本刊綜合

“原來是改革的產物，后來是持續(xù)改革的推動者，如今卻成為被改革的對象?！边@句話濃縮了省農村信用社聯合社（簡稱“省聯社”）過去十多年來走過的發(fā)展軌跡。省聯社管理體制是2000年以來農村信用合作社（簡稱“農村信用社”“農信社”）改革的歷史產物，對中國農村金融的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但近年來省聯社在商業(yè)化的改革過程中暴露出諸多問題，關于新一輪農信社改革的聲音從未間斷。

農村信用社改革的歷程

農村信用社是我國金融體系的重要組成部分，是我國農村金融的主力軍和聯系廣大農民的金融紐帶。新中國成立后，農村信用合作組織迅速在全國范圍內建立起來。到1957年，全國擁有超過10萬家的農村信用社。1979年中國農業(yè)銀行恢復，此后農信社一直作為其基層機構，在其領導下開展農村金融業(yè)務。為了實現農業(yè)銀行的商業(yè)化轉型以及強化農信社的合作屬性，1996年8月國務院下發(fā)了《國務院關于農村金融體制改革的決定》，強調指出改革的重點是改革農村信用社管理體制，把農村信用社改造成真正的合作金融組織。自此，農信社正式與農業(yè)銀行“脫鉤”，開始真正走向合作辦社的道路。

2000年8月，在中國人民銀行的批準下，江蘇省率先開展了農信社改革的試點工作，并于2001年9月組建了全國第一家省聯社——江蘇省農村信用社聯合社。省聯社最初的定位是作為江蘇全省農信機構的行業(yè)自律組織，對基層農信機構進行管理和服務，其中管理是指通過制定規(guī)章制度規(guī)范基層機構的經營行為。隨后，農信社改革的試點逐步擴大，2003年6月27日國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》（國發(fā)【2003】15號），將改革試點擴大至全國8省市，明確提出要對農信社的管理體制進行改革，并將其管理權下放給地方政府。各試點地區(qū)可根據當地情況，通過成立省聯社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能。2004年8月17日頒布的《關于進一步深化農信社改革試點的意見》（國辦發(fā)【2004】66號），試點擴大至全國。此后，除北京、上海、天津、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯社的方式對基層農信社進行管理。

2007年8月，最后一家省聯社掛牌后，在全國范圍內形成了一種由?。▍^(qū)）聯社管理的格局，誕生了“省聯社一縣級法人主體”管理模式。省聯社管理模式實現了中央政府實現農村金融穩(wěn)定和化解農村金融風險的目標，滿足了地方政府利用農村金融資源支持地方經濟發(fā)展、提升自身績效的需求。

2010年，農信社進行商業(yè)化改制，原先農信機構的產權結構和內部治理水平有了明顯的提升，但在市場約束機制和激勵機制不斷強化的背景下，省聯社的管理模式與農信機構發(fā)展的需要之間，特別是省聯社對于轄內農信機構的全方位管理與農信機構自身的公司治理的不協調問題開始日益凸顯。

省聯社存在的問題

省聯社在特殊時期對我國經濟的發(fā)展和農信社的管理都起到了積極的作用，但作為改革的產物，在社會不斷發(fā)展的過程中，其弊端也開始顯現。

多種身份交叉

“省聯社現在是‘幾不像，一方面是省級政府管理全省農信社、農商行（農村商業(yè)銀行）的平臺，這是國家機關屬性;但省聯社又是企業(yè)，有管理協調的職能，行政上又不能干預縣域法人的獨立自主性;同時還有自律性質，又像是協會。所以協會、企業(yè)、國家機關，幾種身份‘幾不像?！?月份，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會湖南監(jiān)管局黨委書記、局長田建華在《中國銀行保險報》主辦的“代表委員共論中小銀行改革發(fā)展”直播論壇上說。而隨著農信社開啟以股份制為模式的農商行體制改革以來，其某些行政屬性和農商行的商業(yè)原則沖突日益凸顯。省聯社因為內部管理被受到處罰的情況也不少。比如，2020年2月，黑龍江省聯社、江西省聯社因為變相審批放貸、對農商行管理不到位等被處罰。2019年8月19日，安徽省聯社因13項違法違規(guī)被罰500萬元，7名相關責任人一同被罰。2019年11月13日，吉林省聯社因14項違規(guī)被罰款440萬元，11名相關責任人一同被罰。

缺乏產權基礎

產權模糊致使產權主體對農信社的控制權名存實亡，根據合作制原則，農村信用社產權應歸出資人即社員所有，社員通過社員代表大會，以一人一票的民主管理方式決定農村信用社的經營和運行。但是在實踐中，農信社產權不清，出資人缺乏控制權。其原因：一是產權關系不明晰，信用社事實上的產權主體是集體，該集體并非全體社員組成的集體，而是一個以地方政府為主體的較為含混模糊的集體，這就造成了信用社的產權虛置。二是社員股金額小，且較為分散。有數據顯示，在農商行股杈結構中，中小民營企業(yè)股東占比高達80%，承擔的責任風險小，約束力相對較弱，從而缺乏產權主體意識。

