外匯管理與反洗錢在維護(hù)外匯市場(chǎng)健康良性秩序方面，目標(biāo)是一致的。商業(yè)銀行已經(jīng)具備了將外匯合規(guī)管理和反洗錢在一定范圍和程度上統(tǒng)籌治理的外部條件。

外匯局發(fā)布的《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估內(nèi)容及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（2020年）》，增加了“外匯反洗錢執(zhí)行情況”考核指標(biāo)（合計(jì)8分）。筆者認(rèn)為，這是2020年度考核辦法最重要的一項(xiàng)變化。雖然從分值看，外匯反洗錢單一指標(biāo)的考核權(quán)重不到6%；但從監(jiān)管意圖看，外匯管理路徑正逐步轉(zhuǎn)向上游反洗錢和金融犯罪追溯，意義重大。商業(yè)銀行已具備了將外匯合規(guī)管理和反洗錢實(shí)踐在一定范圍和程度上統(tǒng)籌治理的外部條件。

統(tǒng)籌治理的法規(guī)依據(jù)

1996年年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于1997年年初和2008年8月兩次修訂?！稐l例》的出臺(tái)旨在加強(qiáng)外匯管理，促進(jìn)國(guó)際收支平衡，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2003年1月，人民銀行作為金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的監(jiān)督和管理機(jī)關(guān)，發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》。后者明確規(guī)定，由外匯局負(fù)責(zé)對(duì)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告工作進(jìn)行監(jiān)督管理。2007年1月生效的《中華人民共和國(guó)反洗錢法》（以下簡(jiǎn)稱《反洗錢法》）是為了預(yù)防洗錢活動(dòng)、維護(hù)金融秩序、遏制洗錢犯罪及相關(guān)犯罪而制定。從立法層級(jí)看，《反洗錢法》是全國(guó)人大常委會(huì)制訂的法律，屬最高層級(jí)；《條例》是國(guó)務(wù)院制訂的行政法規(guī)，屬第二層級(jí)；《規(guī)定》等是國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，屬第三層級(jí)。從時(shí)間軸上看，我國(guó)反洗錢立法雖相對(duì)較晚，但外匯管理在反洗錢實(shí)踐領(lǐng)域卻早有涉獵；《反洗錢法》的出臺(tái)，則進(jìn)一步在法律層面為反洗錢的實(shí)踐提供了有力保障。

治理目標(biāo)具有一致性

《反洗錢法》明確界定了反洗錢的定義，即對(duì)通過各種方式掩飾、隱瞞各種犯罪所得及其收益來源和性質(zhì)的洗錢活動(dòng)，依法采取相關(guān)防范措施。洗錢的本質(zhì)特征是將非法的資金來源主觀故意合法化?！稐l例》則對(duì)違規(guī)將境內(nèi)外匯轉(zhuǎn)移境外或?qū)⑼鈪R匯入境內(nèi)，或以欺騙手段將境內(nèi)資本轉(zhuǎn)移境外等逃匯行為，或以虛假、無效的交易單證向經(jīng)營(yíng)結(jié)售匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)騙購(gòu)?fù)鈪R等非法套匯行為，明確由外匯管理機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰；構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任?？梢钥闯觯鈪R管理重在行為監(jiān)管，在匯兌和跨境交易中強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)需要識(shí)別客戶和業(yè)務(wù)，確保用匯的真實(shí)性、合法性。這也是反洗錢治理的一個(gè)重要目標(biāo)，即打擊違法、虛假的資金交易，確保資金來源合法。兩者在《規(guī)定》中有明確交集：《規(guī)定》要求，金融機(jī)構(gòu)要能夠有效識(shí)別、報(bào)告大額可疑交易并留存有關(guān)資料。外匯局對(duì)金融機(jī)構(gòu)大額可疑外匯資金交易進(jìn)行分析，對(duì)涉嫌洗錢犯罪或其他違法行為的信息和線索移交公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門，并與監(jiān)管、執(zhí)法、司法等部門合作，預(yù)防和打擊洗錢等違法行為。

