徐麗麗 武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學院

一、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策條件

從2016年開始，國家出臺一系列政策和意見，明確將土地經(jīng)營權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)相分離。農(nóng)村土地由“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”的政策轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地抵押提供了邏輯支撐和政策依據(jù)；2018年，十三屆全國人大第七次會議對《農(nóng)村土地承包法》作出修改：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，并向發(fā)包方備案；受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔保[1]，這就為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款掃除了法律障礙。在上述政策利好的背景下，國家穩(wěn)步開展試點，為農(nóng)地金融制度的推廣積累了經(jīng)驗，主要有以下四種模式的探索。

二、我國農(nóng)地金融試驗?zāi)Ｊ教剿?/h2>

(一)“農(nóng)戶＋地方政府＋土地金融機構(gòu)”模式——貴州湄潭縣

1.試點狀況和主要做法

該地區(qū)組織成立專門的土地金融公司，通過土地金融公司向土地經(jīng)營者發(fā)放 農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款，具體特征如下：

第一，該農(nóng)地金融制度在體制上屬于典型的強制性制度變遷模式：土地金融機構(gòu)是由中央和地方利用資金政策輔助成立，具備明顯的強制性和政策性。

第二，選擇了“非耕地使用權(quán)抵押”作為制度建設(shè)的切入點，并同時兼顧農(nóng)地金融開展過程中的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益。首先，非耕地資源不在現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營范圍之內(nèi)，其承擔的保障功能較少或者基本不承擔保障功能，所以，由此引起各方利益沖突和摩擦也相對較少；其次，規(guī)?；邪?jīng)營的承包費相對較低，基本在土地經(jīng)營者承擔能力范圍之內(nèi)，從而能更便利于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；同時，非耕地資源主要由荒山、荒坡、荒灘等構(gòu)成，農(nóng)地金融制度建設(shè)將其作為抵押資產(chǎn)，將在一定程度上為非耕地資源開發(fā)提供資金援助，有利于植樹造林、綠化荒山、水患治理等生態(tài)工程的開展。

2.不足之處

貴州省湄潭縣的制度建設(shè)，是明顯的自上而下的強制性制度變遷，這就決定了該項制度建設(shè)缺少群眾基礎(chǔ)：它不像家庭聯(lián)產(chǎn)承包那樣，得到了大家的一直認可，所以很難符合絕大多數(shù)農(nóng)民群眾的利益，也很難真正滿足農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的需求。相反，在運行過程中卻始終面臨著各方的利益沖突：一方面，地方要支農(nóng)、地方要發(fā)展，支農(nóng)惠農(nóng)是其主要的政策目標；另一方面，監(jiān)管部門要化解風險，也會減弱支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度；除此之外，土地金融機構(gòu)要生存，其經(jīng)營目標是利益最大化。三方在利益目標上的不一致，很大程度上影響制度實施效果。結(jié)果，土地金融公司的業(yè)務(wù)重心在各種壓力下出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，制度也隨之出現(xiàn)明顯的異化。

(二)“農(nóng)戶+土地協(xié)會+金融機構(gòu)”模式—寧夏同心縣

1.試點概況及主要做法

寧夏同心縣王團鎮(zhèn)對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的探索是采取自下而上的形式，對解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟資金問題提供一個全新的思路。2006年至今，在試點的基礎(chǔ)上，該地將土地抵押貸款的試點推廣至4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涵蓋57個行政村，涉及共農(nóng)戶6218戶。同心縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款具體做法如下：

(1)以村為單位成立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款協(xié)會

行政村通過召開村民代表大會，成立農(nóng)戶土地協(xié)會，選舉產(chǎn)生會長、副會長各一名，常務(wù)會員若干名。當選為常務(wù)會員的人員一般要求具備以下素質(zhì)：一是思想品德好，在群眾當中具有較好口碑，二是具有較強的經(jīng)濟實力，擔保及償債能力較強，三是享有較高威望且讓村民信賴。為了保證村民公平的享有貸款權(quán)力，該地嚴格設(shè)定選舉比例為村民人數(shù)的十分之一，選舉過程中，每個常務(wù)會員代表一個家族或一組村民。

