陳果東

（玉林市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，廣西 玉林市537000）

玉林土地流轉(zhuǎn)起步較早，始于20世紀80年代末，經(jīng)過30多年發(fā)展，從最初的個別農(nóng)戶間的“互換”、“租地”模式發(fā)展到現(xiàn)在的抵押、作價入股等，流轉(zhuǎn)規(guī)模也逐步增大，促進了玉林農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會快速發(fā)展。但問題也凸顯出來，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧不利因素。妥善解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題，對于實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、培育農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平和建設(shè)和諧社會主義新農(nóng)村具有重要意義。

1 玉林市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指“農(nóng)地使用權(quán)進入流通領(lǐng)域，通過一定的運作方式（轉(zhuǎn)包、出租、抵押、作價入股等）在不同主體之間流動，以實現(xiàn)土地規(guī)模效益經(jīng)營”[1]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作重要內(nèi)容。隨著國家、廣西、玉林出臺一系列鼓勵土地流轉(zhuǎn)政策文件，玉林土地流轉(zhuǎn)快速增長，實現(xiàn)一定程度上的規(guī)模經(jīng)營，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體隨之發(fā)展壯大，一批標準化、水平高的現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)建成，促進了玉林現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.1 政策推動，流轉(zhuǎn)水平高

玉林歷來重視農(nóng)村土地流實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。從1995年原縣級玉林市出臺的《關(guān)于延長土地承包期和允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的決定》允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股起，到2019年玉林相繼出臺《關(guān)于推進農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營集中的實施意見》《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范園區(qū)建設(shè)的實施意見》《玉林市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（核心）示范區(qū)創(chuàng)建方案》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》《玉林市現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)增點擴面提質(zhì)升級（2018—2020）三年行動方案》等一系列關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策性文件，鼓勵扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，建設(shè)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)和各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范基地，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。玉林土地流轉(zhuǎn)得到快速發(fā)展。玉林市農(nóng)村改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2019年土地流轉(zhuǎn)面積累計9.84萬公頃，占57%，流轉(zhuǎn)率遠高于廣西平均水平。

1.2 土地流轉(zhuǎn)模式多樣，農(nóng)地權(quán)能逐步擴大

20世紀80年代末至90年代，玉林農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要是個別農(nóng)戶間進行轉(zhuǎn)讓、互換、出租等方式，難成規(guī)?；瘹夂颉?0年代末以來，種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社的出現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要以出租為主。近年來，在政府的引導(dǎo)下，土地入股和抵押逐步發(fā)展起來。玉林市農(nóng)村改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2019年玉林出租農(nóng)村土地累計面積占總流轉(zhuǎn)面積的85%，農(nóng)民土地年租金收入超過11億元；入股土地累計面積0.17萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的1.7%，農(nóng)民因股權(quán)權(quán)利關(guān)系產(chǎn)生的就業(yè)人數(shù)5400多人，年勞動工資收入達648萬元，年股權(quán)分紅225萬元；土地抵押面積1.06萬公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的10.8%，抵押融資貸款14.06億元，抵押貸款總額占廣西的50%以上。

1.3 土地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

玉林土地規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟效益，建設(shè)了一批產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯、三產(chǎn)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)效益高的農(nóng)業(yè)示范區(qū)，培育了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，水稻、水果、中藥材、休閑農(nóng)業(yè)、禽畜等一大批現(xiàn)代優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)往“精”、“深”加工步伐加快。2019年，現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范園區(qū)有695個，自治區(qū)級30個；市、自治區(qū)、國家三級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)有208家；農(nóng)民合作社有5325家，家庭農(nóng)場1265家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織覆蓋所有涉農(nóng)行政村和60%以上的農(nóng)民；優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展格局突出，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的之比為1.75∶1，高于廣西平均水平。玉林市五彩田園現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)因其特色優(yōu)勢的休閑農(nóng)業(yè)而評為“中國農(nóng)業(yè)公園”，3個縣被授予中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，國家農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)2個，全國農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實訓(xùn)基地2個[2]。

2 玉林市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題和困難

玉林土地流轉(zhuǎn)起步早、發(fā)展快，滿足了土地權(quán)能發(fā)展需求，但在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，制約著土地流轉(zhuǎn)發(fā)展。

2.1 土地流轉(zhuǎn)行政化問題

有些地方政府急于引入企業(yè)建設(shè)農(nóng)業(yè)示范區(qū)直接和農(nóng)民簽訂合同，租賃土地后轉(zhuǎn)租給第三方，租金由地方財政墊支，增加土地流轉(zhuǎn)成本，擾亂了正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序。同時也容易出現(xiàn)土地丟荒情況，造成經(jīng)濟損失。還有，有些地方基層政府干部在利益驅(qū)動下強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不尊重農(nóng)民意愿，引發(fā)社會不穩(wěn)定。

