會管理的城鄉(xiāng)一體化，特別是公共服務(wù)的均等化，2014—2016年浙江省實行縣域范圍內(nèi)低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；2017年始，浙江省各市已實行全市(縣)內(nèi)低保標準的統(tǒng)一(23)浙江省衢州市除外。但2018年7月1日開始，衢州市也實行城鄉(xiāng)一體化的低保標準。此外，中國31個省(直轄市、自治區(qū))中(2個特別行政區(qū)和臺灣省除外)，僅有北京市、天津市和上海市三個直轄市實行城鄉(xiāng)一體的低保制度。。但低保戶必須是戶籍人口，因而農(nóng)民工的低保保障是目前社會保障體系中的短板。

截至2018年底，浙江省有低保人口72.61萬人，城市和農(nóng)村低保人口分別為22.00萬人和50.61萬人(24)參見《2018年4季度各省社會服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)》， 2018年10月29日， http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/2018/20181201301649.html， 2019年6月28日。。浙江省不同市(縣)確定低保標準主要有以上年最低工資標準的40%—50%、以上年人均可支配收入的一半和以上年人均消費性支出的25%及以上這三種方法。2018年浙江省平均低保標準為每人每月738元，約占人均消費性支出的28.3%。在《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計劃(2018—2022年)》中，浙江省要求實現(xiàn)高水平的全面小康，即每一個人都要達到全面小康的標準。預計到2022年，每一個人的收入都要達到9 000元。因而，浙江省的低保標準仍需根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動保持年均約5.80%的速度增長。

除率先在全國實現(xiàn)低保保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體制以外，浙江省還在探索新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧體制。例如，浙江省主要以易地搬遷脫貧和農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化相結(jié)合的方式，通過易地搬遷脫貧促進農(nóng)村人口向縣城、中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村四個方向轉(zhuǎn)移，成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個可行路徑[25]。

(六) 實現(xiàn)區(qū)域扶貧向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變

為滿足扶貧要求，減緩省內(nèi)浙東北和浙西南地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，浙江省在一般性扶貧開發(fā)方式(如產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧等)的基礎(chǔ)上，為扶持欠發(fā)達縣區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)水平，強化內(nèi)生發(fā)展能力，從2011—2016年開始對經(jīng)濟發(fā)展最落后、生態(tài)保護最繁重、地理位置最偏遠的12個重點欠發(fā)達縣實施特別扶持政策。浙江省財政對最困難的6個重點欠發(fā)達縣每縣每年支持2億元、增加300畝建設(shè)用地指標；對另外6個重點欠發(fā)達縣每縣每年支持8 000萬元、增加150畝建設(shè)用地指標。2015年摘除貧困縣帽子后，為踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，在特別扶持政策基礎(chǔ)上和綠色發(fā)展財政政策框架下，浙江省又開展“兩山”建設(shè)財政專項激勵政策(2017—2019年)。通過競爭性申請分配方式，浙江省對12個縣(市、區(qū))實施“兩山”(一類)財政專項激勵政策，每年分別給予1.5億元激勵資金，以提升農(nóng)村常住居民和低收入農(nóng)戶人均可支配收入水平、公共服務(wù)有效供給水平；對18個縣(市、區(qū))實施“兩山”(二類)財政專項激勵政策，每年分別給予1億元激勵資金，以提升生態(tài)環(huán)境和居民收入水平。每個縣(市、區(qū))需根據(jù)自身實際，提出每一年的扶貧目標和實施領(lǐng)域。在政策實施期滿后，浙江省組織進行績效評估，對未完成扶貧考核目標的縣(市、區(qū))扣回相應(yīng)財政資金。

