□ 張 楠

（西安交通大學(xué)，陜西 西安，710021）

一、應(yīng)急警察權(quán)的概念

“警察”一詞源于希臘語“politeia”，意思是國家憲法或國家統(tǒng)治方法。14世紀(jì)末期，法語從拉丁文中吸收了“l(fā)a police”一詞，用來代表當(dāng)時(shí)法國的騎警和憲兵，泛指代表國家統(tǒng)治權(quán)的力量。16世紀(jì)“l(fā)a police”發(fā)展為表示一切國家行政，即公權(quán)力維持一般社會(huì)秩序的活動(dòng)。18世紀(jì)初，英文“police”被賦予軍事化、強(qiáng)制性的鎮(zhèn)壓力量的含義。隨著社會(huì)的發(fā)展，國家司法、外交、財(cái)政等內(nèi)政事務(wù)逐漸從警察中分離出去，18世紀(jì)以后“police”僅指保護(hù)個(gè)人權(quán)利和維護(hù)社會(huì)治安秩序的人員和機(jī)關(guān)，是警察和警察機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱。在我國，古漢語中就有“警察”“察警”等詞匯，如《漢書》“密使警察不宜宣露”中的“警察”意為偵察、觀察、監(jiān)視，《宋史·蔡挺傳》“使之察警，盜每發(fā)輒得”中的“察警”意為偵查、緝拿。這些詞匯雖與現(xiàn)代漢語中“警察”的含義有一定的關(guān)聯(lián)，但不存在承繼上的淵源關(guān)系。現(xiàn)代意義上的“警察”概念源于“police”，一般單指職業(yè)或人員，在從事保護(hù)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)治安秩序維護(hù)工作的公安機(jī)關(guān)范疇內(nèi)，“公安”和“警察”均指公安機(jī)關(guān)中的人員。

“警察權(quán)”是由“警察”的概念引申而來的，并隨著國家的發(fā)展逐漸向?qū)Ｗ⒂谥伟矊I(yè)化和職業(yè)化演變。目前，在西方，警察權(quán)一般是指警察和警察機(jī)關(guān)擁有的由國家行政權(quán)力分化而來的保護(hù)個(gè)人權(quán)利和維護(hù)社會(huì)治安的權(quán)力。在我國，學(xué)者們普遍認(rèn)為警察權(quán)是警察機(jī)關(guān)執(zhí)行警察法規(guī)、實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。［1］對(duì)于警察權(quán)的內(nèi)容，我國學(xué)界有廣義和狹義之分。廣義論者認(rèn)為，警察權(quán)是憲法賦予公安機(jī)關(guān)的所有權(quán)力，包括警察行政權(quán)和警察刑事司法權(quán)；狹義論者認(rèn)為，警察權(quán)是指公安機(jī)關(guān)的警察行政權(quán)。在筆者看來，公安機(jī)關(guān)同時(shí)行使的警察行政職權(quán)和刑事職權(quán)，二者具有維護(hù)社會(huì)治安之共同目的，在人員和法律關(guān)系等方面也緊密相關(guān)，故應(yīng)將警察權(quán)理解為警察行政權(quán)和刑事司法權(quán)的統(tǒng)一。

從警察、警察權(quán)的發(fā)展過程看，其內(nèi)容呈現(xiàn)出一個(gè)由軍事+內(nèi)政——全部內(nèi)政——治安維護(hù)的演變脈絡(luò)，國家和社會(huì)的需求是警察、警察權(quán)內(nèi)涵發(fā)展變化的直接動(dòng)力。在當(dāng)今社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益加大的背景下，原有的國家權(quán)力與公民權(quán)利的配置已無法應(yīng)對(duì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，為維持正常的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，保障正常的社會(huì)秩序，國家開始關(guān)注一項(xiàng)特殊的權(quán)力——應(yīng)急權(quán)。應(yīng)急權(quán)的鮮明特點(diǎn)就是國家權(quán)力的擴(kuò)張和公民權(quán)利的克減，同時(shí)，應(yīng)急權(quán)在政府各部門中的配置也不同于正常狀態(tài)中的權(quán)力分配，警察因?yàn)橐回灥男屎图o(jì)律特點(diǎn)，在國家應(yīng)急行政中備受青睞，當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引起非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)時(shí)，大部分國家權(quán)力迅速集中在警察身上，從而使其擁有了常態(tài)下所不具有的“緊急權(quán)力”。筆者認(rèn)為，在我國，公安機(jī)關(guān)在非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)中被賦予的“緊急權(quán)力”即為“應(yīng)急警察權(quán)”。從這一角度理解，應(yīng)急警察權(quán)是指非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下，公安人民警察被賦予的保障社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和秩序的行政兜底性緊急權(quán)力。

