郭亞莉

［提 要］通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，寧夏回族自治區(qū)營商環(huán)境存在以下問題：政策連續(xù)性不足，行政權(quán)力運行尚待規(guī)范；政務(wù)效能尚需提升；干部工作作風有待轉(zhuǎn)變；“多套系統(tǒng)”并存導(dǎo)致信息資源共享難度大；政府信用形象尚待提升；企業(yè)融資難融資貴。政府應(yīng)大力推動制度創(chuàng)新，繼續(xù)深化“放管服”改革，探索市場化改革，加快“信用社會”建設(shè)，完善問責和考核機制。

當前，全國各地將提升營商環(huán)境作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)。寧夏作為西北欠發(fā)達民族地區(qū)，實現(xiàn)與全國同步建成全面小康社會的過程，也是不斷建設(shè)穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境的過程。通過調(diào)查，對制約寧夏營商環(huán)境提升的問題進行分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、營商環(huán)境的概念

最早對營商環(huán)境評價進行專門研究的是美國學(xué)者依西阿里特法克和彼得班廷。他們在1968年發(fā)表的《國際商業(yè)安排的概念構(gòu)架》一文中提出了評價投資環(huán)境的 “冷熱分析法”。該方法從投資國及投資主體的立場出發(fā)，從政治穩(wěn)定性、市場機會、經(jīng)濟成長狀況、文化一元化程度、法令性障礙、實質(zhì)性障礙、地理及文化的差異等七個投資環(huán)境因素，對投資國進行評價。此后，美國學(xué)者斯托博構(gòu)建了評價一國營商環(huán)境的“等級尺度法”，從資本外調(diào)、外商股權(quán)、歧視和管制、貨物穩(wěn)定性、政治穩(wěn)定性、給予關(guān)稅保護的意愿、當?shù)刭Y金的可供程度、近五年的通貨膨脹率等八個指標評估營商環(huán)境。［1］世界銀行公布的營商環(huán)境評價指標體系包括十個方面：開辦企業(yè)；辦理施工許可證；獲得電力；產(chǎn)權(quán)登記；獲得信貸；保護少數(shù)投資者；納稅；跨境貿(mào)易；合同執(zhí)行；破產(chǎn)辦理等。

目前，學(xué)術(shù)界對營商環(huán)境的概念并未形成統(tǒng)一的定義，不同的研究領(lǐng)域從不同角度作出不同的解釋。但是，社會各界一致認為營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟軟實力、核心競爭力的重要體現(xiàn)，有利于吸引人才、資金和技術(shù)，促進各類企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)，從而不斷激發(fā)市場活力。良好的營商環(huán)境就是吸引力、創(chuàng)造力和生產(chǎn)力。

營商環(huán)境是影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動全過程的政治要素、經(jīng)濟要素、社會要素和法律要素等方面的綜合。［2］它主要指企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等要素。而營商政務(wù)環(huán)境是指企業(yè)在成立、生產(chǎn)、運行到停止經(jīng)營的全過程中，政府及相關(guān)職能部門運用行政權(quán)力為企業(yè)提供設(shè)立、運營、稅費、投融資、權(quán)益保護等各個方面的服務(wù)效率和服務(wù)水平的總和。

二、寧夏優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)狀分析

2017年，寧夏自治區(qū)第十二次黨代會提出加快推進審批的新要求，圍繞企業(yè)注冊準入準營和建設(shè)項目，壓縮審批事項和流程進行改革。

（一）深化“放管服”協(xié)同改革,降低制度交易成本

截至2018年上半年，自治區(qū)本級政府部門行政職權(quán)由6264項壓減為1930項，清理壓縮事項達69.2%［3］。實現(xiàn)“四十四證合一”，企業(yè)開辦時間壓縮至5個工作日。推進企業(yè)登記全程電子化，開展名稱自主申報和簡易注銷改革。2018年，全區(qū)新登記市場主體10.7萬戶，增長5.1%。集中受理的36個主項172個行政審批和公共服務(wù)事項，不見面率達100%。市場競爭環(huán)境不斷優(yōu)化，“雙隨機、一公開”監(jiān)管不斷推進，企業(yè)年報公示率達95.15%。

