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開展農(nóng)地入市探索 煥發(fā)“沉睡”土地活力

2020-11-18 08:48盧昭清伍思璇
關(guān)鍵詞:入市集體土地

盧昭清 伍思璇

[摘要]廣西北流市開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)后,通過建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑,試點(diǎn)積累了有價(jià)值、有意義、可操作的入市經(jīng)驗(yàn)和改革模式。但前期試點(diǎn)推行中也出現(xiàn)了不少細(xì)節(jié)操作難題,本文就有關(guān)問題展開調(diào)研并提出了對(duì)策建議,擬為下一步全國(guó)農(nóng)地改革的全面鋪開提供一些理論的參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村? 集體? 土地? 入市

[中圖分類號(hào)]F301? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? ?[文章編號(hào)]1009-4245(2020)03-0027-05

DOI:10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.03.006

2015年《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》頒布后,北流市成為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)縣(區(qū))之一,也是廣西唯一入選的試點(diǎn)縣(區(qū))。自試點(diǎn)以來,北流市建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑,為改革試點(diǎn)提供了有價(jià)值、有意義、可操作的入市經(jīng)驗(yàn)和改革模式。本課題組于2019年5月就北流市前期農(nóng)地入市探索工作進(jìn)行了考察調(diào)研,擬為下一步全國(guó)農(nóng)地改革的全面鋪開提供一些理論的參考。

一、北流市農(nóng)地入市改革歷程和做法

北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革立足本地實(shí)際,堅(jiān)持“能不征、就不征”“可入市、盡入市”的原則,明確了入市范圍、入市主體、入市方式及途徑和安置方式,著力建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè),主要做法有以下幾種。

(一)調(diào)研核查,完善規(guī)劃,做好前期工作

1.明確入市對(duì)象?!敖Y(jié)合北流市的實(shí)際情況,明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為:2014年度土地利用變更調(diào)查結(jié)果中地類現(xiàn)狀為農(nóng)村集體建設(shè)用地,在北流市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)中確定為建設(shè)用地,且北流城市總體規(guī)劃、各鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服、旅游等經(jīng)營(yíng)性用途的土地?!盵1]通過這項(xiàng)舉措確保改革對(duì)象定義清晰。

2.摸清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地底數(shù)。國(guó)土資源部門制定了全市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查方案,組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專項(xiàng)調(diào)查工作組,采用高清影像、無人飛機(jī)等輔助技術(shù),深入村屯小組進(jìn)行拉網(wǎng)式外業(yè)調(diào)查,建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù),全面摸清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地位置、范圍、面積、權(quán)屬、建筑狀況、現(xiàn)狀用途等情況。依法依規(guī)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地頒發(fā)使用權(quán)證,為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市奠定基礎(chǔ)。

3.完善土地規(guī)劃。國(guó)土資源部門調(diào)整完善現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃,編制零星分散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治復(fù)墾規(guī)劃,探索編制村級(jí)土地利用總體規(guī)劃,做細(xì)規(guī)劃內(nèi)容。住建部門加快推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作,擴(kuò)大規(guī)劃覆蓋范圍;為每一宗入市地塊明確容積率、建筑密度等使用條件,確保先規(guī)劃后入市。

(二)培育主體,尊重民意,維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易需要強(qiáng)有力的組織來凝聚農(nóng)民意識(shí)。

1.農(nóng)民多形式參與入市。實(shí)踐中,北流市通過三種方式明確入市主體:健全的村委會(huì)、村民小組等村民自治組織可充分發(fā)揮主體作用直接參與入市;培育集體經(jīng)濟(jì)組織參與入市工作,試點(diǎn)后北流市推動(dòng)成立農(nóng)民專業(yè)合作社495家;積極探索培育發(fā)展入市新主體,部分村組提出通過成員民主投票推選代表代理土地入市工作。三種方式切實(shí)可行,得到了群眾的普遍認(rèn)可。

2.充分進(jìn)行民意決策,尊重農(nóng)民參與意愿。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是集體資產(chǎn)處置重大事件,要充分尊重農(nóng)民意愿。不管是入市決定還是收益管理,都必須經(jīng)過集體會(huì)議集體決策。

(三)建立規(guī)約,公平透明,完善各方平衡機(jī)制

北流市強(qiáng)力推動(dòng)北流試點(diǎn),通過“三征收、一調(diào)整”,構(gòu)建兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的收益分配機(jī)制。

