趙曉思 朱劍冰

賦予設區(qū)的市立法權是黨的十八屆四中全會作出的重要部署。相較于全國和省里的立法，設區(qū)市立法缺乏“本土經(jīng)驗”，也缺乏“能工巧匠”。如何破題？2016年5月27日，由金華市人大常委會和浙江師范大學合作共建的金華市地方立法研究院揭牌成立，開啟了校地合作探索科學立法之路。

這是浙江省設區(qū)市首家地方立法研究院。4年多來，立法研究院積極參與地方立法，碩果累累：為金華市地方性法規(guī)草案提供了40多個高質量的咨詢、評估或者論證報告，協(xié)助市人大常委會開展備案審查糾正了6份存在問題的規(guī)范性文件，起草了1部法規(guī)專家建議稿;經(jīng)常性舉辦立法論壇，參與論壇人數(shù)達600余人次;探索的“地方立法人才校地合作培養(yǎng)模式”，獲浙江省“十三五”高等教育人才培育項目立項。目前，研究院已發(fā)展成為地方立法服務高參、地方立法理論研究平臺與地方立法人才培養(yǎng)基地等“三位一體”的高端平臺。

硬件軟件齊備，筑牢立法研究院根基

巍巍華夏，法治漸興。2015年立法法修改，地方立法權擴容。2015年7月30日，經(jīng)省十二屆人大常委會第二十一次會議批準，金華獲得地方立法權。

對于金華來說，這既為地方法治發(fā)展注入了新的活力，同時也帶來一系列問題與困惑。

“得權時興奮，做起來困難。”金華市人大常委會副主任、金華市地方立法研究院理事會理事長周劍敏感慨，“對于立法工作，我們是邊實踐邊探索，但立法經(jīng)驗、立法理論缺乏，特別是立法人才匱乏，也是擺在面前亟需解決的問題?！?/p>

如何解此“燃眉之急”？市人大常委會經(jīng)過調查研究，決定向金華本地高校浙江師范大學“借腦”——統(tǒng)籌整合雙方資源和力量，校地合作，建立實體地方立法研究院。

“浙師大有優(yōu)質的師資、專業(yè)學科平臺和渠道，法政學院有一批從事法律理論研究的教授和老師，他們有能力也有精力做深做實立法理論研究，為金華立法提供智力支持?！敝軇γ舯硎尽?/p>

萬丈高樓平地起。為了建好用好立法研究院，充分發(fā)揮高校智庫作用，市人大常委會和浙師大堅持以實用為標準，健全制度、完善機制、落實責任，穩(wěn)步推動研究院實現(xiàn)建設實體化、管理清單化、運行規(guī)范化以及活動常態(tài)化。

研究院從建立初始，就把建立健全相關制度作為重要抓手，以此來保障有序運行。

“我們制定了《金華市地方立法研究院理事會章程》和《金華市地方立法研究院章程》?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅五X靜介紹，研究院實行理事會領導下的院長負責制;理事會是研究院的決策機構，統(tǒng)籌領導研究院的建設工作，由2名名譽理事長、1名理事長、1名副理事長和7名理事組成，理事長由市人大常委會分管副主任兼任;下設秘書處，負責理事會的日常工作。

“研究院設院長1名、執(zhí)行院長1名、副院長若干名。”浙江師范大學法政學院教授、地方立法研究院執(zhí)行院長鄧佑文說，浙師大精選法政學院從事憲法行政法、法理學等方面研究的老師加入，視工作需要也會邀請跨學科專家教授參與相關項目，也鼓勵法政學院老師和學生參與日常工作，為助力金華立法配齊配強“智囊團”。

此外，為了保證研究院相對獨立、常態(tài)化運行，浙師大在校內為研究院辦公提供了場地和硬件設施;市人大常委會協(xié)調解決日常運行經(jīng)費和專項經(jīng)費，所需工作經(jīng)費列入市人大常委會立法工作年度專項經(jīng)費預算。同時，制定經(jīng)費管理辦法，確保專款專用。

