文/袁柏樺 范時(shí)蓉

科學(xué)完備的疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系，不僅是高效調(diào)配防疫物資的基礎(chǔ)，也為加速戰(zhàn)勝疫情提供有力保障。本文選取美國(guó)和國(guó)內(nèi)現(xiàn)有政策進(jìn)行舉要，通過對(duì)比研究，分析其中優(yōu)劣，為我國(guó)搭建疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系的框架提供借鑒。

一、美國(guó)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系

美國(guó)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資工作主要參考《緊急狀態(tài)采購(gòu)規(guī)則》（2011年更新版）。

（一）緊急情況下靈活采購(gòu)

1.采購(gòu)方式。不得使用競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)和公開招標(biāo)方式。即使只有一個(gè)合格供貨商響應(yīng)，同樣視為有效采購(gòu)。

2.價(jià)格的確定。倡導(dǎo)使用固定價(jià)格進(jìn)行疫情時(shí)期的緊急采購(gòu)，但原材料、雇工、運(yùn)輸、服務(wù)等各項(xiàng)成本因素隨時(shí)發(fā)生變動(dòng)。因此，采購(gòu)部門也會(huì)視具體情況，兼顧疫情暴發(fā)對(duì)行業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)的影響，靈活采用包括固定合同價(jià)格法、工時(shí)計(jì)算法、時(shí)間材料綜合計(jì)算法等定價(jià)方法[1]。

3.采購(gòu)文件。準(zhǔn)許采購(gòu)方在疫情緊急情況下，變通采購(gòu)合同文本，但需要對(duì)所采取的行動(dòng)和決策進(jìn)行清晰的說明和詳細(xì)的文件記載，便于事后審計(jì)和管理。同時(shí)，各采購(gòu)部門可通過合同形式聯(lián)合采購(gòu)、委托采購(gòu)，共享采購(gòu)結(jié)果，從而縮短時(shí)間，節(jié)省人力。

美國(guó)快速反應(yīng)的公共采購(gòu)平臺(tái)，是緊急情況下靈活采購(gòu)的突出代表。其應(yīng)急貨物和服務(wù)項(xiàng)目品類完備，且均標(biāo)注制造廠家、代理商、型號(hào)、價(jià)格、庫存數(shù)量等信息，使采購(gòu)內(nèi)容一目了然。其產(chǎn)品價(jià)格、交貨時(shí)間等要件已在協(xié)議供貨合同中約定，實(shí)施采購(gòu)時(shí)可避免繁瑣的常規(guī)政府采購(gòu)程序，縮短疫情突發(fā)狀況下的采購(gòu)時(shí)間，降低詢價(jià)成本。

（二）緊急情況下創(chuàng)新采購(gòu)

美國(guó)在《緊急狀態(tài)采購(gòu)規(guī)則》中鼓勵(lì)采購(gòu)單位面對(duì)疫情緊急情況時(shí)，可以在符合法律規(guī)定授權(quán)范圍內(nèi)，按照實(shí)際需要開展采購(gòu)創(chuàng)新。

以訂立關(guān)于重大疫情防疫物資的預(yù)先采購(gòu)協(xié)議（APA）為例，即通過簽訂“休眠合同”的形式，保持政府與生產(chǎn)商之間采購(gòu)合同的不可執(zhí)行性，至疫情真正發(fā)生時(shí)采購(gòu)合同立即激活。由此實(shí)現(xiàn)防疫物資供應(yīng)的無縫對(duì)接。其APA協(xié)議對(duì)于供應(yīng)商的約束條件較為嚴(yán)格。

無論在防疫物資供應(yīng)時(shí)間還是數(shù)量方面，都將協(xié)議國(guó)置于優(yōu)先級(jí)地位。這一創(chuàng)新采購(gòu)形式促進(jìn)了美國(guó)疫情防控能力的提升[2]。