1.征收土地增值收益調(diào)節(jié)金,主要是平衡不同用途不同來源的集體建設(shè)用地收益差距。北流市在制定方案之初,就高度重視入市收益不均衡問題,并始終作為改革要解決的主要問題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,均以入市總價(jià)款為基數(shù),按一定比例征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。入市土地用于工業(yè)和公益類項(xiàng)目建設(shè)的,征收入市總價(jià)款的5%;用于倉(cāng)儲(chǔ)、物流、旅游類項(xiàng)目建設(shè)的,征收入市總價(jià)款的15%;用于商服、住宅類項(xiàng)目建設(shè)的,征收入市總價(jià)款15%—50%。

2.征收土地增值收益再分配金,主要是平衡不同區(qū)域不同用途集體建設(shè)用地入市的收益差距。新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和零星分散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治后易地入市,由于入市地塊用途差異(如商住、工業(yè)用途)、區(qū)位差異(遠(yuǎn)郊區(qū)、近郊區(qū)),會(huì)導(dǎo)致收入差距巨大。為平衡收益,針對(duì)新增入市和零星分散整治后入市,入市后土地用于商服、住宅類項(xiàng)目且需安排留用地的,征收土地增值收益再分配金。

3.征收土地耕地開墾費(fèi),主要用于補(bǔ)償政府實(shí)施零星分散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整治復(fù)墾成本。在北流市的推動(dòng)下,北流市零星分散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治入市由政府統(tǒng)籌安排,統(tǒng)一復(fù)墾,按規(guī)劃和計(jì)劃入市。整治復(fù)墾成本由政府或平臺(tái)公司墊支,入市后由政府財(cái)政從零星分散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治入市收入中計(jì)提補(bǔ)償。整治后獲得的土地指標(biāo)用于工業(yè)、公益類項(xiàng)目建設(shè)的,按5%計(jì)提;用于倉(cāng)儲(chǔ)、物流、旅游項(xiàng)目建設(shè)的,按10%計(jì)提;用于商服、住宅項(xiàng)目建設(shè)的,按20%計(jì)提。

4.提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),主要是平衡入市與征收補(bǔ)償收益差距。統(tǒng)籌推進(jìn)入市與征地制度改革試點(diǎn)后,北流試點(diǎn)調(diào)整了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),中心城區(qū)從原來的4.60萬元/畝,提高到6.36萬元/畝,提高幅度38.26%;中心城區(qū)以外區(qū)域從原來的4.33萬元/畝,提高到6.06萬元/畝,提高幅度39.95%。提高后農(nóng)民所獲得土地征收補(bǔ)償與入市最低收入基本相當(dāng)。

(四)探索創(chuàng)新,大膽嘗試,力解改革難點(diǎn)熱點(diǎn)

改革試點(diǎn)深化推進(jìn)遇到不少新問題,北流市根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)新問題進(jìn)行深入探索。

1.探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用于公益項(xiàng)目。公益項(xiàng)目用地可以實(shí)施征收,已是社會(huì)共識(shí)。北流市用實(shí)踐證明,只要不妨礙公共利益的實(shí)現(xiàn),就不一定要運(yùn)用“征收”這一強(qiáng)制手段。因此,北流市探索“能不征、就不征”“可入市盡入市”,保障公益項(xiàng)目用地?!捌渲?,協(xié)議出讓2宗公建項(xiàng)目用地。用于建設(shè)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、汽車客運(yùn)中轉(zhuǎn)站?!诮?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中捆綁出讓32宗基建公建配建項(xiàng)目用地,用于建設(shè)鎮(zhèn)域道路、公園、學(xué)校、市場(chǎng)等?!盵2]

2.探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用于商住項(xiàng)目。北流市通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn),集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用于商住項(xiàng)目,一是有利于保障農(nóng)民權(quán)益。工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、旅游等用途土地入市,收益非常低,甚至是零收益,北流市通過推動(dòng)商住用地入市,利用商住用地入市產(chǎn)生的收益平衡分配,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。二是有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。以集體商住用地入市帶動(dòng)鎮(zhèn)村建設(shè),完善鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施配套,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境,促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、觀光農(nóng)業(yè)等一二三產(chǎn)融合發(fā)展,使農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。三是有利于“三塊地”改革融合。三項(xiàng)改革試點(diǎn)能否協(xié)調(diào)推進(jìn)、相互打通,關(guān)鍵取決于商住項(xiàng)目用地能否入市。商業(yè)住宅項(xiàng)目能夠入市,才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家與集體、個(gè)人收益大體平衡;才能真正實(shí)現(xiàn)縮小征地范圍,達(dá)到征地制度改革目的。四是有利于實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”。集體建設(shè)用地開發(fā)商住項(xiàng)目可以進(jìn)一步消化剛性住房需求,滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)要求。