為避免以扶貧項目形式審定撥付財政資金的弊端，自2014年起浙江省的省級資金直接下?lián)芙o縣，讓縣進行自主管理，提高地方的自主性和自律性。例如，財政支農(nóng)資金折股量化是浙江省溫州市在實踐中的重要探索(25)參見溫州市委農(nóng)村工作辦公室、市農(nóng)業(yè)局《溫州市財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點工作實施意見》， 2017年6月8日， http://wzsnw.wenzhou.gov.cn/art/2017/6/8/art_1212897_7502651.html， 2019年6月28日。。此外，為發(fā)揮基層政府和各主體的扶貧積極性，浙江省財政資金采取以獎代補的方式，對扶貧工作做得好的地方進行更多的資金補貼。

五、 突破現(xiàn)有體制和政策：2020年后中國扶貧戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施

不管是縱向的歷史視角，還是橫向的省際比較，浙江省在精準扶貧方面都有其引領(lǐng)性的創(chuàng)新實踐探索。但從現(xiàn)有浙江省精準扶貧的實踐探索中，可以窺見2020年后中國扶貧戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)，以及需要做出的政策應(yīng)對。

(一) 2020年后中國扶貧戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)

第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧需對貧困治理進行體制創(chuàng)新。按照現(xiàn)行體制，農(nóng)村扶貧由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)辦和扶貧辦)負責精準識別、精準施策、精準管理和精準考核。不同于農(nóng)村，城鎮(zhèn)缺乏系統(tǒng)的扶貧體系和政策。國家也未曾設(shè)立城鎮(zhèn)貧困線，城鎮(zhèn)貧困的量化缺乏統(tǒng)一標準和官方城鎮(zhèn)貧困數(shù)據(jù)[35]。對城鎮(zhèn)貧困的估計主要來自少數(shù)國際機構(gòu)研究人員，但數(shù)據(jù)陳舊，如利用國家統(tǒng)計局城市住戶收入分組數(shù)據(jù)和與農(nóng)村可比的高貧困線，估計得到城鎮(zhèn)貧困人口從1981年的1 212萬下降到2002年的271萬，年均下降6.9%[36]。城鎮(zhèn)僅有民政部門對城鎮(zhèn)低保戶進行管理和扶持。2007—2016年，中國城鎮(zhèn)低保人口從2 243萬下降至1 650萬，比重從3.7%下降至2.1%(26)根據(jù)中華人民共和國民政部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)(http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/)計算而來。。但城鎮(zhèn)低保戶并非城鎮(zhèn)內(nèi)貧困人口的全部。在實踐中，2008年浙江省將2007年家庭人均可支配收入低于當?shù)氐捅藴?倍的城鎮(zhèn)家庭列為低收入群眾，進行增收扶持。但是，目前沒有部門或者政策指導哪個(些)部門統(tǒng)籌管理城鎮(zhèn)貧困人口。因而，2020年后實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧，存在現(xiàn)行貧困治理體制不健全、不能有效覆蓋城鎮(zhèn)貧困人口等問題。

貧困治理是影響減貧成效的重要因素。按照國際上發(fā)達國家和地區(qū)貧困治理的經(jīng)驗，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的減貧治理體系非常有必要。隨著減貧工作的重點逐步由開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)向保障式扶貧，減緩相對貧困應(yīng)由社會福利部門統(tǒng)籌實施。例如，日本的減貧政策主要為社會保障政策，由社會福利部門厚生勞動省頒布法令、制定標準、實施干預。美國的社會安全福利制度由健康、教育與福利部制定。歐洲通常不設(shè)專門的貧困救助機構(gòu)，由社會保障部門統(tǒng)籌負責。我國香港地區(qū)也采用類似的扶貧體系，由社會福利署實施。

2018年《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2017年底中國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.5%。2020年后，中國的城鎮(zhèn)化水平將進一步提高，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟將進一步融合。如何在新的條件下制定城鄉(xiāng)居民的扶貧政策將成為中國政府必須直面的問題。隨著人口老齡化加速、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進步，城鎮(zhèn)貧困和低收入人群的結(jié)構(gòu)和特點將發(fā)生較大變化。處理以老年、患病和失業(yè)人口為主體的城鎮(zhèn)相對貧困問題，需要政府新設(shè)貧困治理機構(gòu)，在社會服務(wù)、社會保障、就業(yè)保障與支持等方面制定更協(xié)調(diào)的政策。