二、國(guó)內(nèi)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系

以近期暴發(fā)的新型冠狀病毒疫情作為實(shí)例，說明我國(guó)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系。財(cái)政部辦公廳于2020年1月26日發(fā)布了《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》，對(duì)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資相關(guān)事宜給予明確。如啟動(dòng)采購(gòu)“綠色通道”，疫情防控相關(guān)的緊急物資采購(gòu)可不執(zhí)行政府采購(gòu)法定方式和程序，采購(gòu)進(jìn)口物資無需審批等手段。但我國(guó)目前實(shí)際并未形成規(guī)范、統(tǒng)一的疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系。這易導(dǎo)致部分疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資無序化、任意化，容易形成以下三個(gè)突出問題：

（一）采購(gòu)程序不確定

由于缺乏清晰的疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資流程，部分采購(gòu)人未嚴(yán)格按照《通知》的要求，先制作招標(biāo)文件再采購(gòu)，而直接聯(lián)系供應(yīng)商簽訂合同供貨，致使采購(gòu)程序混亂。對(duì)于疫情緊急情況下，我國(guó)相關(guān)采購(gòu)法律和規(guī)章強(qiáng)調(diào)：必須經(jīng)過審批，才能適當(dāng)靈活變通采購(gòu)程序。例如2015年施行的政府采購(gòu)條例第二十三條提及：只允許公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式進(jìn)行靈活采購(gòu)且必須經(jīng)過上級(jí)批準(zhǔn)。但是，在時(shí)間緊任務(wù)重的疫情情況下，若仍實(shí)施層層審批的采購(gòu)流程，那么醫(yī)療物資的采購(gòu)效率會(huì)極為低下。

（二）供應(yīng)商管理難度大

在疫情緊急時(shí)期，各類防護(hù)用品市場(chǎng)成為賣方市場(chǎng)，但供應(yīng)受到產(chǎn)能有限、工廠復(fù)工延遲等影響，出現(xiàn)供小于求的局面。此時(shí)，供應(yīng)商在市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)地位，由于對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)管難度較大，采購(gòu)方對(duì)供應(yīng)商出現(xiàn)的坐地起價(jià)、偷換產(chǎn)品，從中牟取暴利、供貨不穩(wěn)定等行為難以約束。

（三）采購(gòu)人員專業(yè)性不足

在疫情緊急情況下，由于采購(gòu)人員缺乏充足的采購(gòu)物資專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐，在時(shí)間高度緊迫的情況下，難以對(duì)緊急采購(gòu)需求進(jìn)行必要的估算，易造成采購(gòu)效率低下，采購(gòu)質(zhì)量良莠不齊，采購(gòu)責(zé)任無法落實(shí)等問題。

三、中美疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系的比較

（一）關(guān)于疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資的重視程度

在疫情緊急情況下，美國(guó)注重采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系的梳理和整改。制定詳細(xì)的采購(gòu)管理流程。相比之下，完備的疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資制度，在其中發(fā)揮的作用并未引起國(guó)內(nèi)管理部門和學(xué)界的足夠重視。

（二）關(guān)于疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)則和行動(dòng)方案的制定

美國(guó)在2007年出臺(tái)了《緊急狀態(tài)采購(gòu)規(guī)則》，2011年對(duì)該規(guī)則進(jìn)行修改和完善。其中，明確了涵蓋重大疫情在內(nèi)的一切緊急狀態(tài)下采購(gòu)人員、領(lǐng)導(dǎo)和部門的行為規(guī)范；率先搭建具備快速響應(yīng)能力的公共采購(gòu)平臺(tái)，簽訂可及時(shí)激活的重大疫情防疫物資的預(yù)先采購(gòu)協(xié)議（APA），形成了一套靈活性與創(chuàng)新性兼?zhèn)涞囊咔闀r(shí)期緊急采購(gòu)行動(dòng)方案。

我國(guó)面對(duì)突發(fā)疫情時(shí)仍處于被動(dòng)應(yīng)對(duì)狀態(tài)。現(xiàn)有法律和規(guī)范對(duì)疫情發(fā)生時(shí)的緊急采購(gòu)使用方法較為繁瑣。采購(gòu)工作超出地方審批的權(quán)限時(shí)必須上報(bào)批準(zhǔn)，且缺乏地區(qū)、政府部門和機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，不利于疫情暴發(fā)時(shí)各采購(gòu)部門快速應(yīng)對(duì)、有序可依地執(zhí)行緊急采購(gòu)。

