嚴勇　劉雅君

摘要：國家公園體制是當前世界公認的一種能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用關(guān)系的保護和管理模式，是我國探索用制度保護生態(tài)環(huán)境的新實踐。三江源地區(qū)是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國重要生態(tài)安全功能區(qū)，同時也面臨著較為滯后的經(jīng)濟社會發(fā)展困境。當前三江源國家公園體制試點已經(jīng)在試點區(qū)域內(nèi)探索解決了多頭管理、監(jiān)管碎片化的體制弊端，筑牢了用制度保護三江源的堅實屏障，但還未形成能夠有效涵蓋整個三江源地區(qū)的自然保護體系，加之三江流域上下游共建共享機制不健全，三江源生態(tài)保護形勢依然嚴峻。以國家公園體制建設(shè)為契機，形成以國家公園為主的自然保護地體系，健全上下游流域生態(tài)補償、生態(tài)共治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制有利于三江源長效化保護。

關(guān)鍵詞：國家公園體制;三江源;自然保護地;長效化保護

三江流域是我國重要的生態(tài)屏障，維系著流域上下游的生態(tài)安全與經(jīng)濟發(fā)展命脈，哺育著中華民族，孕育了中華文明。三江源地區(qū)生態(tài)地位極為突出，但是人口稀少，經(jīng)濟社會發(fā)展落后。三江源生態(tài)保護是我國流域生態(tài)屏障的第一道防線，維系著我國水源安全，是全球生物多樣性熱點區(qū)域之一，擁有極大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，在生物多樣性保護、氣候監(jiān)測與調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。當前三江源的生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢雖然得到初步遏制，但還未發(fā)生根本性扭轉(zhuǎn)，三江源生態(tài)保護形勢依然嚴峻。[1]用制度保護生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)自然保護地長效化保護的有益探索。

一、國家公園體制建設(shè)是三江源頭生態(tài)保護的根本保障

美國黃石國家公園是世界第一個國家公園。從1872年至今，隨著人類對自然規(guī)律認知的不斷深化，國家公園的內(nèi)涵、管理體制、監(jiān)測技術(shù)不斷革新，成為世界公認的一種行之有效的保護地管理模式。例如，從單一的“國家公園”概念衍生出“國家公園和保護區(qū)體系”“世界遺產(chǎn)”等相關(guān)概念;[2-3]從視覺景觀保護轉(zhuǎn)變?yōu)樯锒鄻有员Ｗo，同時考慮人的需要。[4]IUCN（世界自然保護聯(lián)盟）對國家公園內(nèi)涵的界定成為各國建立自然保護地的重要遵循和經(jīng)驗借鑒。通過合理制度設(shè)計，從而完善當前自然保護地管理體制，促進資源合理利用與科學保護良性互動，才能從根本上保護生態(tài)環(huán)境。2013年，黨的十八屆三中全會關(guān)于對全面深化改革若干重大問題研究決定中明確提出建立國家體制。這是新時期我國改革創(chuàng)新用制度保護生態(tài)環(huán)境的重大舉措，是建立生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，有助于自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設(shè)。我國建立國家公園體制是在自然保護地土地資源權(quán)屬不明晰、多頭管理、社會公益屬性和公共管理職責不夠明確、保護管理效能不高、盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象等長期根植于自然保護地管理中的問題基礎(chǔ)上推進的，通過體制試點探索打破長期以來自然保護地多頭交叉管理模式弊端，理順管理體制機制，有效發(fā)揮市場和社會力量參與國家公園建設(shè)的積極性和主動性，引領(lǐng)推動自然保護地管理體制改革，形成人與自然和諧共生新模式。