3.探索新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市??s小征地范圍是這次征地制度改革的任務(wù)之一。北流市在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),只依靠存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,還不足以滿足用地項(xiàng)目的落地?!懊駱忿r(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目,占用了部分農(nóng)用地,由于施工時(shí)間緊,短期內(nèi)無法通過其他途徑保障用地需求。因此,北流市申請(qǐng)新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地90.21畝,及時(shí)解決項(xiàng)目用地問題。”[3]

二、北流市農(nóng)地入市試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

(一)農(nóng)地入市必須堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)原則

農(nóng)地入市給土地市場(chǎng)帶來了不少?zèng)_擊,北流市在試點(diǎn)過程中不斷探索建立平衡各方利益的體制機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,農(nóng)地入市要用好市場(chǎng)這個(gè)“看不見”的手,注重發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。比如:在地價(jià)居高不下、土地市場(chǎng)需求旺盛的市場(chǎng)背景下,肯定存在用地緊缺、一地難求的情況,這時(shí)遵循市場(chǎng)需求應(yīng)該是拓寬入市農(nóng)地的范圍,換句話來說,也就是只要是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)和村莊,除了存量集體建設(shè)用地可以入市,其他那些集體農(nóng)用地、未利用而閑置的集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體所有土地都可以經(jīng)用地審批手續(xù)后進(jìn)入市場(chǎng)流通。以此舉調(diào)劑供需變量關(guān)系,符合市場(chǎng)需求。

(二)入市農(nóng)地要與國(guó)有征地實(shí)現(xiàn)“同權(quán)、同責(zé)”還有很多需解決的問題

北流試點(diǎn)發(fā)現(xiàn),基于維護(hù)農(nóng)村集體利益,農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展方向應(yīng)為實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同責(zé)。首先,就要在土地用途方面,保證兩者具有同樣的用途范圍,包括商服、住宅、工業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)性用途。在一些邊緣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),只要有市場(chǎng)需要,應(yīng)同樣允許有符合當(dāng)?shù)匦枰挠猛就卣?,比如特色小?zhèn)建設(shè)用地開發(fā)作為商住使用。其次,在土地權(quán)能方面,兩者要能同樣實(shí)現(xiàn)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押等權(quán)能,而且要在這方面打通“上下”政策通道。第三,既然要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),那么兩類性質(zhì)用地的使用期滿政策待遇應(yīng)一視同仁。

(三)農(nóng)地入市試點(diǎn)改革要有干部容錯(cuò)機(jī)制作為“試”和“改”的保障

農(nóng)地入市改革試點(diǎn)是我國(guó)基于當(dāng)前國(guó)情所作出的有益探索。課題組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),涉及農(nóng)地試點(diǎn)改革部門的領(lǐng)導(dǎo)干部普遍存在不敢大膽試大膽改的“怕出錯(cuò)”心理。尤其是業(yè)務(wù)部門,都非常謹(jǐn)慎,凡涉及入市農(nóng)地問題的均在等上層指示,等明確答復(fù),由于怕?lián)?zé)不肯也不愿做創(chuàng)新嘗試。須知農(nóng)地入市作為試點(diǎn)改革,作為新嘗試,肯定必須要有一個(gè)突破性的舉措才能知道改革是否可行,如果一味按照原先的執(zhí)行,何來改革和創(chuàng)新呢?在此,建議地方黨委政府多支持試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部的改革,出臺(tái)有關(guān)干部容錯(cuò)機(jī)制作為試點(diǎn)“試”和“改”的有力保障,并且對(duì)工作具有突出貢獻(xiàn)又有擔(dān)當(dāng)作為的干部給予一系列激勵(lì)措施,以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)地改革加快發(fā)展。

三、農(nóng)地入市試點(diǎn)前期推行中出現(xiàn)的問題及下一步深化工作的建議

(一)試點(diǎn)推行中出現(xiàn)的問題

1.沒有明確的“主人”助力參與。推行農(nóng)地入市時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須要有“主人”行使農(nóng)地入市的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)和土地的管理經(jīng)營(yíng)決策權(quán),這個(gè)主人就是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。但試點(diǎn)推行初期,工作組發(fā)現(xiàn)北流農(nóng)村基層集體組織力量不強(qiáng),尤其村級(jí)組織更為薄弱,表現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)上組織作用更為微小。究其根源,主要是自二十世紀(jì)八十年代實(shí)施“分田到戶”后,北流的集體土地已基本落實(shí)到個(gè)人,集體組織基本沒有保留機(jī)動(dòng)土地,加以村級(jí)集體產(chǎn)業(yè)也不多,因此大部分村莊沒必要成立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。“主人”角色的缺失為初期農(nóng)地入市造成了阻礙。

