紅 霞

(中央民族大學 經濟學院，北京 100081)

畜禽養(yǎng)殖業(yè)既是農業(yè)面源污染的重大排放源，也是環(huán)境污染的重要來源[1-2]。第一次全國污染源普查數(shù)據(jù)顯示，畜禽糞便所產生的化學需氧量、總氮、總磷的產生量分別占農業(yè)污染源產生量的96%、38%和65%[3]。大量未經科學利用的畜禽養(yǎng)殖廢棄物不僅造成水體、土壤、大氣污染，也危及牲畜和人體健康[4]。

畜禽養(yǎng)殖業(yè)是內蒙古的重要基礎產業(yè)，也是優(yōu)勢特色產業(yè)。自建國以來，在市場引導和政府各項政策的大力支持下，內蒙古畜禽養(yǎng)殖業(yè)不斷發(fā)展壯大，截止2018年，其總產值已經達到1294.31×108元，占農林牧漁業(yè)總產值的43.24%。隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅猛發(fā)展，內蒙古畜禽養(yǎng)殖污染問題日益凸顯，已成為農村人居環(huán)境整治、畜禽養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的重要阻礙因素。多項研究均指出，內蒙古畜禽養(yǎng)殖污染水平較高[5]，是中國畜禽糞尿高排放量地區(qū)之一[6]，畜禽糞便量已經超出耕地的消納量[7]，對水體造成的污染也接近生活污染水平[8]。因此，對環(huán)境造成的綜合影響已不容忽視。本文利用《內蒙古統(tǒng)計年鑒》[9]《中國畜牧獸醫(yī)年鑒》[10]等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在借鑒相關研究成果的基礎上，總結內蒙古畜禽養(yǎng)殖污染的基本特征，分析其影響因素，提出針對性的治理思路，以期為實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展和全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供理論支撐。

1 內蒙古畜禽養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)狀與污染特征

1.1 內蒙古畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

內蒙古畜禽養(yǎng)殖業(yè)綜合生產能力穩(wěn)步提升。2012-2018年間，牲畜存欄量從6870.8×104頭(只)增加到7277.9×104頭(只)；主要畜產品生產有效保障了居民需求，牛肉產量從51.2×104t增加到61.4×104t，羊肉產量從88.7×104t增加到106.3×104t，禽蛋產量從54.5×104t增加到55.2×104t，豬肉產量從73.9×104t下降到71.8×104t，牛奶產量從910.2×104t下降到565.6×104t。畜禽養(yǎng)殖業(yè)已經成為農業(yè)經濟的重要支柱產業(yè)，畜牧業(yè)產值從1088.97×108元增加到1294.31×108元，占農林牧漁業(yè)總產值的比重始終穩(wěn)定在40%以上(圖1)。

內蒙古畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；潭炔粩嗵岣?。2012-2018年間，內蒙古畜禽綜合規(guī)?；蕪?5.75%上升到69.1%。畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產區(qū)域布局初步形成：肉牛及生豬養(yǎng)殖主要集中在通遼市和赤峰市；肉羊養(yǎng)殖主要集中在巴彥淖爾市和錫林郭勒盟；奶牛養(yǎng)殖主要集中在呼和浩特市。

1.2 內蒙古畜禽養(yǎng)殖污染的基本特征

1.2.1 畜禽養(yǎng)殖污染排放量持續(xù)增長，局部地區(qū)養(yǎng)殖污染嚴重 內蒙古畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展帶來了畜禽糞尿排放量的大幅度增加，對環(huán)境造成的威脅也呈現(xiàn)出持續(xù)增長態(tài)勢。本文參照李飛和董鎖成[11]、李文歡和王桂霞[12]等的方法估算了內蒙古畜禽糞尿排放量。結果顯示：2012-2017年間，畜禽糞尿排放量從13362.01×104t增加到14200.74×104t，總增838.73×104t。從地區(qū)層面來看，內蒙古各盟市之間畜禽糞尿排放量存在較大差異，局部地區(qū)養(yǎng)殖污染嚴重。如圖2所示，2018年畜禽糞尿排放量最多的地區(qū)為通遼市，達到2827.56×104t；其次是赤峰市，為2500.04×104t；而糞尿排放量最少的地區(qū)是烏海市，只有47.45×104t。