2016年，中辦國辦正式印發(fā)《中國三江源國家公園體制試點方案》，試點區(qū)域12.31萬平方公里，通過創(chuàng)新體制機制筑牢國家重要生態(tài)安全屏障，切實保護三江源水源安全和高原生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，為全國生態(tài)文明體制改革探索地方經(jīng)驗、提供示范，將三江源建成青藏高原生態(tài)保護修復示范區(qū)，共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)，青藏高原大自然保護展示和生態(tài)文化傳承區(qū)。一是深化管理體制改革。建立統(tǒng)一行使所有權(quán)人職責的管理體制，進行自然資源統(tǒng)一管理和執(zhí)法，改變了多頭、交叉管理局面，解決了執(zhí)法監(jiān)管碎片化問題，理順了自然資源所有權(quán)和行政管理權(quán)關(guān)系;二是制度建設(shè)。編制《三江源國家公園總體規(guī)劃》以及生態(tài)保護、社區(qū)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施等五個專項規(guī)劃制度體系。編制三江源國家公園技術(shù)標準體系，建立健全三江源國家公園標準規(guī)范體系。編制了《三江源國家公園條例》及特許經(jīng)營、社會捐贈、野生動物傷害補償、功能分區(qū)管控、草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等管理辦法，建立健全了三江源國家公園法律法規(guī)體系。三江源國家公園管理制度體系的建立，有效解決了試點區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)土地利用的矛盾、草場生態(tài)保護與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾、野生動物保護與畜牧傷亡的矛盾、各職能部門管理與執(zhí)法的矛盾、社區(qū)保護路徑轉(zhuǎn)變的矛盾、市場社會多元參與共建共享的矛盾。這些制度體系是推進三江源長效化保護的根本保障。

二、以國家公園體制建設(shè)推進三江源長效化保護的主要問題

（一）三江源地區(qū)自然保護地體系還未完全確立

當前，我國自然保護地體系是以自然保護區(qū)為主，兼具風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、文化公園等多類型自然保護地。這類自然保護地是在過去資源搶救性保護理念下由各職能部門基于單一生態(tài)要素保護設(shè)置并主導管理，因此形成多種自然保護地法律法規(guī)和技術(shù)標準體系，不利于管理或執(zhí)法，保護地“孤島效應(yīng)”趨于嚴重，生物多樣性保護成效下降。三江源地區(qū)包括三江源國家級自然保護區(qū)、可可西里自然遺產(chǎn)地、麥秀國家森林公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等九類保護地，面積達20.7萬平方公里，占青海省國土面積的28.8%，占三江源地區(qū)的52.4%（包括交叉重疊面積）。三江源不同類型的保護地之間缺乏有機聯(lián)系，沒有形成科學、系統(tǒng)自然保護地體系，造成同一區(qū)域建立多個不同類型的自然保護地，各類保護地存在空間交叉重疊現(xiàn)象，對保護對象和保護地的主體功能定位不夠清晰。[5]各類自然保護地建設(shè)管理缺乏科學完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學區(qū)分標準，保護等級不一、功能區(qū)劃沖突。探索以三江源國家公園體制試點為主，逐步擴大試點范圍或者優(yōu)化整合各類自然保護地，理順保護對象、目標，形成科學、系統(tǒng)的三江源自然保護地體系是實現(xiàn)三江源長效化保護的有力措施。

（二）三江流域上中下游生態(tài)共建共享機制不健全

三江流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟地帶，是一個生命共同體。推進三江全流域生態(tài)共建共享是三江流域高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)三江源長效化保護的重要手段。流域生態(tài)共建共享是通過上下游間和流域內(nèi)涉及的所有行政區(qū)間的協(xié)商與合作，以全流域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)為目標，制定全流域生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)總體目標、各類分項指標、主要工程措施和非工程措施以及實施規(guī)劃所需的投入，定量分析各區(qū)域和特定市場主體所獲收益，并按照收益比例分擔生態(tài)保護成本，最終達到生態(tài)共建、資源共享、經(jīng)濟共贏的目標。[6]三江源人口密度極小，工業(yè)化和城市化水平低，經(jīng)濟社會發(fā)展落后，但承擔著主要的生態(tài)保護和治理成本，在氣候變化的大背景下，三江源生態(tài)保護不穩(wěn)定因素增多，加大了治理難度。三江源作為重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)價值極大，生態(tài)服務(wù)功能突出，以水資源產(chǎn)出和碳匯功能為主的服務(wù)價值形成的市場潛力遠超其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出。三江流域生態(tài)共建共享機制的缺失，造成三江源生態(tài)資源和其他生產(chǎn)要素無法平等參與市場資源配置，生態(tài)價值很難轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護很難兼顧。