《反洗錢法》2007年施行以來，我國(guó)不斷加大對(duì)洗錢犯罪的打擊力度。但從執(zhí)法來看，往往是通過對(duì)販毒、涉恐、詐騙等犯罪進(jìn)行打擊而連帶打擊洗錢犯罪，而直接以洗錢而治罪的案例相對(duì)較少。2017年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《三反意見》），明確指出，反洗錢是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系重要內(nèi)容，是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全穩(wěn)定的重要保障，是我國(guó)參與全球治理體系、擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放的重要手段。外匯局近年來在金融監(jiān)管中隨之加大了對(duì)《三反意見》的落實(shí)力度。近年來通報(bào)的通過地下錢莊非法買賣外匯和轉(zhuǎn)移資金用于境外賭博或償還賭債、非法按金交易等違規(guī)案例，均具有明顯的洗錢和金融犯罪特征；而對(duì)當(dāng)事人，除予以行政處罰，還追究了其刑事責(zé)任。外匯管理與反洗錢在維護(hù)外匯市場(chǎng)健康、良性秩序方面，目標(biāo)是一致的。

治理的方法論上與反洗錢管理相互借鑒

近年來，外匯管理思路在強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)了功能監(jiān)管。功能監(jiān)管可以理解為是對(duì)不同類型主體開展相同或類似業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一或相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管。這一模式關(guān)注的是主體所從事的活動(dòng)，而非被監(jiān)管主體本身。地下錢莊、非法按金等交易，并不是商業(yè)銀行自身經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，從機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管角度，銀行往往會(huì)認(rèn)為對(duì)其不具有外匯合規(guī)義務(wù)；但在這類犯罪或違規(guī)事實(shí)中，銀行卻可能由于自身沒有識(shí)別出違規(guī)主體和交易，而提供了開戶、資金轉(zhuǎn)移、匯兌等服務(wù)和便利。對(duì)此，監(jiān)管會(huì)認(rèn)為銀行存在管理過失，并因此通過對(duì)商業(yè)銀行考核、宣介、要求留存違規(guī)交易記錄并報(bào)告、配合進(jìn)行違規(guī)主體特別管控等手段，要求商業(yè)銀行主動(dòng)施策，筆者認(rèn)為，這也是外匯將反洗錢納入考核的初衷。

2018年，我國(guó)接受了金融行動(dòng)特別工作組（FATF）第四輪互評(píng)估后，人民銀行加大了對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐融資的監(jiān)管處罰力度。自2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《三反意見》后，商業(yè)銀行在反洗錢領(lǐng)域加大了制度、人員、系統(tǒng)建設(shè)的投入，并將跨境場(chǎng)景下涉及的匯款、匯兌、貿(mào)易融資等作為洗錢高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行治理。因此外匯管理思路會(huì)圍繞“三反”，在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、進(jìn)行便利化改革的進(jìn)程中，由事前、事中干預(yù)轉(zhuǎn)向事后監(jiān)測(cè)執(zhí)法，加大違規(guī)懲戒力度和違規(guī)成本。今后，外匯合規(guī)管理在組織架構(gòu)、三道防線履職、以客戶地理區(qū)域和業(yè)務(wù)等維度劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并采取不同管控手段等方面，應(yīng)進(jìn)一步與反洗錢管理相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短。

對(duì)商業(yè)銀行外匯反洗錢工作的建議

一是將外匯反洗錢與反洗錢管理一體部署、資源共享。目前商業(yè)銀行的反洗錢工作往往是通過內(nèi)控等部門建立反洗錢中心進(jìn)行集中管控，并由該中心承擔(dān)反洗錢工作的牽頭、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。反洗錢中心作為大額、可疑交易的集中篩查甄別的后臺(tái)，通過專家隊(duì)伍實(shí)施集中管控。實(shí)際上，第一道防線履職涉及到所有客戶和業(yè)務(wù)部門。外匯反洗錢雖然聚焦外匯業(yè)務(wù)領(lǐng)域，但隨著人民幣跨境使用，以及非居民在境內(nèi)人民幣交易行為的增加，對(duì)于國(guó)際化、綜合化的商業(yè)銀行而言，已很難清楚地界定外匯與本幣業(yè)務(wù)的邊界，外匯業(yè)務(wù)已經(jīng)涉及所有的客戶和業(yè)務(wù)部門。因此，在外匯反洗錢的資源投入上，不應(yīng)搞重復(fù)建設(shè)，應(yīng)該是對(duì)隊(duì)伍、培訓(xùn)、制度、系統(tǒng)做一體部署，資源共享。