在現(xiàn)代法治社會(huì)中，任何權(quán)力都不能任意為之，每個(gè)國家都在憲法和法律上對(duì)警察權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)制。然而，應(yīng)急警察權(quán)是基于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中對(duì)效率和強(qiáng)制力的需求產(chǎn)生的，其突破了原有警察權(quán)的種類和程序，在行使過程中具有高度的自由裁量權(quán)，在此背景下如何規(guī)制應(yīng)急警察權(quán)就顯得尤為重要。

二、我國法制體系中的應(yīng)急警察權(quán)

在我國，按照法律淵源，應(yīng)急警察權(quán)可以分為兩類，即警察法制體系中的應(yīng)急警察權(quán)和其他法律中的應(yīng)急警察權(quán)。需要說明的是，這里的法律是廣義的法律，包括憲法、法律、行政法規(guī)等。并且，應(yīng)急警察權(quán)是常規(guī)狀態(tài)下警察權(quán)的擴(kuò)張，其擴(kuò)張的范圍與非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)的緊急、危險(xiǎn)程度有關(guān)，而法律體系中的非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)依緊急、危險(xiǎn)程度可分為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)、突發(fā)事件期間。由此，法制體系中的應(yīng)急警察權(quán)可分為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)、緊急狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)、突發(fā)事件期間的應(yīng)急警察權(quán)和警察法制體系中的應(yīng)急警察權(quán)。

（一）戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)

涉及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的法律包括 《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）、《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）等。依照《憲法》規(guī)定，國家的戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問題由全國人民代表大會(huì)決定；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，國家遭受武裝侵犯或者履行有關(guān)國際條約，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，并有權(quán)決定全國總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國的武裝力量?！稇椃ā凡⑽淳蛻?yīng)急警察權(quán)作相關(guān)規(guī)定?！秶婪ā返谒氖邨l第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位和公民，在和平時(shí)期必須依照法律規(guī)定完成動(dòng)員準(zhǔn)備工作；在國家發(fā)布動(dòng)員令后，必須完成規(guī)定的動(dòng)員任務(wù)?！钡谒氖艞l規(guī)定：“國家依照憲法規(guī)定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，采取各種措施集中人力、物力和財(cái)力，領(lǐng)導(dǎo)全體公民保衛(wèi)祖國，抵抗侵略。”公安機(jī)關(guān)是重要的國家應(yīng)急力量，這種原則性的賦權(quán)其實(shí)為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)預(yù)留了寬泛的權(quán)力空間。《國家安全法》第六十五條規(guī)定：“國家決定進(jìn)入緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或者實(shí)施國防動(dòng)員后，履行國家安全危機(jī)管控職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定，有權(quán)采取限制公民和組織權(quán)利、增加公民和組織義務(wù)的特別措施?！边@不僅是對(duì)國家應(yīng)急權(quán)內(nèi)容的具體規(guī)定，而且確立了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下國家應(yīng)急權(quán)的依據(jù)，即法律的相關(guān)規(guī)定或全國人大常委會(huì)的規(guī)定。換言之，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的國家權(quán)力可以不完全受法律約束，全國人大常委會(huì)亦可向負(fù)責(zé)國家危機(jī)管控的國家機(jī)關(guān)賦權(quán)。第六十六條規(guī)定了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下行使國家應(yīng)急行政權(quán)的限制：“履行國家安全危機(jī)管控職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)依法采取處置國家安全危機(jī)的管控措施，應(yīng)當(dāng)與國家安全危機(jī)可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民、組織權(quán)益的措施?！钡谄呤鍡l規(guī)定：“國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)開展國家安全專門工作，可以依法采取必要手段和方式，有關(guān)部門和地方應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)提供支持和配合?！边@表明，在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，擴(kuò)大的國家權(quán)力將更多地表現(xiàn)為應(yīng)急警察權(quán)。

