黃佳宇

[中共長春市委黨校（長春市行政學院）吉林 長春 130103]

法治政府的基本特征之一是公開透明，政府信息公開將權力置于陽光之下，使權力能夠接受社會大眾的監(jiān)督，增強了政府的公信力與執(zhí)行力，使國家的治理能力、國家的治理水平得到不斷的提升。在法治社會、法治政府、法治國家的一體化建構中，發(fā)揮重要法治示范作用的法治政府，政府的民主、開放、透明、接受社會大眾監(jiān)督，成為法治政府建設的重要組成部分。政府信息公開及政務公開，是法治政府建設的必然要求，也是依法治國、依法行政的必然要求；而社會大眾的知情權、參與權、表達權與監(jiān)督權，亦在政府信息公開的過程中得到了實現。知情權是現代法治中“人權”的重要組成部分，從知情權行使的角度分析，知情權的暢通、有效行使，是社會大眾行使參與權、表達權，從而實現對公權力運行監(jiān)督的重要前提和法治運行起點。以《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）為核心規(guī)范的政府信息公開制度，為社會大眾知情權實現提供了必要規(guī)范保障，公權力與知情權也在政府信息公開規(guī)范的法治實踐中，不斷實現公權力與社會大眾知情權彼此的良性互動，使政府信息公開規(guī)范的制度價值得以不斷彰顯。

作為政府信息公開重要制度依據的《信息公開條例》自2008年5月1日開始實施，在此后的10年間，政府信息公開的法治實踐依靠政府自上而下地推動，在這一進程中，司法審查發(fā)揮著重要的示范指引作用（例如，最高人民法院公布的政府信息公開指導性案例），特別是在某些難點，例如，歷史性信息的公開，內部信息的公開，過程性信息的公開，關涉第三方商業(yè)秘密信息的公開，檔案信息的政府信息公開的過程中，在知情權行使與個人隱私沖突等情形中，法院的司法審查（指導性案例）發(fā)揮了非常重要的政府信息公開實踐指引作用，這也從另一個側面說明，作為政府信息公開核心規(guī)范的《信息公開條例》，在政府信息公開的實踐中，確實表現出了一定程度的“制度不足”。而這10年間，社會大眾對于政府信息公開的訴求發(fā)生了較大變化，例如，如何合理界定政府信息的范圍，如何正確理解和適用“生產、生活與科研”三需要，如何界定豁免公開信息的范圍，即如何界定國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的范圍，如何理解“國家安全、公共安全、經濟安全與社會穩(wěn)定”的范圍，依申請公開的信息關涉第三方合法權益的具體程序，等等，都成了社會大眾關注的熱點問題。此外，政府信息公開所依托的法治環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，在深入推進依法治國的大背景下，法治政府與依法行政也對政府信息公開提出了新的要求。故此，2019年，《信息公開條例》進行了較大規(guī)模的修改和完善，充分回應社會大眾對于政府信息公開的新訴求，特別是本次修改關注了政府信息公開中司法審查的作用，體現了作為政府信息公開的核心規(guī)范及對10年間政府信息公開法治運行的充分審視與經驗總結。

2019年，《信息公開條例》完成了大修，其中體現出很多新變化，宏觀上體現出政府信息公開規(guī)范的不斷自我完善與自我發(fā)展，也適應了依法治國為法治政府建設提出的新要求，回應了社會對于政府信息公開（包括政務公開）的重大關切。

一、重新界定了政府信息的范圍，細化了公開主體

政府信息公開的對象是政府所掌握的海量化的“政府信息”，政府信息范圍的界定對于有效地實現《信息公開條例》的立法目的意義重大。修改前后的《信息公開條例》都從制作、獲取并以一定形式記錄或者保存的信息角度界定政府信息的范圍，但二者的規(guī)定發(fā)生了明顯的變化。修改前的《信息公開條例》以行政機關“履行職責”的過程為依據，修改后的《信息公開條例》則以行政機關“履行行政管理職能”的過程為依據。從概念上理解，“履行職責”與“履行行政管理職能”的范圍明顯不同。簡而言之，行政機關“履行職責”的范圍一般比“履行行政管理職能”的范圍更為廣，其可能包括行政機關在履職中知悉、掌握、形成的例如本機關人事信息、本機關后勤管理信息、本機關內部工作流程等，特別是行政機關在不同法律關系中體現的屬性也不盡相同。例如，在單一的民事法律關系中（諸如，購買辦公設備等簽訂民事合同的行為），行政機關為民事主體；在行政合同或行政協(xié)議（諸如，特許經營權協(xié)議，土地、房屋等征收補償協(xié)議，礦產權等國有自然資源使用權出讓協(xié)議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議）法律關系中，行政機關是具有“行政優(yōu)益權”的行政主體與民事合同中的民事主體的復合屬性。行政機關所制作、獲取的信息并不都適用《信息公開條例》來公開。修改后的《信息公開條例》，對于政府信息的范圍界定更為準確，緊扣“行政管理”，不僅便于政府信息公開主體對政府信息范圍的把握，也有助于明晰政府信息公開中，司法審查對于政府信息范圍的界定。