三、以國家公園體制建設(shè)推進三江源長效化保護的對策

（一）建立三江源國家公園為主的自然保護地體系

國家公園與一般的自然保護地相比，自然景觀最獨特、生物多樣性最富集，生態(tài)過程更完整、管理層級更高、保護更嚴格，具有全球價值，國民認同度高，在自然保護地體系中占有主導地位。三江源的長效化保護需要以三江源國家公園體制試點區(qū)域為基準，以三江源國家公園制度體系為參考標準，逐步擴大試點范圍，將其他類型自然保護地進行功能優(yōu)化和重組，形成能涵蓋整個三江源地區(qū)的自然保護地體系，這是實現(xiàn)三江源長效化保護的重要保障。一是基于三江源國家公園為參考標準，按照保護對象、目的及生態(tài)價值，科學界定三江源各類保護地內(nèi)涵并形成不同保護級別;二是將試點區(qū)域內(nèi)的自然保護地類型歸并到三江源國家公園，進行功能重組和優(yōu)化組合;三是基于三江源國家公園體制，融合并統(tǒng)一三江源地區(qū)各類保護地標準體系，打破保護地的“孤島效應(yīng)”，使各保護地優(yōu)化分區(qū)管控措施，創(chuàng)新自然資源使用制度，使各產(chǎn)權(quán)主體能夠共建保護地、共享資源收益，真正形成人與自然和諧共生。

（二）建立三江流域上下游聯(lián)動生態(tài)共建共享機制

在氣候變化大背景下，三江源生態(tài)保護受到嚴峻考驗，由于三江源地區(qū)落后的經(jīng)濟發(fā)展水平不足以支撐三江源長效化保護，因此，建立三江流域上下游聯(lián)動共建共享機制既是現(xiàn)實的需要，也是支撐三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，有助于三江源經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)源頭主動、流域聯(lián)動，在生態(tài)環(huán)境共治中協(xié)同發(fā)展，以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護和綠色發(fā)展為核心，建立整個流域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)展、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)共治模式。[7]一是探索建立流域橫向生態(tài)補償機制。三江源生態(tài)資源外溢性突出，形成以流域水資源使用和碳排放權(quán)交易制度為主的補償對象，可協(xié)商選擇資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等補償方式，借助金融手段，如，信貸支持、PPP、綠色產(chǎn)業(yè)基金、綠色保險等對三江源生態(tài)保護提供支持。構(gòu)建更加合理多元的財政轉(zhuǎn)移支付體系，從生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性看，多元財政轉(zhuǎn)移支付方式是必要的，不同類型的公共物品應(yīng)由不同層級政府主體提供，這是財政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。在三江流域各省區(qū)推動建立多元化的財政轉(zhuǎn)移支付體系，發(fā)揮地方創(chuàng)新精神和積極性，形成中央政府與地方政府、各級地方政府間更清晰的權(quán)責體系;二是建立流域綜合治理機制。流域是典型的山水林田湖草有機生命體，在流域綜合治理過程中，流域管理體制是治理取得實效的重要制度保障。打破“九龍治水”，加強各職能部門協(xié)商合作，充分發(fā)揮市場機制，提升全流域資源治理水平，提高流域生態(tài)承載能力;三是建立流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制。三江源主要以特色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)和初級加工為主，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱且精深加工不足，商品附加值不高，企業(yè)抗風險能力弱。通過建立流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制，能夠發(fā)揮流域上中下游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升產(chǎn)品供給能力和質(zhì)量，增強企業(yè)抗風險能力，增加三江源地區(qū)牧民收入水平。

注釋：

[1]曾立青.三江源區(qū)水土流失預防保護工程成效[J].中國水土保持，2016（10）：5-7。

[2]魏少燕.國家森林公園的資源評價與開發(fā)規(guī)劃研究——以朱雀國家森林公園為例[D].長安大學，2008。

[3]唐芳林.中國國家公園建設(shè)的理論與實踐研究[D].南京林業(yè)大學，2010。

[4]楊銳.試論世界國家公園運動的發(fā)展趨勢[J].中國園林，2003（7）。

[5]何躍君.關(guān)于三江源國家公園體制試點的做法、問題和建議[J].中國生態(tài)文明，2016（06）：74-79。

[6]石婷.流域生態(tài)共建共享機制必要性探討[C].全國環(huán)境資源法學研討會，2009。

[7]馬洪波.扎實推進三江源國家公園體制試點建設(shè)[N].光明日報，2018。

（作者單位：中共青海省委黨校）