1.2.2 中規(guī)模養(yǎng)殖場是畜禽養(yǎng)殖污染的主要排放源 當前業(yè)界、學界對畜禽養(yǎng)殖規(guī)模劃分標準不一，本文將中等規(guī)模養(yǎng)殖場設定為：10≤肉牛、奶牛<100；50≤生豬<500；100≤羊<500；2000≤肉雞、蛋雞<10000。內蒙古小規(guī)模養(yǎng)殖場雖然數(shù)量多，但一般都有足夠的耕地來消納畜禽糞污，故養(yǎng)殖污染并不嚴重；而大規(guī)模養(yǎng)殖場數(shù)量較少，到2017年，肉牛、奶牛、生豬以及肉雞大規(guī)模養(yǎng)殖場數(shù)量分別為2 183、1 959、1 896、58。大規(guī)模養(yǎng)殖場是國家畜禽環(huán)境污染治理的主要監(jiān)管主體，隨著規(guī)?；B(yǎng)殖場污染排放標準、管理政策的陸續(xù)出臺以及沼氣處理等技術的研發(fā)推廣和國家財政投入的加大，大規(guī)模養(yǎng)殖場產生的養(yǎng)殖廢棄物在一定程度上得到了科學管理。相對來說，內蒙古中等規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場數(shù)量較多，分布范圍廣，場址選擇隨意，既沒有足夠的配套耕地，也不在相關政策框架內。到2017年，內蒙古中等規(guī)模肉牛、奶牛、生豬、羊、蛋雞、肉雞養(yǎng)殖場數(shù)量分別達到50 415、13 515、35 343、125 772、2 368和4 167。受畜產品保質期和運輸成本限制，內蒙古中等規(guī)模養(yǎng)殖場一般分布在距離城鎮(zhèn)100 km以內[13]。中等規(guī)模畜禽養(yǎng)殖戶專業(yè)化程度較高，沒有足夠的配套耕地消納其產生的畜禽糞污，種養(yǎng)分離現(xiàn)象突出，導致畜禽糞污還田比例較低，同時高昂的糞污處理設施、勞動力成本和糞污運輸成本，使中規(guī)模養(yǎng)殖場更傾向于選擇將畜禽糞污隨意堆放、直接廢棄。實證研究表明，中等規(guī)模養(yǎng)殖場污染物排放量顯著高于小規(guī)模和大規(guī)模養(yǎng)殖場[14]。因此，從畜禽養(yǎng)殖污染排放量來看，中規(guī)模養(yǎng)殖場已成為畜禽養(yǎng)殖污染的主要排放源。

1.2.3 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用程度較低 養(yǎng)殖戶畜禽糞污處理方式有直接廢棄、還田、出售、生產沼氣、制造有機肥等5種，其中還田、出售、生產沼氣、制造有機肥屬于養(yǎng)殖廢棄物資源化利用。內蒙古中小規(guī)模養(yǎng)殖戶主要選擇直接廢棄或還田的處理方式，大規(guī)模養(yǎng)殖戶主要選擇生產沼氣、有機肥的處理方式。從內蒙古畜禽糞污處理的實際情況來看，還田利用仍是主要處理方式。據(jù)劉曉永等[15]估算，糞尿還田率為68.43%。但近年來，囿于種養(yǎng)分離、養(yǎng)殖規(guī)模擴大、勞動力成本上升等因素，糞污還田比例呈現(xiàn)下降趨勢[16]。同時，雖然內蒙古大規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率達到87.21%，但普遍存在使用率較低的問題。調查顯示，由于政府補貼較少、糞污處理所產生的利潤難以抵消設備運營成本以及高昂的后期維護費用，導致沼氣、生產有機肥等設備的使用率甚至低于30%[17]，且一些大規(guī)模養(yǎng)殖場產生的沼氣直接焚燒排入大氣[18]，并沒有實現(xiàn)資源化利用。由此可見，內蒙古畜禽養(yǎng)殖廢棄物實際資源化利用率比學者估算值還要偏低。