責權利不匹配

省聯社在履行管理、指導、協調、服務的功能過程中，更多強調管理職責、關注風險化解問題，經營利潤多與少、金融服務創(chuàng)新先進與否、改革發(fā)展前景等與省聯社關聯度不高，責權利不匹配，從而導致了農信機構與省聯社之間存在著較大的矛盾。同時，人事任免以及普通員工的崗位招聘時都要由省聯社來決定，造成農信機構市場化的用人機制受到干擾，也影響到了農信機構的有效經營和運行。

農信社改革的必要性

此前，時任江西省農村信用社聯合社理事長的肖四如在接受采訪時曾提出過關于深化省聯社改革的必要性。

首先，農村信用社未來發(fā)展所必需的服務平臺要有現代銀行資格來支撐。但目前省聯社沒有相應的銀行業(yè)務資格，無法直接有效對接金融市場，在拓展服務平臺功能上顯得力不從心，迫切需要深化改革。

其次，省聯社法人治理的完善、科學管理機制的形成需要嚴格按照銀行企業(yè)來規(guī)范。但目前省聯社仍有很多缺陷需要通過改革來完善，如要真正賦予現代銀行應有的提供平臺服務、參與金融市場競爭、開展批發(fā)性業(yè)務等功能;要完善股東大會、董事會、監(jiān)事會制度，健全議事規(guī)則，真正建立起科學決策、民主管理的機制;要建立健全省級機構履職評價機制，使省級機構的履職真正與成員行社改革發(fā)展績效掛鉤。

第三，省聯社與政府、監(jiān)管和成員行社的關系需要通過嚴格的公司架構或資本紐帶來明確。從當前和今后一段時期看，省級政府承擔農村信用社最終風險責任短期難以解除，維護金融穩(wěn)定和公眾利益的責任將長期存在。通過深化省聯社改革，按照“行業(yè)管理+金融服務”的地方性金融企業(yè)法人治理機制來運行，能夠更好地形成符合現代企業(yè)要求的一系列決策監(jiān)督和管理機制，更好地解決成員行社的共同利益訴求，更好地落實省級政府和監(jiān)管部門有關防范區(qū)域性系統性風險、規(guī)范金融市場、落實支農政策、維護公眾利益的要求，真正實現服務功能的全面展開。

最后，國家各種支農惠農政策和風險管理責任的落實需要更強有力的工作抓手。近年來，農村信用社作為農村金融的主力軍、主渠道，在傳導落實黨和國家支農惠農政策、服務“三農”、縣域經濟和中小微企業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。要把這些政策傳導落實到基層，中央和省級政府不可能直接與眾多的農村信用社基層單位聯接，必須建立一個更有效力的省級機構作為抓手，在及時傳達政策要求的同時，對農村信用社執(zhí)行落實各項方針政策、法律、法規(guī)等情況進行督促、指導和檢查監(jiān)督，確保各項政策法規(guī)的實施。同時，農村信用社作為地方金融機構，一旦發(fā)生風險，將對整個社會穩(wěn)定和公眾利益產生重要影響。省級政府作為地方金融秩序和社會穩(wěn)定的維護者，實際上承擔了保護廣大金融消費者權益的責任。為確保這種責任有效落實，省級政府也需要建立更強有力的省級機構作為平臺和抓手。

新一輪改革的重點

在重重挑戰(zhàn)下，農信社改革勢在必行。最近三年，中央一號文件先后提出“開展省聯社改革試點”“抓緊研究制定省聯社改革方案”“推動農村信用社省聯社改革”。這表明，省聯社改革已成為當前農村金融改革的重點。

2020年5月末，國務院金融穩(wěn)定委員會辦公室發(fā)布11條重大改革的規(guī)劃，其中提到要“制定《農村信用社深化改革實施意見》，保持縣域法人地位總體穩(wěn)定，強化正向激勵，統籌做好改革和風險化解工作”，現行的省聯社管理體制將很快迎來新一輪的改革。5月底，銀保監(jiān)會（中國銀行保險監(jiān)督管理委員會）出臺了《意見》，并部署開展相關改革試點。種種跡象表明，新一輪農信社改革或將迎來實質性進展。

值得注意的是，“這輪省聯社的改革，沒有標準答案?！敝袊鐣茖W院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示，“原來也討論過很多關于省聯社的改革方案，但是遲遲沒有推進，原因很簡單，就是不同省份差異挺大的，情況不一樣，那意味著改革的方案可能就不同。中央沒有給一個統一的模式，只會給一個方向，需要各個省根據自己的情況，再進行具體的方案落實?！痹鴦傉J為，省聯社改革未來的方向是釋放農商行活力。各省根據自身情況在把握省聯社機制既有優(yōu)勢的基礎上，適當地給農商行松綁，從激勵考核機制、經營管理和科技投入方面有所釋放，增加農商行的活力。