（二）緊急狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)

涉及緊急狀態(tài)的法律包括《憲法》《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港特別行政區(qū)基本法》）、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門特別行政區(qū)基本法》）、《中華人民共和國反恐怖主義法（2018修正）》（以下簡稱《反恐怖主義法》）、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》（以下簡稱《戒嚴(yán)法》）等。《憲法（2004修正）》用“緊急狀態(tài)”取代了“戒嚴(yán)”并沿用至今?！稇椃ā穬H對(duì)緊急狀態(tài)的宣布加以規(guī)定，其他有關(guān)事項(xiàng)未作說明。《香港特別行政區(qū)基本法》第十八條第四款規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施?！薄栋拈T特別行政區(qū)基本法》 第十八條第四款規(guī)定：“在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因澳門特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生澳門特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定澳門特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在澳門特別行政區(qū)實(shí)施。”《反恐怖主義法》第五十七條規(guī)定：“恐怖事件發(fā)生后，發(fā)生地反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)恐怖事件應(yīng)對(duì)處置預(yù)案，確定指揮長。有關(guān)部門和中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)、民兵組織，按照反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和指揮長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮，協(xié)同開展打擊、控制、救援、救護(hù)等現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)處置工作。上級(jí)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以對(duì)應(yīng)對(duì)處置工作進(jìn)行指導(dǎo)，必要時(shí)調(diào)動(dòng)有關(guān)反恐怖主義力量進(jìn)行支援。需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定?！痹趯W(xué)界，學(xué)者們普遍認(rèn)為《憲法（2004修正）》中規(guī)定的緊急狀態(tài)并不是對(duì)戒嚴(yán)的簡單替換，而是對(duì)戒嚴(yán)的擴(kuò)張。［2］也就是說，引發(fā)緊急狀態(tài)的危機(jī)不限于《戒嚴(yán)法》中規(guī)定的“動(dòng)亂”“暴亂”“嚴(yán)重騷亂”三種情形。在筆者看來，《憲法》中的緊急狀態(tài)更接近于《戒嚴(yán)法》中規(guī)定的“三亂”。如《戒嚴(yán)法》第八條規(guī)定：“戒嚴(yán)任務(wù)由人民警察、人民武裝警察執(zhí)行；必要時(shí)，國務(wù)院可以向中央軍事委員會(huì)提出，由中央軍事委員會(huì)決定派出人民解放軍協(xié)助執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)?！钡诰艞l規(guī)定：“全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)，由國務(wù)院組織實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織實(shí)施；必要時(shí)，國務(wù)院可以直接組織實(shí)施。組織實(shí)施戒嚴(yán)的機(jī)關(guān)稱為戒嚴(yán)實(shí)施機(jī)關(guān)。” 第十三條至第十六條則分別規(guī)定了戒嚴(yán)期間可以對(duì)多種公民自由權(quán)利予以禁止，并施行宵禁、現(xiàn)場(chǎng)管制、交通管制、特別管理等戒嚴(yán)措施?？梢?，戒嚴(yán)期間的應(yīng)急權(quán)力大多為應(yīng)急警察權(quán)。

（三）突發(fā)事件期間的應(yīng)急警察權(quán)