2 內蒙古畜禽養(yǎng)殖污染的成因分析

2.1 種養(yǎng)結合不緊密，糞污資源供求失衡

內蒙古農牧配套、種養(yǎng)結合的養(yǎng)殖傳統(tǒng)逐漸被割裂。隨著畜禽養(yǎng)殖從傳統(tǒng)分散飼養(yǎng)向專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，種養(yǎng)主體從規(guī)模和空間布局上逐漸分離，多數(shù)規(guī)模養(yǎng)殖戶沒有足夠的配套耕地，無法實現(xiàn)種養(yǎng)結合，致使畜禽養(yǎng)殖污染更加嚴重。從空間布局來看，在養(yǎng)殖用地、交通便利度等約束下，大多規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場集中在城鎮(zhèn)周邊或主干道附近，空間距離加劇了種養(yǎng)分離。同時，種植戶出于成本考慮，更愿意用化肥替代有機肥，再加上種植業(yè)糞肥需求與養(yǎng)殖業(yè)糞污產生的季節(jié)差異，導致供需交易時間錯位，供求失衡。此外，內蒙古畜禽養(yǎng)殖廢棄物第三方治理企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、服務能力不足，規(guī)模養(yǎng)殖戶與周邊種植戶、有機肥企業(yè)等主體之間存在信息不對稱，交易方式多為口頭約定、隨機贈與，使得畜禽糞污資源化利用縱向合作關系松散且不穩(wěn)定，導致供求缺乏有效銜接。

2.2 相關政策法規(guī)不健全，缺乏可操作性

自2001年始，中國高度重視畜禽養(yǎng)殖污染問題，先后出臺了一系列法律法規(guī)和政策措施，為畜禽養(yǎng)殖污染防治提供了政策支撐和路徑指引。但近年來隨著畜禽養(yǎng)殖污染的日趨嚴峻，對現(xiàn)有的政策法規(guī)帶來越來越多的挑戰(zhàn)。在目標主體上，已有政策法規(guī)主要針對規(guī)?；B(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)，對規(guī)模以下養(yǎng)殖場并未做出相應的污染防治要求；在政策手段上，已有政策主要以命令型政策為主，經濟激勵型政策相對不足，并且禁牧、禁限養(yǎng)政策執(zhí)行過嚴，激勵措施落實不到位，鼓勵和引導作用沒有充分體現(xiàn)；在政策內容上，已有政策多為原則性規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的財稅、金融、土地等配套政策不健全，缺乏詳細的實施細則，操作性不強。特別需要指出的是，內蒙古尚未根據(jù)地區(qū)養(yǎng)殖污染特征，制定地方性法規(guī)、排污標準和管理方法，嚴重影響了畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的效果。

2.3 養(yǎng)殖戶對環(huán)境污染的認知程度較低，參與治理意愿偏低

多數(shù)養(yǎng)殖戶對于畜禽養(yǎng)殖廢棄物對環(huán)境、人體健康的危害認知水平依然停留在淺表層次，對污染防治法律法規(guī)、環(huán)境保護政策不夠了解，參與治理意愿偏低。從理論上看，生態(tài)環(huán)境是典型的公共物品，養(yǎng)殖戶畜禽養(yǎng)殖污染的排放會帶來負外部性，污染防治則會產生正外部性，但也會給養(yǎng)殖戶帶來額外的支出而造成“利益損失”。畜禽養(yǎng)殖污染處理設施建設運營資金投入較大，國家對畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的資金投入較少，專項投入更低，主要建設資金依然由養(yǎng)殖戶自己承擔。然而近年來在價格和成本雙重擠壓下，畜禽養(yǎng)殖業(yè)經濟效益日趨低下，養(yǎng)殖戶作為個體經營者，對生態(tài)環(huán)境效能缺乏了解，對多元化的生態(tài)經濟發(fā)展也較為短視，從而放大了個人短期利益的負面效應，不愿意采取科學有效的防治措施。