2019年2月11日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會等五部委聯合印發(fā)《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，其中對省聯社改革及其職能作出了新的要求：“積極探索農村信用社省聯社改革路徑”“淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務功能”“提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規(guī)范化水平”“縣域法人金融機構資金投放使用應以涉農業(yè)務為主，不得片面追求高收益”“適度提高涉農貸款不良容忍度”。這些要求為省聯社新一輪的改革指出了較為明確的方向。

實際上，在新一輪的農信社改革中，保持縣域法人基本穩(wěn)定是本輪農信社改革提出之初就確定的大方向。2018年中央一號文件表示要“保證農村信用社縣域法人地位和數量總體穩(wěn)定”;2019年11月，央行《中國金融穩(wěn)定報告（2019）》提出農信社改革思路，即：保持縣級法人地位和作用的基本穩(wěn)定;2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》要求：深化農村信用社改革，堅持縣域法人地位。由此可見，在堅持縣域法人地位的前提下，如何對省聯社進行改革，是本輪農村信用社改革的重點和難點。也就是說無論怎么改，一定要在總體上保證農村信用社縣域法人地位和數量總體穩(wěn)定。

農村信用社穩(wěn)定縣域法人地位政策起源于2002年，《中共中央國務院關于進一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)【2002】5號）提出：“農村信用社的行業(yè)管理應主要以縣聯社為單位進行，不在全國按行政區(qū)劃層建立農村信用社的行業(yè)管理組織?！钡斍皥猿挚h域法人地位不是對縣域法人的一成不變，而是在發(fā)展中對縣域法人政策進行再評估、再認識。事實上，國家對農村信用社穩(wěn)定縣域法人地位政策并非“一刀切”，部分地區(qū)農村信用社結合自身實際，對此已有所突破。

除了盡可能保持縣域法人地位，統籌機制改革和風險化解同樣也是新一輪改革的關鍵。較為復雜的是，統籌機制改革和風險化解更需要各地根據實際情況展開工作。就當前來看，針對農信社系統的存量風險，目前的政策導向是堅持各方參與、市場化處置。

關于此次省聯社改革具體路徑的選擇，目前討論較多的有四種：統一法人模式、聯合銀行模式、金融服務公司模式、金融控股公司模式。

統一法人模式，是指通過向社會募集資本，將全省的農信機構合并為統一法人，組建省級農商行，原基層農信社、農商行作為該省級農商行的分支機構。北京、重慶、上海等地早已采用這種方式完成了轄內法人機構的統一，實現了農村商業(yè)銀行做大做強。這種模式有助于集中配置資源，但容易脫離支農支小定位，因此適用于經營區(qū)域較小、機構數量不多的地區(qū)。而且從2018年“推動農村信用社省聯社改革，保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩(wěn)定”到2020年“深化農村信用社改革，堅持縣域法人地位”來看，統一法人模式可能不會成為此次改革的首選。

聯合銀行模式，也是由基層農信社或農商行出資設立，聯合銀行模式與現行的省聯社模式最大的區(qū)別是，改制后的聯合銀行具有金融牌照，可以和基層農信機構一樣經營存貸款業(yè)務，也可通過轉貸等方式支持基層農信機構的發(fā)展。但相關人士認為，這種模式不僅無法解決現有問題，還會把聯合銀行放到與農商行共同競爭的位置，導致的結果可能會更差。

金融服務公司模式，這種模式符合國家提出的淡化省聯社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出其專業(yè)化服務功能。但是，若將省聯社改革為金融服務公司，就意味著省級政府放棄對于省基層農信機構的行政管控，那誰來對農商行進行監(jiān)管？如果放給各農商行所在地政府管理，對于所在地政府當然是很樂意的，但農商行的風險如何進行監(jiān)控、處置？就目前中小銀行的現狀來看，這條路帶來的風險會很高。

金融控股公司模式，即省聯社改制募集資本，組建以國有資本為主、集體及民營資本為補充的省級控股集團，通過股權的形式將管轄內的農信社聯系起來。這也是一個較好的解決股權結構與管理權限糾葛問題的改革方案。

當前不同的省聯社改革路徑可按照股權關系劃分為“自上而下”和“自下而上”兩種方式?？紤]到各省經濟社會發(fā)展水平不一、農信體系的發(fā)展也存在較大差異，未來對于省聯社的改革，仍是各省根據實際情況，因地制宜地選定具體改革路徑。

近年來，關于改革的討論從未中斷，改革的腳步也未曾停下。雖然改革的具體方案尚不明晰，但可以看到的是，在此輪農信社改革中，陜西、江蘇、浙江都在堅持改革基本方向的前提下摸索前進，走在了此次改革的前列。