涉及突發(fā)事件期間應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）、《中華人民共和國傳染病防治法（2013修正）》（以下簡稱《傳染病防治法》）、《反恐怖主義法》、各類災(zāi)害法以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（2011修訂）》等?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了“自然災(zāi)害”“事故災(zāi)難”“公共衛(wèi)生事件”“社會(huì)安全事件”四個(gè)類型的突發(fā)事件，對(duì)應(yīng)急警察權(quán)的規(guī)定根據(jù)突發(fā)事件種類的不同有所區(qū)分。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)期間的應(yīng)急警察權(quán)隱含在人民政府的應(yīng)急權(quán)中，人民警察具體實(shí)施時(shí)需要政府的再授權(quán)或者按職責(zé)行使；社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)期間的應(yīng)急警察權(quán)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十條則予以明確授權(quán)：“社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：（一）強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場(chǎng)糾紛和爭(zhēng)端，控制事態(tài)發(fā)展；（二）對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)狻㈦娏?、水的供?yīng)進(jìn)行控制；（三）封鎖有關(guān)場(chǎng)所、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員的身份證件，限制有關(guān)公共場(chǎng)所內(nèi)的活動(dòng)；（四）加強(qiáng)對(duì)易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位的警衛(wèi)，在國家機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、國家通訊社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、外國駐華使領(lǐng)館等單位附近設(shè)置臨時(shí)警戒線；（五）法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他必要措施。嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，盡快使社會(huì)秩序恢復(fù)正常。”《傳染病防治法》及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（2011修訂）》規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)期間，警察有協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行醫(yī)學(xué)隔離治療和協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行醫(yī)學(xué)觀察的權(quán)力?！斗纯植乐髁x法》在第六章應(yīng)對(duì)處置中規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在恐怖事件應(yīng)對(duì)中享有立即處置權(quán)、先期指揮權(quán)、報(bào)告權(quán)和其他各類處置權(quán)。各類災(zāi)害期間的應(yīng)急警察權(quán)大多隱含在相應(yīng)的災(zāi)害法中，規(guī)定較為模糊。

（四）警察法制體系中的應(yīng)急警察權(quán)

我國的警察法制體系調(diào)整的是常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下公安機(jī)關(guān)與其他社會(huì)主體之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，對(duì)非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下的的應(yīng)急警察權(quán)僅有零星規(guī)定。如《中華人民共和國人民警察法（2012修正）》（以下簡稱《人民警察法》）第十條規(guī)定：“遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用武器?！毙枰⒁獾氖?，此處的緊急情況不能做緊急狀態(tài)理解，其所體現(xiàn)的應(yīng)急警察權(quán)僅為暴亂時(shí)人民警察的武器使用權(quán)。第十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取相應(yīng)的交通管制措施?！钡谑邨l規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取必要手段強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留?！薄吨腥A人民共和國治安管理處罰法（2012修正）》僅在第五十條第一款涉及到應(yīng)急警察權(quán)，對(duì)拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下政府依法作出的決定、命令的，公安機(jī)關(guān)可以視情節(jié)給與警告、罰款、拘留等處罰。警察法制體系中對(duì)于應(yīng)急警察權(quán)作出較為詳盡規(guī)定的是《110接處警工作規(guī)則》。接處警是警察應(yīng)急性特點(diǎn)的典型代表，也是各類社會(huì)危機(jī)預(yù)警的重要渠道?！?10接處警工作規(guī)則》 調(diào)整的是“群眾與公安機(jī)關(guān)之間那一個(gè)電話號(hào)碼的距離”，《110接處警工作規(guī)則》從第十四條至第二十二條詳細(xì)規(guī)定了110接處警的受理范圍，有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、各類社會(huì)安全事件的報(bào)警都屬于110接處警受理的范圍?！?10接處警工作規(guī)則》還規(guī)定了各類突發(fā)事件接警、出警、處置的規(guī)則和程序以及相應(yīng)的警務(wù)保障，較為全面。但應(yīng)看到，《110接處警工作規(guī)則》尚存位階偏低、簡單粗糙等問題，無法與其他規(guī)定應(yīng)急警察權(quán)的法律形成對(duì)接。除了上述法律規(guī)范以外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部還有一些有關(guān)公安應(yīng)急的規(guī)范性文件，但是這些文件都是以工作細(xì)則、工作手冊(cè)的形式存在，沒有向公眾發(fā)布，且不確定性很強(qiáng)，對(duì)應(yīng)急警察權(quán)創(chuàng)設(shè)和行使的規(guī)范作用非常有限。

三、我國應(yīng)急警察權(quán)法律規(guī)范之局限

應(yīng)急警察權(quán)法律規(guī)范體系亦稱為應(yīng)急警察權(quán)法制體系，是規(guī)范應(yīng)急警察權(quán)行使和法律責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。目前，我國應(yīng)急警察權(quán)法制體系雖然呈現(xiàn)出《憲法》統(tǒng)領(lǐng)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《人民警察法》規(guī)定共性內(nèi)容，各類危機(jī)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定個(gè)性內(nèi)容、分級(jí)分類的態(tài)勢(shì)，但在發(fā)育上還存在不成熟、不充分等不足。