(2)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股成為正式會員

要成為正式會員，必須滿足以下條件：一是農(nóng)戶必須提出書面申請，二是以家族承包土地面積的2/5的土地經(jīng)營權(quán)入股，三是要求入股的土地必須是中等以上地質(zhì)，且每畝標準價不能超過3000元。經(jīng)審查并同意后，農(nóng)戶便可以成為土地協(xié)會會員，具備了向信用社申請貸款的權(quán)限。

(3)貸款會員與其他會員實現(xiàn)多戶聯(lián)保，并與擔保人和土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款協(xié)會簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議

會員如果申請貸款，首先必須選擇三名會員及一名常務(wù)會員作為其貸款擔保人，隨后再與協(xié)會和擔保人簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議。這實際上是引入了反擔保機制：協(xié)議明確規(guī)定貸款如果到期不能償還，首先是轉(zhuǎn)讓給代為償還的擔保人或由協(xié)會來處置，而不是直接由金融機構(gòu)進行處理。

(4)農(nóng)戶在信用社申請貸款、協(xié)會進行總擔保，信用社發(fā)放貸款

按揭貸款的農(nóng)民遵循安全程序，申請貸款后，協(xié)會和信用社的一般擔保協(xié)議簽署。信用社擔保協(xié)議的審查完成后，簽署了貸款和農(nóng)戶貸款的貸款協(xié)議。如果到期不能由聯(lián)保成員返回，管理成員或協(xié)會來償還貸款，擔保協(xié)會的成員和成員代表訂立土地抵押貸款專營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

2.不足之處

其最核心的制約還是來源于法律風險?！锻恋爻邪?jīng)營法》第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。據(jù)此規(guī)定，實際實施過程中，卻有以下障礙：一方面在同心縣的試驗當中，沒有規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)入股土地必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，故其不受到法律保護。同時，同心縣試驗中的土地承包經(jīng)營權(quán)協(xié)會，成立之初是為了發(fā)揮其擔保作用的，但是該協(xié)會尚不屬于法人機構(gòu)，缺乏法律上的約束，所以，一旦當農(nóng)民發(fā)生大面積違約，協(xié)會對農(nóng)民的約束只限于道德村規(guī)，無法使其承擔法律責任。

(三)“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機構(gòu)”模式——沈陽市法庫縣

1.試點狀況和主要做法

遼寧省法庫縣采取的模式的主要特點是在農(nóng)戶和金融機構(gòu)之間引入了專業(yè)合作社，專業(yè)合作社作為聯(lián)系農(nóng)民和貸款機構(gòu)的橋梁起著至關(guān)重要的作用。它是由農(nóng)民以承包的土地入股而成立，再由它集中統(tǒng)一向金融機構(gòu)或者貸款機構(gòu)申請貸款，進而發(fā)放給農(nóng)民。

2.不足之處

專業(yè)合作社存在權(quán)責不明晰的問題：一方面，村集體和農(nóng)民之間存在雙重委托代理關(guān)系。我國農(nóng)村實行的是集體所有制經(jīng)濟，農(nóng)民承包的土地都是由村集體統(tǒng)一進行管理，然后村集體同時扮演合專業(yè)合作社的角色，村集體組織的負責人同時也是專業(yè)合作社的理事長，這就導致制度層面上的雙重委托代理；另一方面，村集體以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)集中向金融機構(gòu)申請貸款，獲批后，由村集體集中向村民發(fā)放貸款，這就很容造成政企不分，在很大程度上都抑制了金融機構(gòu)的放貸的積極性。