2.2 土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化問題

近年來，玉林市建設(shè)了一批農(nóng)業(yè)示范區(qū)和廣西、國家兩級休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點、示范村、示范縣。但有些地方政府、企業(yè)打法律擦邊球，以發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)名義，在流轉(zhuǎn)土地上建設(shè)停車場、休閑廣場、展示館、餐館、娛樂場等，“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重，“大棚房”問題突出。玉林市“大棚房”問題專項行動協(xié)調(diào)推進小組辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2018年11月底玉林休閑觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)示范區(qū)以及設(shè)施農(nóng)用地項目812個，占地總面積0.33公頃。違法違規(guī)非農(nóng)建設(shè)項目22宗，面積6.65公頃；涉及“大棚房”問題19宗，面積7.87公頃。

2.3 土地流轉(zhuǎn)無序化問題

一是合同不規(guī)范?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十三條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式由省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定[3]，而2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺前大部分土地流轉(zhuǎn)合同沒有經(jīng)過農(nóng)業(yè)部門鑒證，條款不全，重承租方利益輕農(nóng)民保護、重當(dāng)前利益輕長期利益保護。承租方“跑路”導(dǎo)致農(nóng)民租金、農(nóng)業(yè)設(shè)施合理補償費用無法得到的現(xiàn)象常有發(fā)生。更有嚴重侵害農(nóng)民權(quán)益行為，博白縣某村村民小組長在20世紀80年代末在出租本組林地時簽訂了100年合同，違反了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2003年3月）第三十三條相關(guān)的規(guī)定。目前這種現(xiàn)象逐有好轉(zhuǎn)，但時有發(fā)生，農(nóng)民的土地權(quán)益還得不到更好保護。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2019年實施）第三十三條、第三十六條規(guī)定要求，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),要向發(fā)包方備案。當(dāng)前相當(dāng)部分農(nóng)民不向發(fā)包方提交流轉(zhuǎn)合同等相關(guān)材料，發(fā)包方無法備案，一些農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)讓不向發(fā)包方申請，發(fā)包方一無所知，不利于農(nóng)民土地權(quán)益保護。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系發(fā)展相對落后

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是土地流轉(zhuǎn)的載體，關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)的量和質(zhì)。目前玉林農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率為57%，尚有43%耕地約7.42萬公頃仍舊由承包戶自給自足經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)空間巨大。同時入股、抵押融資的土地分別占總流轉(zhuǎn)面積的1.7%、10.8%，比重低，同樣有巨大發(fā)展空間。推進新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求，新形勢下推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對新型土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和新型專業(yè)人才隊伍建設(shè)提出更高要求。

2.4.1 服務(wù)機構(gòu)不夠完善2014年玉林成立玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，到2015年，玉林市初步建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，形成“市縣鎮(zhèn)轉(zhuǎn)服務(wù)中心+村服務(wù)站”的“四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。雖然形成市、縣、鎮(zhèn)、村四級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，但是也存在一些問題，主要是缺編缺錢。除玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心有編制員、財政經(jīng)費、辦公場所外，市、縣、鎮(zhèn)服務(wù)中心均設(shè)在農(nóng)業(yè)部門，村服務(wù)站設(shè)在村委，都是兩塊牌子一套人馬，被動辦公現(xiàn)象突出，同時沒有財政預(yù)算工作經(jīng)費，一定程度上影響到正常工作開展。這些現(xiàn)象表明，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)是殘缺的，與當(dāng)前加強土地流轉(zhuǎn)工作要求是不相適應(yīng)的。

2.4.2 新型專業(yè)人才缺乏隨著抵押、入股等新模式的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)評估方面人才的缺乏也是不爭的事實。玉林出臺了《玉林市農(nóng)用地估價參考指引》作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估行業(yè)準則，《玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》第十三條提出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價值可由抵押質(zhì)押當(dāng)事人協(xié)商確定，也可由抵押質(zhì)押當(dāng)事人認可的具有評估資質(zhì)的評估機構(gòu)評估確定。但目前玉林卻沒有成立相應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估的專業(yè)評估機構(gòu)，沒有配置有資質(zhì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估人員。玉林市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押貸款職能方面，也只開展農(nóng)村產(chǎn)（股）權(quán)貸款抵押登記服務(wù)，沒有開展產(chǎn)權(quán)評估服務(wù)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)評估機構(gòu)建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估人才培育成為玉林農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系中真空地。玉林市農(nóng)村改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，玉林從2015年首例抵押貸款到2019年累計323筆，全部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進行擔(dān)保融資時，其價值的認定，都是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商認定，專業(yè)性不強、權(quán)威性不高。