（一）應(yīng)急警察權(quán)法制體系不能完全銜接

《憲法》規(guī)定的非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)有戰(zhàn)爭(zhēng)、緊急狀態(tài)兩種，其中緊急狀態(tài)是對(duì)2004年修訂前《憲法》中戒嚴(yán)部分的擴(kuò)張。在《憲法》修訂的大背景下，立法機(jī)關(guān)將《緊急狀態(tài)法》列入了立法規(guī)劃，用以應(yīng)對(duì)極端的社會(huì)危機(jī)狀態(tài)（即僅次于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的有關(guān)國家生死存亡的危機(jī)狀態(tài)），但后來考慮到頻繁出現(xiàn)的諸如地震等突發(fā)公共事件尚沒有達(dá)到有關(guān)“國家生命”程度，《緊急狀態(tài)法》立法規(guī)劃改為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。立法資源轉(zhuǎn)向緊迫的社會(huì)需求并不代表《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》替代了《緊急狀態(tài)法》，更不能說明突發(fā)事件期間國家進(jìn)入了緊急狀態(tài)。我國應(yīng)急警察權(quán)法制體系本應(yīng)包含戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)、緊急狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)、突發(fā)事件狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)，但實(shí)踐中緊急狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)僅表現(xiàn)為戒嚴(yán)中的應(yīng)急警察權(quán)，而《戒嚴(yán)法》規(guī)定的“三亂”無法涵蓋因其他原因引發(fā)的極端危機(jī)狀態(tài)。從這一角度分析，我國的應(yīng)急警察權(quán)法制體系缺少完整的緊急狀態(tài)下應(yīng)急警察權(quán)的內(nèi)容，沒有形成戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下、緊急狀態(tài)下、突發(fā)事件狀態(tài)下應(yīng)急警察權(quán)相互銜接的體系，不利于分級(jí)科學(xué)處置。

（二）應(yīng)急警察權(quán)的權(quán)力邊界不清

《人民警察法》第六條第十四款以兜底的方式規(guī)定了其他法律法規(guī)也可以創(chuàng)設(shè)警察權(quán)，這使得警察權(quán)、應(yīng)急警察權(quán)的權(quán)力邊界較為模糊。而且，我國有關(guān)應(yīng)急警察權(quán)的立法僅有較少部分是以公安機(jī)關(guān)為主體的專門性賦權(quán)，其余皆暗含在應(yīng)急行政權(quán)之內(nèi)。實(shí)踐中，警察因其本身就具有應(yīng)急性質(zhì)而行使了應(yīng)急行政權(quán)，這些應(yīng)急行政權(quán)經(jīng)常是以原則性、概括性的方式授權(quán)的，這就導(dǎo)致應(yīng)急警察權(quán)擁有過于寬泛的行使空間。應(yīng)急警察權(quán)產(chǎn)生在非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下對(duì)效率和強(qiáng)制力的追求中，其不僅存在天然的擴(kuò)張性，而且缺乏一般警察權(quán)已經(jīng)較為穩(wěn)定和完備的程序規(guī)范、法律責(zé)任規(guī)范等約束性內(nèi)容，故極易被濫用，從而使私權(quán)利受到并非必須的損害。

（三）應(yīng)急警察權(quán)的立法分散、層級(jí)不一

我國有關(guān)應(yīng)急警察權(quán)的立法眾多，層級(jí)不一，既有憲法性法律，也有一般性法律，還有行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些法律法規(guī)中，有的直接規(guī)定了應(yīng)急警察權(quán)，有的則是在其他專項(xiàng)事項(xiàng)上給警察創(chuàng)設(shè)了新的職責(zé)，如《傳染病防治法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)可以協(xié)助強(qiáng)制隔離治療、協(xié)助強(qiáng)制隔離觀察。但是，新創(chuàng)設(shè)的應(yīng)急警察權(quán)在作為警察法制基礎(chǔ)的《人民警察法》中難以找到相應(yīng)的配套規(guī)定，不僅合法性和正當(dāng)性無從判斷，而且因其不當(dāng)行使引起的公民權(quán)利受損也不能獲得有效救濟(jì)。此外，各類應(yīng)急法中對(duì)應(yīng)急警察權(quán)的規(guī)定大多出于自身立法的考慮，由于缺乏有效銜接，無法形成互為補(bǔ)充和支持的應(yīng)急警察權(quán)立法體系。