2.村鎮(zhèn)建設(shè)詳規(guī)同步欠缺??茖W(xué)而詳細(xì)的村鎮(zhèn)規(guī)劃是推進(jìn)農(nóng)地入市的基礎(chǔ)保障也是必備條件,如果沒有村鎮(zhèn)詳規(guī)作為前期可行性評(píng)估,難保入市農(nóng)地不出問題。調(diào)研組在調(diào)研過程中了解到,由于村鎮(zhèn)詳規(guī)涉及費(fèi)用龐大,雖說鎮(zhèn)級(jí)這幾年有所改善,村級(jí)的詳規(guī)卻很為欠缺。根據(jù)調(diào)研,北流市的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃詳規(guī)僅能覆蓋城區(qū)周邊50公里,需要完善編制詳規(guī)的區(qū)域還有很多,尤其是村莊建設(shè)詳規(guī)更為緊缺,就為進(jìn)一步深化推進(jìn)農(nóng)地入市完善相關(guān)前期配套造成很大的障礙。

3.用地價(jià)值評(píng)估機(jī)制不夠完善。農(nóng)地的價(jià)值極大地受到地塊的地段、使用性質(zhì)、周邊環(huán)境布局、用地時(shí)間年限等因素的影響,這些都需要專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)判,而且為保證客觀公正還需要有專門的科學(xué)的地價(jià)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)并由多部門進(jìn)行估值。當(dāng)前北流的農(nóng)地地塊入市的前期需要意向買家自行溝通村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓協(xié)調(diào),因此,待到地塊真正掛牌招標(biāo)時(shí),地塊競(jìng)爭(zhēng)性不大,地塊的價(jià)值就無法充分體現(xiàn),村民的土地增值收益也達(dá)不到最大化。這些是試點(diǎn)前期農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估的一個(gè)缺陷。在調(diào)研過程中,也有個(gè)別部門反映入市農(nóng)地地塊價(jià)格偏低,這也說明了,土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制的不完善。

4.相關(guān)配套政策支持空白。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是一項(xiàng)涉及面很廣的創(chuàng)新,不僅有利益分割整組,還要有政策配合支持。比如房產(chǎn)證的辦理政策支撐,分期房貸如何落實(shí),裝修貸款如何享受,等等,這些在試點(diǎn)前期都是一片空白,缺少頂層對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)配套政策。此外,還有諸如入市土地承包人在承包未到期情況下承包地進(jìn)行入市,那么地塊出讓主體是否包括土地承包人問題;購(gòu)買入市農(nóng)地的商住房農(nóng)民其家庭成員能否用住房公積金進(jìn)行還貸等,這些問題都要求盡快完善相關(guān)配套制度政策。

5.供后開發(fā)利用監(jiān)管不夠。眾所周知,國(guó)有建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后監(jiān)管的二元化問題很容易導(dǎo)致監(jiān)管混亂,影響社會(huì)穩(wěn)定。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后,由于缺乏硬性的約束,很難做到按時(shí)開工竣工,容易產(chǎn)生批而不用,用而不盡甚至改變用途性質(zhì)等亂象,而且入市農(nóng)地還缺少土地使用權(quán)期滿處置政策,市場(chǎng)透明度和明確性也不夠,這些都為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地改革深入造成了障礙。

(二)下一步深化推進(jìn)農(nóng)地入市工作的建議

1.加強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村土地制度改革的目的之一就是為了讓農(nóng)民進(jìn)一步分享發(fā)展成果,獲得土地增值收益,在管理中激發(fā)土地活力。對(duì)于這樣的利好事情應(yīng)該充分向群眾宣傳,在爭(zhēng)取廣大村民群眾支持的基礎(chǔ)上,召開村民集體大會(huì),組織全體成員進(jìn)行民主投票,在內(nèi)部推選3-5名成員作為代表,授權(quán)其全程代理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作并管理入市收益。這個(gè)做法在北流試點(diǎn)中得到農(nóng)民普遍認(rèn)可,極大地推動(dòng)了北流市前期農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作。下一步的農(nóng)地入市工作應(yīng)以此為鑒,還需要大力加強(qiáng)完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織,在代表的推選和監(jiān)督管理上盡快完善相關(guān)體系機(jī)制,以強(qiáng)有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織切實(shí)擔(dān)負(fù)起農(nóng)地入市組織管理工作,切實(shí)行使農(nóng)地主體權(quán)益,擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的職責(zé),行使入市交易有關(guān)的主權(quán),保障農(nóng)民的土地增值收益。