在重新界定了“政府信息”范圍的基礎上，本次修改細化了政府信息公開的主體：制作政府信息的主體負責公開制作的信息；從公民、法人或其他組織獲取并保存政府信息的主體負責公開獲取的信息；獲取其他行政機關的信息由最初獲取或制作該政府信息的主體負責公開；牽頭制作政府信息的主體負責在兩個以上行政機關共同制作政府信息情況下的信息公開。簡而言之，政府信息公開的主體一般是“誰制作誰公開”“誰獲取誰公開”“誰保存誰公開”“誰牽頭誰公開”。此外，修改后的《信息公開條例》還規(guī)定了派出機構、內設機構負責公開與其行政管理職能有關的政府信息。

綜上，本次《信息公開條例》在界定“政府信息公開”的范圍上更加明確，使公開主體更加具體。本次修改，在不予公開信息的范圍界定上，依然保留了豁免公開的范圍，即絕對豁免公開的國家秘密，相對豁免公開的商業(yè)秘密與個人隱私，特別是本次修改依然保留了“三安全一穩(wěn)定”（國家安全、公共安全、經濟安全與社會穩(wěn)定）作為豁免公開信息的法定事由。這也是在重新界定“政府信息”范圍、明晰政府信息公開主體的基礎上，為行政機關維護公共利益、豁免公開信息提供的規(guī)范依據。

二、“三需要”退出歷史舞臺，同時又規(guī)范了知情權的行使

政府信息公開的方式包括主動公開與依申請公開；其中主動公開方式中主動公開信息的范圍，本質上把握政府信息與社會大眾的重大關涉，從社會大眾利益調整、廣泛知曉與廣泛參與為基本列舉，概括了主動公開政府信息的范圍。本次修改對依申請公開的提出做了重大調整，其中，原《信息公開條例》依申請公開中的“生產、生活、科研”之“三需要”，在本次修改中被刪除。

自2008年《信息公開條例》實施以來，在政府信息公開的具體實踐中一直存在這樣的質疑，即“生產、生活、科研”的需要是不是依申請人申請公開政府信息的必備條件。換句話說，只有存在“生產、生活、科研”的需要，依申請人方可提出政府信息公開申請；否則，其政府信息公開申請就于法無據。從政府信息公開主體這一角度考察，“生產、生活、科研”的需要在實踐中成為不公開政府信息的“規(guī)范依據”，妨礙了正當知情權的行使。此外，僅從“生產、生活、科研”這三個概念所包括的范圍來看，邊界并不清晰，申請公開主體與政府信息公開主體對“生產、生活、科研”的理解常常不盡相同。申請公開主體的理解往往是開放式的，內容極其廣泛，而政府信息公開主體又往往對“三需要”做出“限縮性”的解釋，縮小“三需要”的范圍。以上這種狀況，無疑給規(guī)范概念的具體適用及司法審查帶來了明顯的不確定性。

將“三需要”從《信息公開條例》依申請公開的規(guī)定中刪除，從規(guī)范層面有利于社會大眾知情權的行使，能夠在規(guī)范層面充分發(fā)揮制度對于社會大眾知情權、監(jiān)督權、參與權的保障，避免政府信息公開主體原因“三需要”為限制，不公開政府信息，從而妨礙社會大眾知情權的行使。