（四）應(yīng)急警察權(quán)在非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)預(yù)警、善后方面的規(guī)范不足

警察是非常重要的國家應(yīng)急力量，在非常規(guī)狀態(tài)下的事件處置和善后中承擔(dān)諸多應(yīng)急職責(zé)。目前來看，應(yīng)急警察權(quán)立法大多體現(xiàn)在處置階段，對(duì)預(yù)警和善后的規(guī)定較少。實(shí)踐中，警察本在情報(bào)信息收集、安全防范、110應(yīng)急服務(wù)制度上有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，各類突發(fā)事件完全爆發(fā)前，公安情報(bào)部門、110接處警部門都會(huì)收到相關(guān)信息，但由于缺乏預(yù)警階段的應(yīng)急警察權(quán)規(guī)范，警察往往只能等待應(yīng)急指揮部門的授權(quán)和指令，不能及時(shí)采取有效的預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施，從而貽誤戰(zhàn)機(jī)。同時(shí)，警察在非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)后期需要承擔(dān)很多善后工作，但應(yīng)急警察權(quán)立法對(duì)此尚無明確授權(quán)。

（五）應(yīng)急警察權(quán)行使的程序性和監(jiān)督制約性規(guī)范缺位

程序是對(duì)權(quán)力的制約，同時(shí)也是對(duì)權(quán)利的保護(hù)。目前，應(yīng)急警察權(quán)法制體系尚欠缺有關(guān)程序和監(jiān)督制約的內(nèi)容，如在傳染病型突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》規(guī)定警察有協(xié)助強(qiáng)制隔離治療和協(xié)助強(qiáng)制隔離觀察的職責(zé)，但卻未對(duì)警察行使協(xié)助強(qiáng)制隔離治療和協(xié)助強(qiáng)制隔離觀察權(quán)時(shí)的防護(hù)裝備、程序和步驟加以明確。應(yīng)急警察權(quán)是一種既必要又危險(xiǎn)的權(quán)力，除了需要程序制約以外，還需要建立一定的監(jiān)督制約機(jī)制。否則，應(yīng)急警察權(quán)極易失去控制，使整個(gè)應(yīng)急行政脫離法治軌道。

四、完善我國應(yīng)急警察權(quán)法制體系的相關(guān)建議

應(yīng)急管理改革實(shí)質(zhì)上是應(yīng)急狀況下行政權(quán)疆域的擴(kuò)展，需要建立完善的應(yīng)急法制體系。作為最重要的應(yīng)急行政權(quán)，應(yīng)急警察權(quán)法制體系完善的傳統(tǒng)思路是：嚴(yán)密法網(wǎng)，加強(qiáng)行政法方面的立法控制；公安機(jī)關(guān)自己加強(qiáng)行業(yè)中的行政、黨紀(jì)控制；通過公安行政訴訟強(qiáng)化司法對(duì)公安行政的監(jiān)督；暢通輿論監(jiān)督，民警在鏡頭下執(zhí)法；等等。這些舉措若能順利完整實(shí)施，對(duì)應(yīng)急警察權(quán)的規(guī)范行使必然有積極意義。但應(yīng)看到，應(yīng)急警察權(quán)的法制建設(shè)是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，還需要從法律層級(jí)的縱向和法律覆蓋的橫向上進(jìn)行深層次的改革與完善。

