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監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。黨的十九屆四中全會提出：支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，健全人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度。四中全會把健全完善人大監(jiān)督制度作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措來部署，這對各級人大及其常委會提出了新的更高要求。多年來，筆者在縣級人大常委會從事法制工作，通過本文淺析一下人大及其常委會監(jiān)督工作中的程序問題。

一、程序規(guī)則是實現(xiàn)實體權(quán)利或行使職權(quán)的前提與基礎(chǔ)

法學(xué)上的程序是指從事某種法律行為、做出某種決定的過程、方式和方法，是法律的實踐過程。在現(xiàn)代法學(xué)看來，程序和實體是緊緊聯(lián)系在一起的。法律實體與法律程序同屬于法律規(guī)范范疇，而狹義的法律規(guī)范僅指法律規(guī)則，從這個意義上說，實體規(guī)則就是實體性法律規(guī)范或稱實體法，程序規(guī)則就是程序性法律規(guī)范或稱程序法。法律實施過程就是程序法與實體法的統(tǒng)一過程，它們之間是手段與目的、過程與結(jié)果、現(xiàn)實與可能、形式與內(nèi)容的關(guān)系。

程序規(guī)則的主要功能在于及時、恰當(dāng)?shù)貫閷崿F(xiàn)權(quán)利或行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序。自然人、法人、非法人組織等民事主體只有通過法定程序才得以使其應(yīng)享有的合法權(quán)利變成其真實享有的權(quán)益；國家的種種權(quán)力也只有通過法定程序才能發(fā)揮其管理國家、管理社會的職能作用。實踐證明，沒有程序規(guī)則，實體權(quán)利無從實現(xiàn)，職權(quán)也不會得到正確行使。在全面推進依法治國的新時代，公權(quán)力的行使需要走一系列的程序；公民的合法權(quán)利在一系列的程序中才能得到保護。因此可以說，法治社會是由一套程序規(guī)則支撐的權(quán)利和權(quán)力體系，沒有程序保障，法律上的權(quán)利或權(quán)力可能是一紙空文，任何法律權(quán)利或權(quán)力的實現(xiàn)，都必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦颉?/p>

二、人大監(jiān)督權(quán)的行使需要規(guī)范的程序規(guī)則支撐

人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)是法定的，是公法領(lǐng)域的實體權(quán)力，是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督制約。憲法和監(jiān)督法明確規(guī)定了人大及其常委會的監(jiān)督職權(quán)。監(jiān)督法規(guī)定了地方各級人大常委會的具體監(jiān)督職權(quán)，可概括為工作監(jiān)督、法律監(jiān)督和人事監(jiān)督。工作監(jiān)督主要是聽取和審議專項工作報告、計劃和預(yù)算監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查；法律監(jiān)督主要是執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查；人事監(jiān)督主要是撤職案的審議和決定。

縱覽人大監(jiān)督制度文獻資料，無論是理論研究還是工作實踐，人大監(jiān)督在制度的建構(gòu)中表現(xiàn)為：重視權(quán)力的配置而相對忽視權(quán)力運作的程序，換句話說，較為重視監(jiān)督的實體權(quán)力，相對忽視監(jiān)督程序。以監(jiān)督法為例，監(jiān)督法從1986年開始醞釀，前后歷經(jīng)二十年才制定出臺，受歷史條件的限制，監(jiān)督法規(guī)定的具體監(jiān)督措施內(nèi)容比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，對監(jiān)督的程序規(guī)則涉及得較少。這使各地各級人大常委會在行使這些監(jiān)督職權(quán)時，方式方法很難規(guī)范和統(tǒng)一，甚至差別很大，有的隨意性較強，導(dǎo)致監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。雖然監(jiān)督法在第四十七條授權(quán)省級人大常委會制定實施辦法，但各省、市、自治區(qū)人大常委會僅就規(guī)范性文件備案審查等監(jiān)督職權(quán)普遍制定了地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，只有部分省級人大常委會對其它幾項法定監(jiān)督職權(quán)制定了地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。而且，省級人大常委會之間對某項具體監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定也不盡一致。比如，有的省把同級人民政府、監(jiān)察委、法院、檢察院和下一級人大的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，有的還把政府組成部門的規(guī)范性文件也納入備案審查范圍，原本是維護國家法制統(tǒng)一的備案審查制度自身就缺乏統(tǒng)一和規(guī)范。又如，有的人大常委會把執(zhí)法檢查等同于普通的工作調(diào)研、工作評議，執(zhí)法檢查報告成了執(zhí)法部門的工作報告，偏離了了解掌握該法律在本地區(qū)實施情況、自身存在的問題等執(zhí)法檢查的目的，這也是由于執(zhí)法檢查這一監(jiān)督措施缺乏監(jiān)督程序規(guī)則而造成的。