第二，勞動力流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民工貧困治理問題亟待重視。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)有利于加快城鄉(xiāng)融合、實現(xiàn)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2018年全年農(nóng)民工總量28 836萬人，其中鄉(xiāng)外就業(yè)農(nóng)民工17 266萬人。外出農(nóng)民工中，進城農(nóng)民工13 506萬人，占農(nóng)民工總量的46.8%。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，暫時離開戶籍所在地而又沒有永久遷居至城鎮(zhèn)的農(nóng)民工可能成為城市貧困人口新主體。用國家統(tǒng)計局2015年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)評估農(nóng)民工貧困現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)采用每人每天消費3.1美元的國際貧困標準，農(nóng)民工收入貧困發(fā)生率和消費貧困發(fā)生率分別為2.1%和12.3%；采用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的一半作為相對貧困線，農(nóng)民工貧困發(fā)生率為26.3%，遠超同一標準下城鎮(zhèn)居民的貧困發(fā)生率11.8%[4]。

單從收入水平判斷，2017年全國農(nóng)民工月均收入3 485元，遠超2010年貧困標準，但與城鎮(zhèn)居民的收入水平尚存在較大差距[37]。在消費視角下，農(nóng)民工缺乏完善的社會保障[38]。歷年披露的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告沒有匯報進城農(nóng)民工的社會保障現(xiàn)狀。根據(jù)中國家庭收入調(diào)查(CHIP)2013年數(shù)據(jù)計算得出，農(nóng)民工養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險的參保率分別為28.2%、25.0%、19.5%、24.7%，有住房公積金的農(nóng)民工僅占11.1%(27)數(shù)據(jù)來源于畢潔穎等《支持中國2020年后扶貧戰(zhàn)略與行動研究報告》，未刊稿。。此外，城鎮(zhèn)現(xiàn)有低保政策僅針對戶籍人口，而2018年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率存在16.21個百分點的差距(28)參見國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019年6月28日。。進城農(nóng)民工更面臨高昂的房租、醫(yī)療、教育等費用支出，使農(nóng)民工傾向于選擇降低消費水平，以預防性儲蓄的方式應(yīng)對未來生活的不確定性[39]。

汪三貴提出需將流動人口的貧困問題逐步納入社會保障體系[35]。但農(nóng)民工扶貧治理體系的建設(shè)需克服與戶籍制度相關(guān)的農(nóng)民工市民化障礙。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中，國家提出推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。雖然國家在《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》中提出要支持完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系，但解決農(nóng)民工貧困問題仍面臨兩個主要障礙：第一，扶貧工作中的成本分擔原則缺乏清晰的定義，沒有具體確定中央和地方政府、不同地區(qū)政府、政府與企業(yè)之間分擔扶貧成本的制度和執(zhí)行辦法，導致農(nóng)民工市民化進程受阻，難以在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)；第二，中國城鎮(zhèn)低保等社會保障制度實行以地方財政投入為主的體制，若完全向農(nóng)民工開放，可能出現(xiàn)大量以享受低保為目的的農(nóng)業(yè)貧困轉(zhuǎn)移人口，將超出當前財政的承受能力[2]。