(四)”農(nóng)民+金融機構(gòu)”模式——湖北省天門市

1.試點狀況和主要做法

湖北天門市農(nóng)地金融試驗是：湖北天門農(nóng)信社直接接受農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，向其發(fā)放貸款。在這種模式下，農(nóng)信社直接與農(nóng)戶簽訂借款合同和抵押合同，而貸款額度設(shè)置在承包經(jīng)營權(quán)評估價值的40%。除此之外，該試點采取一系列措施控制信貸風險，一是嚴格控制貸款期限，天門市試點多采取一年以內(nèi)的短期貸款，貸款期限遠遠低于流轉(zhuǎn)合同期限，同時為了保障農(nóng)民收益，約定在流轉(zhuǎn)合同有效期內(nèi)的土地租金必須全額支付。二是嚴格把控貸款額度，貸款額度=(土地租金×80%+前期投入×50%+不動產(chǎn)×30%×50%)，農(nóng)信社按照貸款額度進行貸款授信。這樣便將貸款額度設(shè)置在一個比較合理合規(guī)的位置上，起到了很好的風險防范作用。

2.不足之處

該模式是農(nóng)民將擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證直接抵押給農(nóng)信社，是最簡單的一種運行模式。該模式將所有風險點集中在農(nóng)信社，諸如農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)評估風險、未按時還款時抵押物的處置風險等等，增大了農(nóng)信社在貸款中的風險管理難度及風險成本，存在極大的風險積聚隱患。

三、我國農(nóng)地金融制度構(gòu)建面臨的障礙

(一)開展農(nóng)地金融的風險較大

開展農(nóng)地金融會隱藏著一些潛在風險，首先是農(nóng)民將土地抵押出去，由于無法償還貸款而產(chǎn)生的失地風險，該風險將導致農(nóng)民失去土地經(jīng)營權(quán)，對農(nóng)民基本生活產(chǎn)生較大影響；第二是農(nóng)民失去土地經(jīng)營權(quán)，普遍存在著轉(zhuǎn)業(yè)困難和就業(yè)困難問題，即轉(zhuǎn)移風險；第三是開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)因貸款無法如期收回而產(chǎn)生的信貸風險[2]，信貸風險的積聚也將嚴重威脅到金融體系的穩(wěn)定性。在上述農(nóng)地金融的實踐中，普遍存在著這些風險，試點機構(gòu)也采取了多種措施加以防范，但是仍然不能盡善盡美。能否設(shè)計出健全合理的防范機制關(guān)系到農(nóng)地金融制度開展的成敗。

(二)土地信用評估、評級機制不完善

目前，我國土地評估機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍涉及到農(nóng)村土地的較少，業(yè)務(wù)也不成熟。一是因為農(nóng)村土地不像城市土地一樣具備較多的實例估價參考，也不像城市土地一樣具備明顯的級差收益，很多傳統(tǒng)的土地估價測算方式均不適用；三是農(nóng)村土地收益不穩(wěn)定，受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品價格、甚至氣象氣候等多方面因素的影響，土地收益很難準確評估和預計，農(nóng)地價格自然也就很難確定下來；三是土地證券化要求合理估計土地未來收益，而學術(shù)界對這方面的理論研究支撐都還很少，實踐層面更是難上加難。因此，在無法確定土地未來收益的情況下，貸款審批部門對融資申請一般都會持審慎態(tài)度。

(三)完善的土地流轉(zhuǎn)制度尚未建立

在農(nóng)地金融的開展過程中，貸款戶將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給土地金融機構(gòu)以融得資金，一旦貸款戶到期無法償還債務(wù)，土地金融機構(gòu)有權(quán)通過拍賣等形式變現(xiàn)收押的土地承包經(jīng)營權(quán)，以維持機構(gòu)運行的正常資金鏈。但是在實際操作過程中，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制尚不健全，很多貸款戶認為土地的拍賣變現(xiàn)無法真正實現(xiàn)，這就很難形成對土地經(jīng)營者的還款激勵，甚至出現(xiàn)惡意欠款行為，導致貸款戶的道德風險和逆向選擇問題，這些都對我國農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的正常發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