“立法研究院的工作任務分為基礎性任務和項目性任務?！编囉游慕榻B，基礎性任務主要是保障研究院自身日常運作，包括日常管理運行、科研力量建設與管理、會議活動組織、信息簡報編印等;項目性任務主要是保障研究院圍繞地方立法年度工作任務展開，包括地方立法理論研究、地方立法專題調研、地方立法評估、地方立法起草等。

“每年，研究院都會根據(jù)市人大常委會立法計劃，制定年度工作計劃，細化全年任務清單?！卞X靜表示，該計劃由浙師大分管副校長和市人大常委會分管副主任共同審定，整個運行過程中，市人大常委會加強統(tǒng)籌規(guī)劃和工作指導，全力支持研究院工作。

建真言獻良策，為科學立法當好高參

走進位于浙師大校內的立法研究院辦公室，“探索良法之道 ? 服務地方法治”這幾個大字赫然映入眼簾。

“這是研究院一直秉承的宗旨，也是我們努力的方向?！编囉游闹钢鴷窭飻[放整齊的一個個文件夾告訴記者，“這是這些年研究院的成果?！?/p>

為金華地方性法規(guī)草案提供各類咨詢、評估、論證報告40多個;參與備案審查，糾正了6份存在問題的規(guī)范性文件……研究院交出了一份亮眼的成績單。

打開一個個文件夾，里面收錄了研究院的年度工作計劃，專家團隊撰寫的各類報告、理論研究文章，以及收集的相關材料。鄧佑文從研究院建立之初就參與其中，對每一份報告都如數(shù)家珍。

“我印象比較深的是參與《金華市社會保障·市民卡管理辦法（試行）》這一規(guī)范性文件的備案審查?！编囉游幕貞洠k法的第二十一條規(guī)定，持卡人應妥善保管和正確使用密碼，因持卡人出借、轉讓、遺失市民卡或泄露卡信息等行為而造成損失的，由持卡人自行承擔。

“我們審查認為，‘遺失市民卡或泄露卡信息等行為造成的損失，由持卡人自行承擔這一規(guī)定既不合法，也不合理?！编囉游慕忉?，該規(guī)定明顯增加了持卡人的義務與責任，免除了其他各方的法定義務。

首先，現(xiàn)有的有關社會保障和金融管理方面的法律法規(guī)都沒有類似的規(guī)定。其次，持卡人遺失市民卡或泄露卡信息造成損失時，通常會發(fā)生混合過錯，相關各方同時存在過錯致?lián)p失發(fā)生，這時，應當根據(jù)各方的過錯程度承擔損失的責任。而且，目前各類軟件、木馬令人防不勝防，持卡人的密碼很容易被竊取，普通百姓無法預防或防衛(wèi)成本很高，只對持卡人提出要求有違公平原則。

“我們還查詢了相關司法案例，其中也有同類的判例支持持卡人依其過錯程度承擔相應責任。”鄧佑文表示，最終我們建議將本條修改為：持卡人應妥善保管和正確使用密碼，因持卡人遺失市民卡或泄漏卡信息等行為而造成損失的，持卡人根據(jù)其過錯程度承擔相應的責任。

“要完成一份論證報告或是備案審查報告并不容易。”經(jīng)過這些年的實踐，鄧佑文對地方立法有了更深刻的認識，立法工作專業(yè)性極強，提出專業(yè)性意見不是簡單的紙上談兵，首先要對立法法、立法理論和相關法理研究透徹，拿到一部法規(guī)先要對其合法性進行審查;同時要查閱全國相關法律法規(guī)來參考，并要結合當?shù)氐膶嶋H提出建議，有時還需要司法實踐中的判例來支持，“只有這樣才能確保提供的意見準確、合理，才能讓法規(guī)的每一條都科學管用。”

“有時，立法過程中碰到一些有爭議的問題難題，研究院專家的意見建議往往能為我們實務工作撥開迷霧?！卞X靜說，金華市農村生活垃圾分類管理條例草案征求意見時，關于垃圾處理費的條款爭議較大，“條例草案中規(guī)定按照‘誰產生、誰負責、誰付費的原則，建立合理的農村生活垃圾處理收費制度?！?/p>