第三，貧困戶識別中的戶籍要求造成貧困數(shù)量的不精準。即使實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧政策，不改變以戶籍認定貧困戶的操作現(xiàn)實，也仍然會存在貧困戶數(shù)量認定不精準問題。目前，學界普遍認為農(nóng)村是而且將持續(xù)是中國扶貧的主戰(zhàn)場。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，作為城鎮(zhèn)常住人口且呈鐘擺型流動的農(nóng)民工，將對農(nóng)村和城市的貧困人口識別和基本公共服務(wù)供給帶來問題。首先，農(nóng)民工貧困使貧困人口存在被農(nóng)村化的可能和過程。農(nóng)民工到了一定年紀，因技能/體能不足，在城市不能找到與之匹配的工作，又因缺乏城市醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，負擔不起城市生活費用，只能選擇回鄉(xiāng)，呈原子化分散在廣袤的中國農(nóng)村，變成農(nóng)村貧困人口。而且，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程更會加劇農(nóng)民工結(jié)構(gòu)性失業(yè)的可能，從而提高貧困農(nóng)民工被農(nóng)村化的概率。其次，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的高效低成本利用要求人口城鎮(zhèn)化，要求農(nóng)民工真正市民化。基本公共服務(wù)(如醫(yī)療、養(yǎng)老)在人口密度越高的地方成本越低，越能發(fā)揮城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。從這個方面來講，城鎮(zhèn)化(小城鎮(zhèn))建設(shè)有利于基本公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。浙江省經(jīng)濟發(fā)展特別是在產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展過程中，催生了各具特色的小城鎮(zhèn)，集聚了大量農(nóng)村人口，在實現(xiàn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時，也使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的成本降低、效率提高。

第四，低保標準城鄉(xiāng)一體化并非簡單等值化。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是中國特色社會保障體系的重要內(nèi)容。截至2018年底，中國共有城市低保對象1 008萬人，農(nóng)村低保對象3 520萬人，農(nóng)村特困人員455萬人(29)同上。。在相對貧困扶貧時期，以保障性政策為主減緩相對貧困，低保標準城鄉(xiāng)統(tǒng)一，并非簡單等值化，否則可能存在高估農(nóng)村貧困、低估城市貧困的問題。目前，中國仍未徹底消除城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度仍比較低[40]。目前宜在城鄉(xiāng)二元體制框架內(nèi)考慮建立低保制度，而非簡單實行城鄉(xiāng)一體的低保標準[41]。首先，農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地和宅基地包含了部分社會保障功能的內(nèi)容[41-42]。其次，農(nóng)村居民和城市居民在吃、穿、住、行等方面存在相對價格，導致生活成本不同[43]，需考慮城鄉(xiāng)生活費用的實際差距，實現(xiàn)購買力上城鄉(xiāng)低保標準的統(tǒng)一。按照《城市居民最低生活保障條例》，低保標準受物價水平、最低工資水平等經(jīng)濟因素的影響。此外，低保標準還可能受地方政府財政分權(quán)程度的影響[44]。

(二) 對中國2020年后扶貧戰(zhàn)略的啟示

中國減貧的主要經(jīng)驗之一是持續(xù)而強有力的政策支持，未來的減貧戰(zhàn)略也將受到中國宏觀發(fā)展戰(zhàn)略導向的影響。2018年中央“一號文件”提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”目標，十九大報告提出從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。上述目標為2020年后的減貧戰(zhàn)略提供了新的藍圖。同時，十九大報告明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將進一步為減貧事業(yè)創(chuàng)造條件、夯實基礎(chǔ)。2020年后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的減貧工作也將為鄉(xiāng)村振興提供制度和機制上的探索與突破。

第一，發(fā)揮政府、市場和社會公眾的扶貧力量。浙江省貧困治理取得顯著成效，根本原因是有機協(xié)調(diào)政府、市場和社會公眾參與的三位一體的扶貧治理格局。浙江省在積極加強政府扶貧力度和頂層制度設(shè)計之外，積極利用市場機制發(fā)揮效率優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)化，走以民營經(jīng)濟為主導的工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展道路，并借助社會力量協(xié)助開展扶貧工作，形成政府、市場和社會公眾合力扶貧的大格局?？茖W把握政府和市場的邊界，并發(fā)揮二者差異化和互補性的作用，是中國2020年后貧困治理極其重要的基礎(chǔ)。