（一）應(yīng)急警察權(quán)法制體系憲法化

應(yīng)急警察權(quán)經(jīng)常作為應(yīng)急行政權(quán)的兜底權(quán)力出現(xiàn)，當(dāng)應(yīng)急事件中社會(huì)治理問題在行政法上不能根據(jù)權(quán)力配置尋找到合適的處置主體和處置方法時(shí)，應(yīng)急警察權(quán)的行政兜底功能就凸顯出來。法網(wǎng)不可能籠罩所有的社會(huì)現(xiàn)象，行政應(yīng)急法面對(duì)形形色色的突發(fā)社會(huì)治理難題，更是難以做到全部覆蓋，應(yīng)急警察權(quán)的兜底實(shí)質(zhì)上是行政彌補(bǔ)法制的必然選擇。行政法在應(yīng)急警察權(quán)法律規(guī)制中的局限依靠自身的改革不能實(shí)現(xiàn)突破，需要尋找上位法（憲法）上的解決方法，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急警察權(quán)的憲法化。一是憲法授權(quán)。應(yīng)急警察權(quán)具有執(zhí)法性和行政性的雙重性質(zhì)，行政法難以實(shí)現(xiàn)其法律功能和政治功能的統(tǒng)一，無法完成明確劃分應(yīng)急警察權(quán)的范圍的任務(wù)。憲法則不同，在非常規(guī)狀態(tài)下，應(yīng)急警察權(quán)是對(duì)現(xiàn)有的警察權(quán)的擴(kuò)張，甚至要擴(kuò)張到克減公民基本權(quán)利的程度，此時(shí)，行政法沒有消減公民基本權(quán)利的資格，唯有在憲法中明確應(yīng)急警察權(quán)的范圍和劃定不容克減的公民基本權(quán)利的核心內(nèi)容，才能體現(xiàn)應(yīng)急警察權(quán)的合法性和規(guī)范性。二是憲法規(guī)制。運(yùn)用憲法控制部門法秩序的過程中，憲法既是部門法的高級(jí)法規(guī)范，又是部門法的價(jià)值基礎(chǔ)。［3］應(yīng)急警察權(quán)的“危險(xiǎn)性”決定了要對(duì)其擴(kuò)張的權(quán)限進(jìn)行必要限制，憲法的價(jià)值不僅在于權(quán)力的分配和授予、公民基本權(quán)利的保障，還在于以憲法價(jià)值和憲法原則輻射國家權(quán)力的運(yùn)行過程。如在警察權(quán)運(yùn)行過程中，人權(quán)保障原則可對(duì)警察執(zhí)法的目的進(jìn)行合憲性控制，比例原則可對(duì)警察執(zhí)法的手段進(jìn)行合憲性控制，正當(dāng)程序原則可對(duì)警察權(quán)的運(yùn)作程序進(jìn)行合憲性控制。［4］憲法在授予應(yīng)急警察權(quán)的同時(shí)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的原則對(duì)其進(jìn)行限制：首先，公民核心權(quán)利不容侵犯原則。緊急狀態(tài)期間，對(duì)公民基本權(quán)利的克減并不是絕對(duì)的和無條件的，對(duì)于生命權(quán)、免于酷刑的權(quán)利、免于奴役的權(quán)利等基本的涉及到人類尊嚴(yán)的權(quán)利，即使在緊急狀態(tài)期間也不能予以克減。其次，憲法和法律保留原則。應(yīng)急警察權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利的克減應(yīng)保持憲法保留原則，對(duì)其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等的限制應(yīng)遵循法律保留原則。最后，比例原則。應(yīng)急警察權(quán)是暴力性權(quán)力，除需要遵循憲法和法律保留原則進(jìn)行形式上的規(guī)制以外，還應(yīng)遵循比例原則以達(dá)到實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性，應(yīng)急警察權(quán)行使時(shí)應(yīng)就是否必要、是否妥當(dāng)、執(zhí)法手段與行為所造成的危害是否均衡進(jìn)行理性思考，這也是對(duì)應(yīng)急警察權(quán)行使過程合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)急警察權(quán)法制體系體系化