3 內蒙古畜禽養(yǎng)殖污染的治理途徑

3.1 推行種養(yǎng)結合，實現(xiàn)養(yǎng)殖廢棄物資源化利用

種養(yǎng)結合循環(huán)發(fā)展是畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和破解農業(yè)面源污染的最優(yōu)途徑[19-20]，不僅有助于提高農田土壤肥力，還能降低生產成本、提高經濟效益。內蒙古應加快推進種養(yǎng)結合，實現(xiàn)養(yǎng)殖廢棄物資源化利用。一是加強政策引導，鼓勵有條件有意愿的養(yǎng)殖戶開展種養(yǎng)一體化經營，一方面借助家庭農場政策，引導中規(guī)模養(yǎng)殖場向家庭農場轉變[13]；另一方面積極引導農地經營權向畜禽養(yǎng)殖戶流轉，通過增加養(yǎng)殖戶種植面積，增加糞污還田比例。二是優(yōu)化養(yǎng)殖廢棄物資源化利用補貼結構，擴大有機肥補貼范圍，適當提高補貼額度，引導種植戶使用有機肥。三是積極培育發(fā)展第三方治理企業(yè)，特別是在通遼市、赤峰市等畜禽養(yǎng)殖場比較集中的地區(qū)，積極培育發(fā)展有機肥企業(yè)、污染治理企業(yè)等第三方治理企業(yè)，鼓勵養(yǎng)殖戶支付一定的費用，通過專業(yè)化生產、市場化運作，打通畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的“最后一公里”。四是創(chuàng)建畜禽糞肥交易平臺，通過建立交易平臺，克服交易的隨機性和無組織性，提高供需雙方獲取信息的效率。

3.2 健全相關政策法規(guī)，推動政策合理落地

健全與畜禽養(yǎng)殖污染治理相關的配套政策，從制度上規(guī)范和約束養(yǎng)殖戶畜禽糞污處理方式的選擇，全面提升畜禽養(yǎng)殖污染防治水平。一是適當拓寬規(guī)模養(yǎng)殖場范圍，將規(guī)模以下養(yǎng)殖場納入到政策體系內。二是適當調整命令型政策，完善經濟激勵型政策。建議適當縮短禁牧時間，糾正部分地區(qū)執(zhí)行過度的禁限養(yǎng)政策，擴大經濟激勵型政策的覆蓋面，逐步建立市場化運作機制，引導養(yǎng)殖污染防治主體增強廢棄物資源化利用率，提高污染防治水平。三是盡快制定完善畜禽養(yǎng)殖污染治理的配套政策，細化實施細則，增強落地力度。四是在遵循國家相關政策法規(guī)的前提下，認真分析地方養(yǎng)殖污染特征，根據(jù)經濟類型(農區(qū)、半農半牧區(qū)、牧區(qū))、養(yǎng)殖戶規(guī)模和資源化利用方式制定契合地方實際的污染防治政策和監(jiān)管標準，提高畜禽養(yǎng)殖污染防治能力。

3.3 加大宣傳教育和技術培訓力度，增強養(yǎng)殖戶污染防治意愿

養(yǎng)殖戶不僅是養(yǎng)殖廢棄物的直接排放者，同時也是污染防治的直接實施者和受益者；養(yǎng)殖戶污染防治意愿不僅影響環(huán)境治理政策的落實，也影響資源化利用途徑的選擇。增強養(yǎng)殖戶污染防治意愿需要綜合施策。一是加大對環(huán)境保護政策和畜禽養(yǎng)植污染危害的宣傳力度，提升養(yǎng)殖戶認知水平。綜合利用農村“小喇叭”、健康知識講座、微信公眾號、短視頻等多種媒介，積極宣傳畜禽養(yǎng)殖污染的危害，提高養(yǎng)殖戶健康意識，使養(yǎng)殖戶切實認識到畜禽養(yǎng)殖污染治理的必要性和迫切性。二是積極開展畜禽養(yǎng)殖污染防治技術培訓，增加培訓次數(shù)和范圍，提高培訓內容的實用性和針對性，增加清潔生產技術推廣人員配置和經費投入，幫助養(yǎng)殖戶將畜禽養(yǎng)殖污染認知轉化為實踐行為。三是建立健全生態(tài)補償機制。生態(tài)環(huán)境是準公共物品，如果環(huán)境治理單純依賴市場機制來調節(jié)會導致有效供給不足和市場失靈，這就需要政府通過對私人成本進行補貼來促使外部性內部化。政府應根據(jù)養(yǎng)殖戶的規(guī)模和資源化利用方式，建立長效、多元、穩(wěn)定的生態(tài)補償機制，對安裝環(huán)保設備、采用科學有效的污染防治技術的養(yǎng)殖戶進行補貼，進而提高養(yǎng)殖戶參與治理意愿。