（三）關(guān)于疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資管理和監(jiān)督

在疫情緊急情況下，美國(guó)雖然強(qiáng)調(diào)靈活變通，但沒有忽視特殊時(shí)期的采購(gòu)監(jiān)管。其嚴(yán)格審核采購(gòu)合同，加強(qiáng)采購(gòu)檔案管理。同時(shí)，各采購(gòu)機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)管控委員會(huì)，并且重視緊急采購(gòu)的評(píng)估評(píng)價(jià)工作。

我國(guó)在這次新冠肺炎疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資中，暴露的部分問題顯示：我國(guó)缺乏明確的監(jiān)督制度和管理措施，部分采購(gòu)人在緊急采購(gòu)中擅自擴(kuò)大采購(gòu)范圍，亂中謀私；且信息公開制度不完善，導(dǎo)致疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資缺乏社會(huì)監(jiān)督，也為事后審計(jì)監(jiān)督檢查埋下了隱患[3]。

四、疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系的啟示

通過分析比較中美疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系的得失，對(duì)我國(guó)提高疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資規(guī)范與實(shí)踐體系具有重要意義。我國(guó)應(yīng)結(jié)合自身整體發(fā)展趨勢(shì)，制定各采購(gòu)單位建設(shè)目標(biāo)等，使疫情時(shí)期緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資制度更加具體，更加行之有效。

（一）疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資供應(yīng)商庫構(gòu)建

采購(gòu)單位在推進(jìn)日常采購(gòu)項(xiàng)目、進(jìn)行合格供應(yīng)商名單征集時(shí)，可同時(shí)征詢供應(yīng)商是否有能力參加疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資，明確說明發(fā)生疫情時(shí)，企業(yè)可以提供何種貨物、工程和服務(wù)等。

采購(gòu)方對(duì)企業(yè)供貨能力、信譽(yù)、社會(huì)責(zé)任等進(jìn)行合理判斷和篩選，逐漸搭建起快速響應(yīng)的疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資供應(yīng)商庫。一旦發(fā)生緊急采購(gòu)事件時(shí)，無論采取何種采購(gòu)方式，都可以迅速確定可選供應(yīng)商，穩(wěn)定供貨渠道，提高應(yīng)對(duì)疫情的能力。

（二）疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資知識(shí)培訓(xùn)和演練

疫情時(shí)期的緊急采購(gòu)，可有效鍛煉采購(gòu)人員采購(gòu)反應(yīng)能力和組織水平。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的日常培訓(xùn)，安排講解緊急采購(gòu)方法及各種注意事項(xiàng)，建立對(duì)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資的印象；幫助熟悉法律條目和經(jīng)濟(jì)慣例，活用規(guī)則開進(jìn)行決策和開展工作。

組織疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資演練十分必要。其不僅可以通過演練找出最易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，豐富對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判，還可以讓一線采購(gòu)人員熟悉采購(gòu)程序，提高上下游部門之間的配合效率。

（三）加強(qiáng)疫情緊急采購(gòu)醫(yī)療保障物資監(jiān)督和管理

疫情時(shí)期的醫(yī)療保障物資緊急采購(gòu)應(yīng)該參照《政府采購(gòu)法》，梳理并建立監(jiān)督和管理制度。應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控，簽訂合同、認(rèn)真審查企業(yè)和產(chǎn)品資質(zhì)，保證采購(gòu)價(jià)格合理。對(duì)采購(gòu)全流程的文件資料，應(yīng)做到隨時(shí)備查、全程可溯。對(duì)供應(yīng)商選取、合同價(jià)格確定等關(guān)鍵事項(xiàng)要有書面材料和相關(guān)經(jīng)辦人員的簽字，確保經(jīng)得起事后審計(jì)監(jiān)督。