四、我國農(nóng)地金融制度構(gòu)建的保障措施

(一)增強政府的扶持力度

政府的扶持工作首先應(yīng)該體現(xiàn)在對農(nóng)地金融的法律扶持上，即明確農(nóng)地金融開展的法律依據(jù)。明晰的法律依據(jù)，一方面能解決農(nóng)民的后顧之憂，使其愿意將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，另一方面使農(nóng)地金融在開展工作程序上受到政府部門的認可，減少其在工作中遇到的法律障礙。政府扶持工作的另外一個體現(xiàn)是在政策扶持上，一方面可以由政府組織成立農(nóng)村土地金融機構(gòu)或者其他形式進行直接扶持；另一方面也可以通過實施優(yōu)惠政策間接進行補貼或者補償。

(二)建立信貸風險防范機制

一是從應(yīng)該風險產(chǎn)生過程著手，嚴格把控貸前管理、貸中管理、貸后管理各個環(huán)節(jié)，切實做到對貸款業(yè)務(wù)的跟蹤監(jiān)控及動態(tài)管理，把風險控制在最低限度

甚至消滅在萌芽狀態(tài)。二是充分引入貸款保險制度，農(nóng)地金融機構(gòu)可以按照發(fā)放貸款金額的一定比例向保險公司進行投保，進而獲得貸款保險。這是一種很好的風險轉(zhuǎn)移方式，在貸款保險制度之下，金融機構(gòu)如果無法收回農(nóng)地貸款，可以獲得由保險公司給予的賠償。三是利用反擔保抵押的模式，農(nóng)民在申請貸款時可以將農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機構(gòu)之外的其他組織或機構(gòu)，由這些組織或機構(gòu)為農(nóng)民貸款提供擔保。

(三)建立科學的土地評估體系

科學合理的土地價格的確定，依賴于科學、有效的土地評估體系。要建立科學的土地評估體系，首先政府要從法律支撐和資金投入兩方面來扶植土地評估機構(gòu)在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)，或者在農(nóng)村成立專業(yè)的土地評估公司：一方面要通過制定法律條文的方式，提供評估依據(jù)的法律支撐；一方面要通過財政或者其他政策手段在農(nóng)村土地評估工作方面提供資金和政策支持。其次要提升評估從業(yè)人員的素質(zhì)。農(nóng)村土地評估工作的復雜性，對評估人員的綜合素質(zhì)提出了較高的要求：所以就要求相關(guān)部門通過嚴格的資格認證制度，注重考察專業(yè)素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)和職業(yè)道德等因素，全面提高專業(yè)評估人員的綜合素質(zhì)。

(四)創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

當前應(yīng)在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營土地制度的前提下，應(yīng)進一步創(chuàng)新和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。首先，積極探索土地流轉(zhuǎn)的價格形成機制。應(yīng)該是綜合考慮土地類型、區(qū)位條件及各方利益等多方面因素的前提下確定土地價格，真正做到土地價格的公正合理。

其次，要進一步擴大農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的空間范圍，實現(xiàn)更大區(qū)域范圍內(nèi)的買賣與轉(zhuǎn)讓，土地流轉(zhuǎn)空間的擴大有利于提高土地拍賣的成交率，減少土地變現(xiàn)的難度，從而掃除農(nóng)地抵押貸款制度開展的障礙，也相應(yīng)規(guī)避了還款過程中的道德風險及逆向選擇問題。

(五)健全農(nóng)村社會保障機制

許多國內(nèi)學者反對推行農(nóng)地金融的重要原因之一就是在目前社會保障制度不夠健全的前提下，土地作為農(nóng)民生存保障的功能依然很明顯。所以要真正解決農(nóng)地金融推行過程中的后顧之憂，就必須健全農(nóng)村社會保障機制。具體來說，需要做到以下幾點：

一是建立健全農(nóng)村社會保障機制，形成全面的醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險制度體系；二是要引入商業(yè)保險的機制。農(nóng)民的生活保障不能過多的依附于土地補償款，應(yīng)該在政府的支持下引入商業(yè)保險，形成對政策性保險的有利補充，從而對農(nóng)民生活實現(xiàn)雙重保障；三是探索土地資本化的積極保障模式，實際上就是通過金融機構(gòu)比如投資銀行將土地重新整合，并以此做抵押發(fā)行土地債券，進而實現(xiàn)融資的形式，這是土地保障功能由被動向主動轉(zhuǎn)變的重要舉措。