監(jiān)督法實施以來的實踐證明，行使好人大監(jiān)督權(quán)需要一套完整的監(jiān)督程序，這對于以會議作為主要工作形式的人大常委會來說顯得尤為重要。有專家認(rèn)為，缺乏程序上的支持，往往會造成人大徒有實體權(quán)力卻無法通過適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⑵涑浞诌\用的窘境。程序?qū)τ谌舜蟊O(jiān)督的意義在于，程序具有定向展開、過程不可逆、管理和決定非人情化的特性。如果人大監(jiān)督依照程序進行，無論是程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右監(jiān)督程序的運行，人大監(jiān)督權(quán)就能一步一步地得到實現(xiàn)。此外，人大監(jiān)督的程序不僅要健全，而且要規(guī)范、要正義，這也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，如果程序的設(shè)計及其運作不符合人大監(jiān)督的目的，再完善的人大監(jiān)督制度也形同虛設(shè)。

三、規(guī)范程序促進監(jiān)督制度的健全和完善，在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中彰顯使命與擔(dān)當(dāng)

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，必將伴隨我國民主法治建設(shè)進程而不斷健全、完善，這既對人大工作提出了新要求，也為人大理論和實務(wù)工作者提供了彰顯使命與擔(dān)當(dāng)?shù)膹V闊舞臺。

1.加強頂層設(shè)計，規(guī)范程序規(guī)則。頂層設(shè)計是運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度統(tǒng)籌規(guī)劃，高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上強調(diào)指出，要推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。我國憲法和法律的一項基本原則是公權(quán)力的行使必須有法的授權(quán)，法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。作為公權(quán)力的人大監(jiān)督權(quán)在行使過程中也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。多年來，浙江、廣東等省對人大監(jiān)督制度進行了探索創(chuàng)新，積累了許多成功經(jīng)驗，一定程度上彌補了監(jiān)督法關(guān)于監(jiān)督程序的不足，有待于全國人大常委會從立法的高度對這些成功經(jīng)驗進行提煉總結(jié)，形成監(jiān)督制度上的程序法律規(guī)范，以便各級人大及其常委會在工作中遵照執(zhí)行，從而規(guī)范監(jiān)督行為，糾正任意監(jiān)督、隨意監(jiān)督，樹立人大監(jiān)督的權(quán)威。同時，對職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督事項監(jiān)督不到位的，依法問責(zé)。

2.不斷創(chuàng)新實踐，豐富程序內(nèi)涵。部分人大工作者對人大工作創(chuàng)新存在模糊認(rèn)識，認(rèn)為人大是依法監(jiān)督，不需要創(chuàng)新。這種看法是片面的。不可否認(rèn)，監(jiān)督的種類需要嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，也就是說，沒有法律依據(jù)，地方人大無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)督種類。但監(jiān)督的方式方法也就是實現(xiàn)監(jiān)督目的的程序是完全可以創(chuàng)新的，特別是目前在人大監(jiān)督程序不完善的情況下，地方人大及其常委會結(jié)合工作實際不斷創(chuàng)新探索，在堅持法治、規(guī)范的前提下，把講程序與提效率更好地結(jié)合起來，優(yōu)化工作流程，豐富監(jiān)督程序內(nèi)涵，可為全面規(guī)范監(jiān)督程序積累經(jīng)驗。當(dāng)然，創(chuàng)新是有價值要求的，不能為創(chuàng)新而創(chuàng)新，要圍繞實現(xiàn)人大監(jiān)督的目的而展開創(chuàng)新，通過創(chuàng)新人大監(jiān)督程序，讓人大工作更有生機、更有活力、更有效能。

3.強化宣傳引導(dǎo)，樹立程序意識。制度的遵守是以熟知制度為前提的。同樣，人大監(jiān)督制度的有效實施需要監(jiān)督者和被監(jiān)督者對監(jiān)督的內(nèi)容、方式方法等一整套監(jiān)督程序有著深入的了解和掌握。無論是通過基層創(chuàng)新探索而總結(jié)的成熟監(jiān)督方式方法，還是通過立法形成的監(jiān)督法律規(guī)范，都需要利用網(wǎng)站、報刊、電視、廣播、微信等媒介向社會公眾傳播，讓監(jiān)督者和被監(jiān)督者了解監(jiān)督程序、熟知監(jiān)督程序、遵守監(jiān)督程序。

4.加強自身建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行程序。工作中，不按法律規(guī)定的程序開展監(jiān)督工作的情況時有發(fā)生，如監(jiān)督法第十二條第二款要求在常務(wù)委員會舉行會議的七日前，將專項工作報告發(fā)給常務(wù)委員會組成人員。有的地方人大常委會在舉行會議當(dāng)天才發(fā)放會議材料，加之會期短、內(nèi)容多，委員們根本沒有充足時間認(rèn)真審閱，審議就可能達不到預(yù)期效果。要組織人大常委會組成人員認(rèn)真學(xué)習(xí)人大監(jiān)督業(yè)務(wù)知識，熟練掌握監(jiān)督的各項流程，杜絕監(jiān)督程序流于形式。通過加強自身建設(shè)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，切實承擔(dān)起監(jiān)督機關(guān)的職責(zé)和使命，堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，綜合運用聽取專項工作報告、開展執(zhí)法檢查、專題詢問、特定問題調(diào)查等方式，加強對“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，為推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出人大貢獻。