如此一來，產生農村生活垃圾的單位和個人都應繳納垃圾處理費，對于一項新增的收費來說，很有可能面臨收繳難度大，百姓抵觸，收繳標準不確定的問題。

研究院通過法理分析，結合現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，提出收費要做到公開、公平、公正和具有可操作性，建議采用政府投入、社會捐贈、村民委員會籌措和行政收費相結合的立法模式。最終該建議被法工委采納，也為立法解決了難題。

持續(xù)探索創(chuàng)新，打造地方立法“成果庫”“人才庫”

2019年9月28日，浙江師范大學國際交流中心二樓會議室內討論聲不斷，氣氛熱烈。當天，由金華市人大常委會和浙江師范大學聯(lián)合主辦，金華市人大常委會法工委、浙江師范大學法政學院、金華市地方立法研究院共同承辦的“金華市地方立法論壇：新時代地方立法的理論與實踐研討會”在此召開，來自國內各高校相關領域的專家學者、金華市各機關法律實務部門工作人員、金華市地方立法研究院成員以及浙江師范大學師生共70余人參加了本次論壇。

各位專家學者圍繞當前地方立法現(xiàn)狀與問題，聚焦立法科學性、民主性、合法性等熱點話題進行探討和交流。

“干貨滿滿。”不少參與論壇的法律實務部門工作人員和學生都希望這樣的活動能多辦幾次。

為強化地方立法理論支撐，研究院啟動了金華市地方立法論壇，原則上每季度舉行一次，常態(tài)化開展立法系列講座、地方立法理論和實踐研討、地方立法宣傳等三大板塊系列活動。

“從理論研究到參與立法實踐，再帶著實踐中的問題進行理論研究，形成了一個良性循環(huán)?！编囉游母袊@，過去沒有這么深入?yún)⑴c法規(guī)誕生到實施的全過程，不知道立法實踐中存在哪些問題，做研究總覺得差點意思，“現(xiàn)在立法理論研究做得更深更實了?！?/p>

研究院成立以來，地方立法實踐和立法理論研究齊頭并進，有多篇論文在核心期刊公開發(fā)表，另有13篇論文在各種學術會議交流，并準備結集出版。

現(xiàn)在，越來越多的師生參與到研究院的工作中來，研究院的力量愈加強大。

“這也要感謝市人大常委會的大力支持?！闭銕煷蠓ㄕW院書記于紅說，高校教師每年有很重的科研任務，也面臨考核，市人大常委會完善激勵制度，明確經(jīng)市人大常委會認定的研究成果，可以視情折合成相應的科研分數(shù)納入考評，“這為他們解決了后顧之憂?！?/p>

良法善治，人才是關鍵。這些年來，研究院和人大雙向互動，一方面通過講座、培訓提升立法實務人員的理論水平;一方面組織在校學生到市人大常委會法工委實習，組成立法宣傳分隊開展法規(guī)宣傳，實實在在參與立法實踐，努力為地方立法工作輸送新鮮血液。

“過去學生們對法規(guī)工作和立法理論研究文本的產生都不甚了解，現(xiàn)在不少人對立法有了濃厚的興趣，專業(yè)論文方面對此都有所涉及。”立法研究院理事會秘書長黃中偉說道。

但從長遠來說，實現(xiàn)立法人才“造血”功能才能推動地方立法的可持續(xù)發(fā)展。“這是我們下一步的目標?！庇诩t表示，接下來，法政學院將依托研究院建設，在人才教育模式、學科建設、與人大的互動方面開展更多有益的探索。

2019年11月14日下午，市人大常委會與浙師大續(xù)簽共建“地方立法研究院”合作協(xié)議，立法研究院的探索實踐還將繼續(xù)，為助推金華市地方立法，以及市域治理現(xiàn)代化添磚加瓦。

浙江師范大學副校長、金華市地方立法研究院理事會副理事長張根福表示，下一步，研究院將繼續(xù)圍繞“發(fā)揮高校智庫作用，為金華地方立法提供智力服務”的目標，不斷創(chuàng)新工作機制和方法，加強地方立法理論研究和實踐探索，提高研究水平和實務能力，努力把研究院建設成為省內乃至全國具有重要影響的地方立法智庫，為法治金華建設作出新的更大貢獻。

（圖片由金華市人大提供）