2019年，寧夏《政府工作報告》提出，全面優(yōu)化營商環(huán)境。2019年4月30日，自治區(qū)召開優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議。自治區(qū)黨委書記石泰峰強調(diào)要打造審批更少、流程更優(yōu)、服務(wù)更好、監(jiān)管更嚴的營商環(huán)境。會議發(fā)布的《自治區(qū)2019年優(yōu)化營商環(huán)境總體方案》提出16個專項行動計劃共180多項具體措施，聚焦企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的痛點、難點、堵點，在開辦企業(yè)、辦理建筑工程施工許可、獲得電力、獲得用水用氣供暖、登記財產(chǎn)等方面作出了一系列具體規(guī)定，這是一套優(yōu)化營商環(huán)境的“組合拳”。

（二）減稅降費，深化供給側(cè)改革

2019年1月，寧夏稅務(wù)局印發(fā)《關(guān)于落實小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》，按50%“頂格”減征地方各項稅費，成為全國最早落實地方稅種減免政策的省區(qū)之一。截至2019年一季度，寧夏全區(qū)稅務(wù)系統(tǒng)共組織各項收入239億元，落實各項減免稅政策共計減免稅費4.8億元，各項減免稅政策覆蓋自治區(qū)小規(guī)模納稅人、個體工商戶共計30.8萬戶，覆蓋面達到97.36%。［4］持續(xù)的減稅政策在就業(yè)和有效緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力等方面產(chǎn)生積極作用。

2019年5月1日起執(zhí)行的降低社會保險費率新政策，預(yù)計可為企業(yè)和個人減負約32.7億元。其中，養(yǎng)老保險單位繳費比例降至16%，可為全區(qū)2.2萬家企業(yè)減負11.7億元；失業(yè)保險繳費比例繼續(xù)保持1%，可為全區(qū)2.4萬家繳費企業(yè)減負8.1億元；工傷保險繳費比例繼續(xù)以基準費率為基礎(chǔ)下調(diào)20%，可為全區(qū)2.9萬家繳費企業(yè)減負0.9億元。［5］

（三）降低企業(yè)融資成本

2019年1月，寧夏自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā) 《關(guān)于設(shè)立寧夏回族自治區(qū)政策性紓困基金的通知》，決定由自治區(qū)政府出資6億元，引導(dǎo)和撬動金融機構(gòu)、社會資本出資24億元，設(shè)立總規(guī)模30億元的政策性紓困基金，支持寧夏民營經(jīng)濟健康發(fā)展。

寧夏再擔保集團在國內(nèi)首創(chuàng)了 “代償援助+5221損失分擔” 模式。“5221損失分擔”模式是指擔保機構(gòu)出現(xiàn)損失時，由再擔保集團分擔20%，地方政府分擔10%，銀行分擔20%，最后由國家融資擔?；鸱謸?0%。

2019年，寧夏工業(yè)和信息化廳協(xié)調(diào)財政，將工業(yè)企業(yè)貸款風險補償金規(guī)模擴大到10億元； 整合資金6000余萬元設(shè)立小微企業(yè)貸款風險補償金。制訂《自治區(qū)小微企業(yè)貸款風險補償金使用管理暫行辦法》，明確銀行為符合條件的小微企業(yè)發(fā)放貸款發(fā)生風險時，企業(yè)以資產(chǎn)抵押貸款的風險補償金可以分擔50%的風險，企業(yè)以保證保險方式貸款的風險補償金可分擔不高于40%的風險［6］。

三、寧夏營商環(huán)境存在的主要問題

寧夏在營商環(huán)境建設(shè)中取得了顯著成績，但與發(fā)達省份相比，還存在較大差距，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）中央優(yōu)化營商環(huán)境政策落實不及時、不到位

中央為了優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)推進放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革，寧夏自治區(qū)政府出臺了一系列配套政策跟進。但是，精細服務(wù)力度不足，有些政策過于原則、不易落地。調(diào)查中了解到，有些企業(yè)反映，個別地方依然存在審批繁瑣，國企與民企、大企業(yè)與小企業(yè)待遇不一的問題。政策連續(xù)性不足，行政權(quán)力運行尚待規(guī)范。