2.5 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展滯后

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度則是國家為了調(diào)整與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的權(quán)力關(guān)系所做出的一系列制度性規(guī)定[4]。隨著玉林農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，必然要求土地產(chǎn)權(quán)制度進一步發(fā)展和賦于土地產(chǎn)權(quán)更多財產(chǎn)性權(quán)利，但在實踐中，新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展卻落后于經(jīng)濟發(fā)展的需要。

農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)利沒有得到充分實現(xiàn)是玉林乃至全國普遍性問題。當(dāng)前玉林土地股份合作作為一種新的土地產(chǎn)權(quán)制度實踐形式逐步發(fā)展，實現(xiàn)土地從資源到資產(chǎn)乃至資本的轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。但土地股份合作發(fā)展非常緩慢，能真正做到科學(xué)管理、運轉(zhuǎn)規(guī)范的土地合作社不多。同時，經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保融資權(quán)利由于受法律限

制，也不能很好實現(xiàn)，迫切需要從政策支持發(fā)展到法律確認。玉林市農(nóng)村改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2019年，玉林土地股份合作模式流轉(zhuǎn)的土地累計面積占總流轉(zhuǎn)面積的1.7%，抵押面積占總流轉(zhuǎn)面積的10.8%，占比是比較低的。玉林農(nóng)村土地入股、抵押、擔(dān)保融資市場是非常廣闊的，困難也是很大的。

2.6 關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)立法存在缺陷，不利于農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

2.6.1.產(chǎn)權(quán)主體界定不清晰學(xué)者王德應(yīng)等認為，《土地管理法》第十條規(guī)定表明，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)主體一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，這種集體主體的虛擬和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的事件時有發(fā)生[5]。同時，學(xué)者廉高波認為，《土地管理法》沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進行界定，產(chǎn)權(quán)邊界不清，也導(dǎo)致集體土地管理上的混亂，鄉(xiāng)村兩級主體侵犯村民小組土地所有權(quán)現(xiàn)象、村民小組之間一些農(nóng)村土地歸屬糾紛時有發(fā)生，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)事件不可避免發(fā)生[6]。新修正的《土地管理法》第十一條規(guī)定關(guān)于對農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)主體的表述和2004年修正的《土地管理法》第十條規(guī)定的表述是相同，關(guān)于對農(nóng)民集體土地所有權(quán)邊界的界定，也存在著產(chǎn)權(quán)邊界不清的情況。

2.6.2 土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)滯后《物權(quán)法》第一百八十四條第二小條規(guī)定，耕地使用權(quán)不得抵押[7]。新修訂的《土地承包法》第四十七條規(guī)定表明，土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保[8]。兩者相矛盾，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，從層面上給予確認，為土地流轉(zhuǎn)提供堅強法律依據(jù)。新修訂的《土地管理法》第三十八條規(guī)定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，并對已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地閑置土地使用權(quán)的處置、回收做出明確規(guī)定，但沒有對承包方撂荒土地做出如何處置承包權(quán)的規(guī)定，新修訂的《土地承包法》也沒有加以解釋。承包方閑置耕地的處置成為現(xiàn)實法律空白。一些農(nóng)戶的承包地棄耕拋荒多年，但又不愿意流轉(zhuǎn)，這也是當(dāng)前玉林有的地方出現(xiàn)“釘子戶”、土地難于流轉(zhuǎn)的一個原因。

3 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策措施

3.1 政府充分發(fā)揮管理者作用

政府要履行好管理者職能，發(fā)揮引導(dǎo)、推動和監(jiān)督作用，推動土地有序流轉(zhuǎn)，開展土地規(guī)模經(jīng)營。

3.1.1 政府職能科學(xué)定位基層政府要科學(xué)定位自己職能，充分當(dāng)好管理者和監(jiān)督人的角色，糾正“政府是主角”或“政府是局外人”的錯誤觀點，既要敢于擔(dān)當(dāng)，積極參與，依法依規(guī)推進土地流轉(zhuǎn)，又要加強執(zhí)法，糾正違規(guī)行為，做到服務(wù)、監(jiān)督兩手抓，兩手都要硬，充分發(fā)揮政府推動作用，促進農(nóng)村土地科學(xué)流轉(zhuǎn)，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