2.編制村鎮(zhèn)建設(shè)詳規(guī)。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地入市,必須抓緊完善相關(guān)前期配套,尤其是村莊建設(shè)詳規(guī)編纂迫在眉睫。一是抓緊完成全市村莊建設(shè)規(guī)劃、控制性詳規(guī)編制工作,提高村莊建設(shè)規(guī)劃、控制性詳規(guī)覆蓋率,解決村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃覆蓋不全面的問題。二是盡快編制完善計(jì)劃范圍內(nèi)安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市區(qū)域村莊的建設(shè)詳規(guī),科學(xué)設(shè)置入市地塊的規(guī)劃使用條件。三是根據(jù)入市改革要求,加快完成土地利用總體規(guī)劃調(diào)整工作,明確永久基本農(nóng)田劃定范圍,確保入市地塊符合土地利用總體規(guī)劃用途管制要求。四是要結(jié)合區(qū)域?qū)嵡殚_展“多規(guī)合一”試點(diǎn),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃相互銜接。五是科學(xué)合理選址。在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃,不占水田、其他優(yōu)質(zhì)耕地及林地的基礎(chǔ)上,允許多種特色多種種類的方式嘗試。

3.健全農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估機(jī)制。農(nóng)地入市交易要在政府把控大方向的基礎(chǔ)上更加注意尊重市場(chǎng)規(guī)律。當(dāng)前北流試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的地價(jià)評(píng)估主要是通過集體組織委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)地塊進(jìn)行估值,其結(jié)果再經(jīng)政府組織發(fā)改、財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)、住建、國(guó)土等部門審核后交國(guó)土資源局定價(jià)備案。在此基礎(chǔ)上,意向買家再與村民協(xié)商溝通,可以避免地塊價(jià)值低估。因此,調(diào)研組建議,為更客觀合理地估值地塊,可以嘗試執(zhí)行先由指定有資質(zhì)的幾個(gè)土地價(jià)值專門評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)入市農(nóng)地進(jìn)行評(píng)估,取其估價(jià)的平均值作為政府指導(dǎo)定價(jià),再報(bào)經(jīng)住建、國(guó)土等部門審核后拋向市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)價(jià)。同時(shí),設(shè)立由財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等相關(guān)專業(yè)人員組成的土地定價(jià)監(jiān)督小組,確保這種不可再生的土地資源得到合理的價(jià)值體現(xiàn)。

4.完善相關(guān)配套制度政策。為推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作進(jìn)一步發(fā)展,必須盡快爭(zhēng)取相關(guān)配套制度政策跟進(jìn)。比如入市農(nóng)地的融資、金融政策,房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)操辦的落實(shí),公積金貸款如何參與,還有一些復(fù)雜地塊的入市細(xì)節(jié)等問題,這些都需要頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行明確并通過政策落實(shí)。諸如入市農(nóng)地融資方面,北流目前只有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社對(duì)入市農(nóng)地進(jìn)行了相關(guān)的融資和信貸政策調(diào)整,支持以地塊為抵押進(jìn)行貸款或相關(guān)的融資,而其他銀行甚至是四大銀行都缺乏頂層設(shè)計(jì)。這些問題的解決都要求盡快完善相關(guān)配套制度政策。

5.規(guī)范供后開發(fā)利用監(jiān)管?!皣?guó)有建設(shè)用地供后開發(fā)利用有明確的監(jiān)管規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府是國(guó)有建設(shè)用地所有權(quán)主體,負(fù)有建設(shè)用地監(jiān)管責(zé)任,具體由國(guó)土資源管理部門實(shí)施監(jiān)管。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地其所有權(quán)主體是農(nóng)民集體組織,農(nóng)民集體組織就很難實(shí)施建設(shè)用地供后開發(fā)利用的監(jiān)管?!盵4]為此,在推進(jìn)農(nóng)地入市過程中,調(diào)研組建議參照國(guó)有建設(shè)用地出讓程序,由國(guó)土資源管理部門與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者簽訂合同,實(shí)行監(jiān)管,并據(jù)此出臺(tái)相關(guān)的違規(guī)責(zé)任處罰措施,便于強(qiáng)制約束。此外,還要明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同責(zé)”問題,尤其要明確對(duì)土地使用權(quán)期滿后的處置政策,增加市場(chǎng)透明度和明確性,推進(jìn)農(nóng)地改革的進(jìn)一步深入。

[參考文獻(xiàn)]

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責(zé)任編輯:孟維娜

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