（二）“放管服”改革還需加強，營商軟環(huán)境有待改善

1.政務(wù)效能有待進一步提升

部分職能部門不能按照承諾的期限予以辦理辦結(jié)，企業(yè)辦事重復(fù)跑路的現(xiàn)象依然存在。有些政務(wù)大廳部門窗口只是“收發(fā)室”“中轉(zhuǎn)站”，存在“人進事、權(quán)未進”的問題。有的部門窗口工作人員沒有履行一次性告知義務(wù)。另外，有些中小企業(yè)反映部分涉企政策不清楚，也不知道找哪個部門去問。

2.“信息孤島”問題突出

受體制機制影響，“多套系統(tǒng)” 并存現(xiàn)象普遍，信息資源共享難度大。比如，銀川市除使用“行政審批服務(wù)系統(tǒng)”外，還使用各級部門的30個系統(tǒng)（國家9個部委的21套全國通用系統(tǒng)；自治區(qū)市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境2個廳局的6套系統(tǒng)，市本級住建、自然資源、應(yīng)急管理共3套系統(tǒng)），這嚴重影響審批效率。

（三）政府信用有待提升

寧夏靠投資拉動經(jīng)濟發(fā)展，各級政府為了經(jīng)濟發(fā)展，大力招商引資，但是出現(xiàn)招商引資承諾不兌現(xiàn)、政策不連續(xù)問題，這嚴重影響寧夏地方政府招商引資的信用形象。人民網(wǎng)—寧夏頻道發(fā)表過系列文章，如2019年01月08日發(fā)表了 《寧夏隆德縣借環(huán)保督查關(guān)停先進招商項目，民企發(fā)展信心受挫》［7］；2019年01月09日發(fā)表了《未征先占，補償款十年追討不來誰之責？》［8］。寧夏日報理論評論部塞上論壇于2019年1月8日也發(fā)表了《招商前后：說變臉就變臉，誰還敢來》的評論，批評寧夏地方政府“官本位”做派。

（四）減稅降費對寧夏產(chǎn)生負面影響

1.持續(xù)減稅措施產(chǎn)生的負面影響

持續(xù)的減稅政策，大大改善了稅收營商環(huán)境。但是，據(jù)寧夏稅務(wù)內(nèi)部信息，2019年，根據(jù)國家出臺的減稅降費政策測算，全年稅收收入減少67億元，其中地方級36億元。據(jù)財政快報統(tǒng)計，2018年寧夏稅收占一般公共預(yù)算收入比重達到67.1%［9］。稅收收入占寧夏一般公共預(yù)算收入的三分之一。寧夏是投資拉動型經(jīng)濟，2019年寧夏提出要“確保投資規(guī)?；謴?fù)性增長”，稅收收入的下降對財政收入捉襟見肘的寧夏來說，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入將會受到影響。

2.降低社會保險費繳費標準產(chǎn)生的負面影響

2019年社會保險新政策執(zhí)行后，預(yù)計5—12月，可為企業(yè)和個人減負約32.7億元。其中，養(yǎng)老保險可為全區(qū)2.2萬家企業(yè)減負11.7億元；失業(yè)保險繳費可為全區(qū)2.4萬家繳費企業(yè)減負8.1億元；工傷保險繳費比例可為全區(qū)2.9萬家繳費企業(yè)減負0.9億元，加上個人繳費部分的12億元，共計32.7億元。

雖然，社會保險費有了大幅下降，但是，企業(yè)繳納的社會保險費負擔依然較重。法律規(guī)定五險一金的名義費率合計：降費前，用人單位39.5%，個人15%； 降費后，用人單位34%，個人14.5%，企業(yè)繳費仍居高不下。社會保險費成為企業(yè)，尤其是勞動密集型企業(yè)和許多靈活就業(yè)型的中小企業(yè)發(fā)展的羈絆。