第二，相對貧困治理理念下新貧困標準的確定。到2020年底，中國將全面消除現(xiàn)行貧困標準下的絕對貧困人口。隨著國家經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和貧困治理的深入，首先，應(yīng)從絕對貧困標準轉(zhuǎn)向相對貧困標準，以縮小收入差距、增加貧困人口收入為貧困治理目標。其次，在新的相對貧困標準下，考慮城市化水平提升的需要，在有效避免農(nóng)村貧困移民的前提下，以常住人口替換戶籍人口，認定貧困戶。最后，農(nóng)村貧困治理仍將是2020年后貧困治理的主戰(zhàn)場，但城市化進程中人口老齡化帶來的老年人貧困、農(nóng)民工貧困等問題將在城鎮(zhèn)地區(qū)越發(fā)突出，因而需協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理體系。新的相對貧困標準應(yīng)以城鄉(xiāng)統(tǒng)一為目標，但在具體實施時也應(yīng)客觀考慮城鄉(xiāng)生活成本、社會保障水平和覆蓋面的差異。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌貧困治理組織體系的建立。按照《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》中提出的城鄉(xiāng)扶貧一體化目標，新的扶貧戰(zhàn)略需要確定未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理部門，以及探討如何在國家層面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)的貧困治理體系。參照國際經(jīng)驗，可能的構(gòu)想包括由國務(wù)院扶貧辦牽頭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，其他部門協(xié)同參與，但需拓展國務(wù)院扶貧辦的職能，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標下，同時管理農(nóng)村和城市的扶貧和社會保障工作?？赡艿慕?jīng)驗積累和轉(zhuǎn)化推廣方式為，先以浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌貧困治理為試點。浙江省的扶貧理念和扶貧工作對全國具有引領(lǐng)性。在相對貧困標準下，浙江省需加強和拓展浙江省、市、縣三級扶貧辦的職能建設(shè)，同時管理農(nóng)村和城市的扶貧和社會保障工作。在鄉(xiāng)村振興背景下，需將減緩相對貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障標準轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)性的扶貧政策，納入鄉(xiāng)村振興的架構(gòu)中。原開發(fā)式扶貧政策下的開發(fā)增收職能可與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)部門相結(jié)合，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭管理。未來兩年時間是中國精準脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施并存和銜接的特殊時期，應(yīng)實現(xiàn)脫貧產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時，將社會保障職能集中起來，由人力資源和社會保障廳集中力量解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障問題。將浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌貧困治理組織體系構(gòu)建和運行中積累的有益經(jīng)驗和具體做法，逐步在全國推廣，直至建立起國家層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌貧困治理組織體系。

第四，構(gòu)建基于基本權(quán)利公平的社會保障體系。在貧困發(fā)生率下降至3%及以下之后，利貧性的社會保障措施將成為貧困治理的主要手段，這也是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化和鄉(xiāng)村振興亟待解決的重要問題。由于戶籍制度改革仍未完成，目前社會保障尤其是農(nóng)民工社會保障是貧困治理中的短板，低保與戶籍掛鉤，農(nóng)民工被排除在就業(yè)地低保保障之外。因而，需進行合理的制度設(shè)計，實現(xiàn)農(nóng)民工社會保障的全面覆蓋和共享，農(nóng)民工社會保障問題的有效解決需與農(nóng)民工市民化有機結(jié)合起來。浙江省實行分縣市包干，逐步確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標準，具有在全國推廣應(yīng)用的可行性，即先在一定區(qū)域范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)居民同一低保標準，然后逐步提高統(tǒng)籌層次，直至實現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)最低生活保障標準。此外，雖然低保支出中，中央財政支出比重逐年上升，但中央財政應(yīng)該在社會救助領(lǐng)域發(fā)揮更積極的作用，減輕乃至取消地方政府的低保支出。通過將財政支出責任上移，使城鄉(xiāng)貧困家庭獲得救助資格和救助水平不因地方財力的制約而受影響[45]。此外，還應(yīng)在社會保障的其他方面，如農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和教育方面，以及貧困人群特別是特殊人群(老年人、兒童和殘疾人等)的保障和救助方面進行逐步完善和分區(qū)域推廣施策。