二是針對(duì)跨境場(chǎng)景和違法違規(guī)交易加大模型開發(fā)并借此加強(qiáng)監(jiān)測(cè)?？缇硤?chǎng)景往往相對(duì)復(fù)雜，交易鏈條長(zhǎng)，還涉及多幣種匯兌。很多違規(guī)主體通過線上平臺(tái)或地下錢莊跨境犯罪，加大了執(zhí)法和追逃難度。鑒于商業(yè)銀行現(xiàn)有的反洗錢系統(tǒng)多采取自行開發(fā)或外購(gòu)，系統(tǒng)模型對(duì)于外匯領(lǐng)域和跨境場(chǎng)景的涉獵不足，往往停留在分拆等基本模型上，難以適應(yīng)對(duì)具有高風(fēng)險(xiǎn)特征的交易進(jìn)行管控的需要，對(duì)客戶和業(yè)務(wù)的回溯也無法形成常態(tài)化，一定程度上影響了對(duì)跨境洗錢行為管控的有效性。從破獲的一些案例看，犯罪主體更隱蔽、交易特征更零散、交易途徑更為多元，人工識(shí)別很難滿足管控的需要，因此系統(tǒng)模型的開發(fā)顯得尤為迫切。

三是外匯反洗錢與境外機(jī)構(gòu)反洗錢可以加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)治理。近年來，反洗錢作為各國(guó)金融監(jiān)管重點(diǎn)，監(jiān)管力度不斷加大、處罰金額不斷上升。特別是在歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的銀行，更須考慮將境內(nèi)反洗錢與境外機(jī)構(gòu)反洗錢進(jìn)行聯(lián)動(dòng)治理。外匯業(yè)務(wù)往往是聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)，如果境內(nèi)端沒有識(shí)別和管控住相關(guān)客戶和業(yè)務(wù)，往往會(huì)造成境外被動(dòng)違規(guī)。例如我國(guó)對(duì)跨境資本流動(dòng)有著比較嚴(yán)格的真實(shí)性審查要求，如果個(gè)人分拆資金出境用于資本項(xiàng)目支出，為其辦理貸款或其他服務(wù)的境外機(jī)構(gòu)，會(huì)被屬地監(jiān)管認(rèn)定為對(duì)客戶資金來源審查不實(shí)，存在反洗錢合規(guī)不利的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。因此，從總行層面，要對(duì)境內(nèi)外機(jī)構(gòu)普遍適用且存在交叉風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，進(jìn)行統(tǒng)籌反洗錢治理，以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)管控效果的最大化。

四是外匯反洗錢要關(guān)注對(duì)代理行風(fēng)險(xiǎn)的管控和合作。代理行是外匯業(yè)務(wù)的重要客戶和交易對(duì)手?？缇城逅?、金融市場(chǎng)交易等都可能要通過代理行完成，同時(shí)很多銀行由于沒有海外布局，還需要通過大型國(guó)際銀行辦理外匯業(yè)務(wù)，因此代理行對(duì)于外匯業(yè)務(wù)尤為重要。其一，代理行自身作為客戶，首先要對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和識(shí)別，并適用展業(yè)原則；其二，代理行作為交易對(duì)手，往往在清算或交易中承擔(dān)著重要角色，因此如果要掌握資金鏈條全貌，應(yīng)要求代理行配合提供信息。在這方面，中資銀行應(yīng)借鑒外資銀行的經(jīng)驗(yàn)，從反洗錢角度主動(dòng)向代理行進(jìn)行查詢，利用境內(nèi)外的同業(yè)合作開展反洗錢治理，提升反洗錢治理水平。