（五）企業(yè)融資難融資貴問題依然突出

受經(jīng)濟下行影響，民營企業(yè)和中小企業(yè)融資難的問題更為突出。一是中小企業(yè)規(guī)模較小，大多為輕資產(chǎn)運營，不符合金融機構(gòu)的風險偏好，獲得銀行融資支持的難度較大，例如銀行規(guī)定不動產(chǎn)抵押 （營業(yè)房）貸款比例70%，土地抵押貸款比例30—40%，機器抵押貸款比例10%。中小微企業(yè)基本沒有土地、廠房、設(shè)備、營業(yè)房等固定資產(chǎn)做抵押物，而且貸款程序繁瑣，額度低難辦理。調(diào)查中有企業(yè)反映 “國家扶持小微企業(yè)發(fā)展的各項優(yōu)惠政策好，結(jié)果小微企業(yè)去銀行申請貸款，銀行說和個人貸款要求一樣，這么好的政策我們享受不上”。三是融資擔保、信用等金融服務(wù)機制不健全。一些企業(yè)存在長期拖欠銀行貸款本息的情況，致使擔保機構(gòu)不愿也不敢與中小企業(yè)打交道。澎湃新聞以“寧夏銀行2018年凈利潤下滑超30%，不良率達3.79%”［10］為標題，對寧夏銀行的盈利能力和資產(chǎn)質(zhì)量做了負面報道。面對銀行資產(chǎn)不良率的增加，中小企業(yè)的融資更難。

四、優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

（一）大力推動制度創(chuàng)新

改革是一項系統(tǒng)性工程，并非一蹴而就。制度創(chuàng)新一定要根據(jù)本區(qū)域外部環(huán)境的具體變化而與時俱進。寧夏在學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗的同時，要圍繞在優(yōu)化營商環(huán)境過程中企業(yè)遇到的各種難題，有針對性地解決企業(yè)的堵點和痛點問題，因地、因時、因事制宜，不斷推動制度創(chuàng)新。

（二）繼續(xù)深化“放管服”改革

繼續(xù)推進清單管理制度，切實加強行政效能監(jiān)察；消除來自政府的各種歧視，營造公平競爭的市場環(huán)境； 提高政府的行政服務(wù)能力；規(guī)范政府的各項收費行為；創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，建立公平開放透明的市場規(guī)則，構(gòu)建良好的營商環(huán)境。

（三）積極爭取中央財政支持，保證地方經(jīng)濟發(fā)展

其一，將減稅政策落到實處，改變經(jīng)濟落后地區(qū)的稅收負擔重于經(jīng)濟發(fā)達沿海地區(qū)的局面，真正發(fā)揮稅收對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。其二，積極爭取中央財政對寧夏的財政補助，改變 “恒者恒強，弱者恒弱” 的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“馬太”態(tài)勢。寧夏是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，可借鑒1994年分稅制后實行的稅收返還政策，向中央爭取更多的財政補助，以保證地方投資的穩(wěn)定增長。

（四）加快“信用寧夏”建設(shè)

加快信用政府建設(shè)，政府在職權(quán)范圍內(nèi)作出符合法規(guī)的承諾和條件必須按期兌現(xiàn)，絕不允許出爾反爾或者 “新官不理舊帳”；大力推動誠信社會建設(shè)，完善信用體系，健全信用制度； 加快社會信用體系建設(shè)，探索建立“處處守信、處處受益，一處失信、處處受制”的信用長效機制。

（五）切實解決中小企業(yè)融資難問題

首先，建立健全服務(wù)中小企業(yè)的融資擔保體系，例如，2019年4月，寧夏財政廳、中國人民銀行銀川中心支行聯(lián)合印發(fā)的 《寧夏回族自治區(qū)政府采購合同線上信用融資管理暫行辦法》，及時解決了中小企業(yè)政府采購合同融資需要。其次，可以用企業(yè)和企業(yè)主本人的信用等級作為融資貸款的條件（稅款、社會保險、職工工資以及企業(yè)和企業(yè)主發(fā)生的各種費用），以降低金融行業(yè)的貸款不良率。其三，完善和推廣寧夏再擔保集團的 “代償援助+5221損失分擔”模式。

（六）完善問責和考核機制

第一，調(diào)整和完善問責和懲治的機制。建立健全容錯糾錯機制，使干部習(xí)慣在監(jiān)督的環(huán)境下工作。第二，明確崗位的權(quán)力與責任對等。細化底線和紅線邊界，養(yǎng)成自律習(xí)慣。第三，加大對違紀違法行為和不作為的問責追責力度，同時對誣告行為和侵犯他人權(quán)利的違法犯罪行為進行懲處，為敢于擔當、敢于作為的干部解除后顧之憂。