應(yīng)急警察權(quán)的體系化應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是縱向上的層次化。一般來講，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)是危及“國家生命”的非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)，而以自然災(zāi)害、傳染病疫情、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件為主的突發(fā)公共事件是一般的非常規(guī)社會(huì)危機(jī)，這種層次化表現(xiàn)決定了應(yīng)急警察權(quán)也需要依次建立層次化的法制體系，即以《憲法》為基礎(chǔ)的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)下的應(yīng)急警察權(quán)法制和以《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為中心的各類突發(fā)公共事件發(fā)生期間的應(yīng)急警察權(quán)法制。目前，《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)一般危機(jī)應(yīng)對(duì)法律制度體系的整合，并明確規(guī)定了突發(fā)公共事件中應(yīng)急警察權(quán)的行使范圍、措施種類等內(nèi)容，但應(yīng)對(duì)危及“國家生命”的非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)的應(yīng)急警察權(quán)法制尚沒有形成完整體系，《憲法》僅規(guī)定了緊急狀態(tài)的宣布權(quán)和宣布程序，緊急狀態(tài)中國家權(quán)力的內(nèi)容、配置、運(yùn)行等問題尚無明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，制定完整的《緊急狀態(tài)法》可以實(shí)現(xiàn)一般危機(jī)管理法與《憲法》的銜接，填補(bǔ)應(yīng)對(duì)嚴(yán)重危機(jī)狀態(tài)的法律空白。二是橫向上的階段化。非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)的出現(xiàn)和發(fā)展有明顯的階段性特點(diǎn)，按照演變發(fā)展的過程可分為預(yù)警階段、處置階段和善后恢復(fù)階段。在不同的發(fā)展階段，國家應(yīng)急行政工作的重點(diǎn)和價(jià)值取向也有所不同，相應(yīng)的應(yīng)急警察權(quán)內(nèi)容理應(yīng)有所調(diào)整。預(yù)警階段是實(shí)現(xiàn)非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)和常規(guī)社會(huì)狀態(tài)之間的切換，應(yīng)急警察權(quán)應(yīng)該涉及情報(bào)信息收集研判、先期處置等方面；處置階段或始于政府宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，或始于分級(jí)響應(yīng)，應(yīng)急警察權(quán)應(yīng)集中在保障社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)助進(jìn)行專業(yè)的處置工作上；善后恢復(fù)階段經(jīng)過應(yīng)急行政以后，突發(fā)危機(jī)逐漸得到控制，社會(huì)狀態(tài)需要恢復(fù)正常，應(yīng)急警察權(quán)應(yīng)以服務(wù)和權(quán)利保障為主，更多體現(xiàn)在服務(wù)功能上。三是不同規(guī)范體系的銜接化。目前的應(yīng)急法制體系創(chuàng)設(shè)的應(yīng)急警察權(quán)只有授權(quán)沒有規(guī)范，且無相應(yīng)的銜接性規(guī)定，難以為緊急狀況下警察的應(yīng)急行政提供合法性基礎(chǔ)，因此，需要以應(yīng)急警察權(quán)憲法化為基礎(chǔ)，在警察法制中創(chuàng)設(shè)新的體系，整合應(yīng)急行政法律規(guī)范中的應(yīng)急警察權(quán)，為其配備相應(yīng)的行使規(guī)范和程序要求，明確監(jiān)督制約機(jī)制，確立應(yīng)急警察權(quán)違法行使造成公民權(quán)利損害后的救濟(jì)規(guī)則，以形成授權(quán)——規(guī)范——監(jiān)督制約——違法救濟(jì)的完整鏈條。

（三）應(yīng)急警察權(quán)法制體系明確化

根據(jù)法的安定性原理，明確性不僅是法的應(yīng)有屬性，同時(shí)也是行政行為的必然要求。［5］警察應(yīng)急行政行為是非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下應(yīng)急行政行為的一種，其產(chǎn)生的原因就是社會(huì)治理中對(duì)應(yīng)急的需求，而應(yīng)急是秩序突然變化產(chǎn)生混亂狀態(tài)的恢復(fù)活動(dòng)，混亂狀態(tài)恢復(fù)正常狀態(tài)的前提是社會(huì)關(guān)系的參加者均有既定的行為規(guī)范。這一原理對(duì)于應(yīng)急警察權(quán)的意義在于，不能通過應(yīng)急行政權(quán)立法推測(cè)應(yīng)急警察權(quán)，也不能通過應(yīng)急法制體系中關(guān)于警察職權(quán)的描述得出應(yīng)急警察權(quán)的范圍。應(yīng)急警察權(quán)事關(guān)公民權(quán)利的行使，需要有明確的范圍和行使規(guī)范，這樣既能消除非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下公民對(duì)合法權(quán)益遭遇不確定侵害的擔(dān)憂和恐懼，也能督促警察依規(guī)執(zhí)法。