本次《信息公開條例》修改，一方面刪除了“三需要”的規(guī)定，另一方面為了規(guī)范社會大眾知情權的正當行使、減少因為“三需要”的刪除可能帶來的政府信息公開申請激增，甚至依申請主體非理性的行使知情權，在這次修改中通過新增條文，加強了對于依申請公開的規(guī)制。這種規(guī)制主要是：其一，賦予政府信息公開主體要求申請主體說明理由的權力，即如果申請主體提出的政府信息公開申請在數量、頻次上明顯超過合理范圍，可要求其說明申請公開信息的理由，且政府信息公開主體認為申請主體的理由不合理的，對其公開申請可不予處理（不予公開）；其二，申請公開主體申請公開政府信息目的是實現信訪、投訴、舉報的，政府信息公開主體應當告知其申請公開政府信息的行為不能按政府信息公開處理，并可以告知其提出的渠道；其三，如果公開出版物，例如，公報、報刊、書籍承載申請公開的政府信息時，行政機關可告知申請主體獲取的途徑。

綜上，《信息公開條例》本次修改在依申請公開的相關規(guī)定上變化較大：一方面，規(guī)范剔除了長期以來存在頗多爭議，甚至掣肘社會大眾知情權行使的“三需要”的規(guī)定，暢通了知情權的“正當”行使；另一方面，規(guī)范通過具體的列舉形式實現了知情權行使的必要規(guī)制，壓縮了因為“三需要”刪除所造成的知情權行使的濫用，降低了政府信息公開主體的行政成本?！缎畔⒐_條例》這種“一松一緊”的規(guī)定，適應了政府信息公開的實踐，對于知情權的行使及政府信息公開的規(guī)范化具有明顯的制度指引作用。

三、明確了關涉“第三方權益”政府信息公開的操作方式

政府信息公開的實踐中存在關涉“第三方”權益政府信息如何公開的問題，即申請公開主體申請公開的政府信息，可能關涉第三方的商業(yè)秘密或者是個人隱私（國家秘密為絕對“豁免公開”的信息），掌握第三方“商業(yè)秘密”或者“個人隱私”信息的公開主體如何合法、合理地公開，在本次修改之前并沒有明確的、具有操作性的規(guī)定。諸如此類的政府信息公開實踐通過司法審查來具體把握，例如，最高人民法院發(fā)布的政府信息公開指導性案例（具有代表性的是2011年，王某某訴天津和平區(qū)房地產管理局案）。[1]從政府信息公開的司法實踐來看，這也正是政府信息公開規(guī)范不完善的一種表現。

本次修改，具體規(guī)定了申請信息關涉第三方合法權益時，政府信息公開主體的操作程序：政府信息公開主體應“書面”征求第三方意見，并為第三方提出意見規(guī)定了15個工作日的答復時限；當第三方在法定期限內未提出意見，公開與否的權力歸政府信息公開主體；當第三方具有合理的不公開理由時，政府信息公開主體就不得公開。此外，本次修改中賦予了政府信息公開主體的“利益衡量權”，即當公共利益與第三方權益發(fā)生沖突且需要公開時，政府信息公開主體可公開此信息，以維護社會公共利益，當然需要將公開內容與理由以書面的形式告知第三方權益主體。以上修改，在規(guī)范層面解決了實踐中申請公開信息關涉第三方權益的具體操作問題，雖然政府信息公開中的“利益衡量”仍然需要不斷完善，但本次修改為關涉第三方合法權益信息的公開提供了必要的制度依據。

四、創(chuàng)設了“依申請”向“主動公開”的轉化

本次修改出現了“依申請公開”向“主動公開”轉化的規(guī)定：其一，對同一行政機關不同申請主體提出公開相同政府信息，如果不存在豁免公開的事由，為可公開的政府信息，行政機關可以將該政府信息納入主動公開的范圍；其二，申請人可以依據主動公開的政府信息性質，向行政機關提出有關政府信息納入主動公開范圍的申請，行政機關依據該政府信息是否關涉公眾利益調整、是否需要公眾廣泛知曉，是否需要公眾參與決策，判斷該政府信息是否屬于應該主動公開的信息范圍，如果屬于主動公開的范圍應及時主動公開該政府信息。

依申請公開向主動公開的轉化，一方面，有利于提升公眾知情權行使的效率；另一方面，拓展了主動公開信息的范圍，促進了政府信息公開中申請主體與公開主體互動，使政府信息公開的時效不斷提升。

五、結語

《信息公開條例》的修改與完善，體現出制度設計對于政府信息公開法治實踐的充分規(guī)范化回應，積極回應了社會大眾對于政府信息公開的新需要、新訴求，也回應了司法審查對于政府信息公開的司法指引。政府信息公開核心的完善，必將促進透明的法治政府建設，也必將提升國家治理的能力與水平。