3.1.2 加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)政府要負起土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)宣傳責(zé)任，研究制定本地政策規(guī)則，加強對土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和規(guī)范。對具體業(yè)務(wù)提供政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等服務(wù)。以產(chǎn)權(quán)鑒證制度和監(jiān)測制度為重要內(nèi)容，加強產(chǎn)權(quán)信息透明度，為產(chǎn)權(quán)交易雙方提供信息咨詢、產(chǎn)權(quán)評估鑒證服務(wù)。引導(dǎo)雙方使用統(tǒng)一的省級合同示范文本簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，完善縣級農(nóng)村土地承包仲裁委員會、鎮(zhèn)標準化調(diào)解室和村級調(diào)解小組三級土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)和糾紛調(diào)處機制，化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，維護農(nóng)民利益。

3.1.3 加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督基層政府要抽調(diào)經(jīng)管、法律等專業(yè)干部組建高水平監(jiān)督隊伍，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制，形成村、鎮(zhèn)、縣、市四級監(jiān)督機制。重點對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體和土地流入方進行監(jiān)督，禁止土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體以流轉(zhuǎn)名義亂收費和層層轉(zhuǎn)包從中牟利，禁止土地流入方借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.2 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場交易行為

3.2.1 加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)機構(gòu)建設(shè)

市、縣、鎮(zhèn)三級機構(gòu)要根據(jù)實際落實編制，做好財政預(yù)算，加強隊伍建設(shè)，建設(shè)一支熟政策、懂操作、有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷犖椋宸?wù)站配備專門辦公室，確定專人負責(zé)，并落實工作經(jīng)費。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)，培育一支產(chǎn)權(quán)交易新型專業(yè)隊伍。

3.2.2 制定完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策體系現(xiàn)階段玉林市土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易正處在起步探索時

期，迫切需要一系列符合玉林市實際的政策法規(guī)來指導(dǎo)、規(guī)范，并在實踐中完善。加強對玉林市已出臺的產(chǎn)權(quán)交易細則、估價標準等一系列行業(yè)規(guī)則、準則實踐，在實踐中完善，加強土地入股、抵押擔(dān)保等政策完善，填補土地流轉(zhuǎn)新領(lǐng)域的政策空白。

3.2.3 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險防范機制

2015年玉林設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押融資風(fēng)險補償基金，今后要在此基礎(chǔ)上建立完善租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金和租金預(yù)付制度。租賃農(nóng)戶承包地面積達一定數(shù)量、經(jīng)營一定年限以上的，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后，報縣農(nóng)業(yè)部門備案，流入方須按年租金總額的一定比例向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心繳納租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金。工商資本繳納的租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金可適度增加，比例可達50%。在租金支付方面，實行提前支付機制。

3.3 穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

3.3.1 健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度今后，要加強土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理應(yīng)用平臺，推進土地承包經(jīng)營權(quán)信息化。要加強林權(quán)、“四荒地”確權(quán)工作，全面建立大產(chǎn)權(quán)登記制度，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)登記大數(shù)據(jù)庫作用，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。

3.3.2 加強“三權(quán)分置”制度探索實踐，建立完善新型產(chǎn)權(quán)制度《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（2018年修正）提出“三權(quán)分置”制度，提出“土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機構(gòu)抵押擔(dān)保融資和入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的要求，但抵押擔(dān)保融資在實踐中情況復(fù)雜，操作方式多樣，土地經(jīng)營權(quán)入股尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，我們要在實踐中完善相關(guān)操作規(guī)則、制度安排，建立科學(xué)、合理的土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資、土地入股等新型產(chǎn)權(quán)交易制度。

3.4 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系

3.4.1 完善產(chǎn)權(quán)主體地位立法農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體在未來立法中，要符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度“權(quán)屬清晰”

要求，要清晰界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，理順農(nóng)村集體土地“三級”所有關(guān)系，改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體多元化、主體界定不清、主體交叉現(xiàn)象，防止農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體間侵權(quán)行為，依法保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。

3.4.2 完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范未來立法中，要允許土地經(jīng)營者根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件實際和市場需求，合理轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，在基本農(nóng)田上合理發(fā)展特色水果產(chǎn)業(yè)或養(yǎng)殖特色水產(chǎn)品，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的消費需要。完善《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，允許土地經(jīng)營權(quán)可以依法進行抵押貸款，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題。完善《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，對農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的條件、范圍、對象、具體操作等進行明確規(guī)定，規(guī)范農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓行為。同時對發(fā)包方收回發(fā)包耕地的，應(yīng)當(dāng)明確具體操作辦法和合理補償機制，提高法律執(zhí)行效果，杜絕一些農(nóng)戶又不耕種又不愿意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供現(xiàn)實法律保障。