上海市第二中級人民法院行政審判庭，上海 200000

行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。②行政許可作為一種授益行政行為，從社會角度看，其影響力之大遠(yuǎn)非其他行政行為能及。從管理角度看，行政許可可謂是成本最低、收益最大的管理手段，歷來受到管理者的青睞，而其廣泛的裁量空間，又使得許可實(shí)施的權(quán)力極易濫用。因此，在行政許可案件中，司法救濟(jì)的需求遠(yuǎn)較其他領(lǐng)域強(qiáng)烈。③多階段行政許可的審查制度在行政管理領(lǐng)域里應(yīng)用廣泛，與單一行政許可的傳統(tǒng)審查制度有所不同，多階段行政許可實(shí)現(xiàn)了初步審查權(quán)與決定權(quán)上的相對分離，一定程度上有利于權(quán)力監(jiān)督和相互制約。但是在法律關(guān)系方面，多階段行政許可這一特定行政行為也導(dǎo)致法律關(guān)系更加復(fù)雜難辨，法律責(zé)任的歸屬也較難確定的困境。從行政審判實(shí)踐來看，行政許可案件在適法統(tǒng)一等方面還存在一些需要明確的地方，多階段行政許可行為的適格被告選擇就是一個(gè)比較突出的問題。

一、多階段行政許可行為制度概述

（一）多階段行政許可行為概述

1．多階段行政許可的概念

多階段行政行為，是指“一行政程序中，行政機(jī)關(guān)相互參與一行政行為之完成”。④《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第35條有較為清晰的界定⑤，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，上下級行政機(jī)關(guān)分工實(shí)施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級批準(zhǔn)，下級決定；二是下級初審，上級決定。延長期限許可就是一種典型的下級初審上級決定的多階段行政許可。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定，如需要延長拆遷期限，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿的15日之前，向房屋拆遷管理的部門提出相關(guān)的延期拆遷申請；而根據(jù)關(guān)于城市房屋拆遷管理的實(shí)施細(xì)則相關(guān)規(guī)定，拆遷人如果需延長拆遷期限，應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿日的15日前，向區(qū)級房地局提出延期拆遷申請。拆遷期限累計(jì)超過一年的，延期拆遷申請由區(qū)、縣房地局報(bào)經(jīng)市房地局審核后給予答復(fù)。司法實(shí)踐中就有訴拆遷期限延長許可通知的案例：拆遷人向區(qū)縣級房屋管理部門提出對于拆遷許可的延續(xù)申請，而由于拆遷基地規(guī)模大、城市拆遷難度高，多數(shù)拆遷期限累計(jì)超過一年，根據(jù)《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，區(qū)縣級房屋管理部門需報(bào)經(jīng)市房屋管理部門審核，如審核通過，再以區(qū)縣級房屋管理部門名義對外作出拆遷期限延長通知。這就形成為一個(gè)多階段行政許可行為，并產(chǎn)生了一個(gè)最終作出行政行為機(jī)關(guān)與最后署名機(jī)關(guān)不相符的問題，或稱為“內(nèi)部程序外部化”，一旦進(jìn)入行政訴訟，此種典型的多階段行政許可行為在訴訟中如何確定被告，是一個(gè)棘手的問題。

2．行政許可的救濟(jì)——行政復(fù)議與行政訴訟

有權(quán)利必有救濟(jì)。但行政救濟(jì)一詞，可以說并非法定用語。世界各國各地在學(xué)術(shù)上因制度、傳統(tǒng)差異，對此概念并無定論，故只能從語義上對其加以分析。行政救濟(jì)制度大致上可作以下界定：行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利所造成損害給予補(bǔ)救的法律制度的總稱，包括對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對于因行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)損失給予彌補(bǔ)等多項(xiàng)內(nèi)容。⑥

作為現(xiàn)代行政管理的重要手段，行政許可也必然存在合法性與合理性的審查。行政許可的救濟(jì)可如下界定：當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政許可行為對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害，可以請求國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度。在行政救濟(jì)制度中，行政許可救濟(jì)制度也是其重要組成之一，行政許可的救濟(jì)是一種個(gè)案處理機(jī)制，主要救濟(jì)途徑為行政復(fù)議和行政訴訟。行政機(jī)關(guān)的行政許可行為造成當(dāng)事人合法權(quán)益的損害，當(dāng)事人既可以僅通過向法院提起行政訴訟這一途徑來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，也可以僅通過向上級主管機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議的途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，還可以先提出復(fù)議，對復(fù)議不服再提起訴訟來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。作為行政許可救濟(jì)的重要途徑之一，行政復(fù)議是由上級機(jī)關(guān)糾正下級機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為，運(yùn)用的是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)相對人的合法權(quán)益的目的。通俗的說，如對行政機(jī)關(guān)作出的行政許可不服，相對人或利害關(guān)系人可向相應(yīng)的上級行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議以求實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。

二、多階段行政許可在行政訴訟中的適格被告

（一）多階段行政許可訴訟中被告制度的現(xiàn)行規(guī)定

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第19條規(guī)定⑦，多階段行政許可的情形一般應(yīng)以作出行政許可決定的下級或者上級機(jī)關(guān)為被告。但在審判實(shí)務(wù)中，多階段行政行為中經(jīng)上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，已經(jīng)外化表現(xiàn)了上級行政機(jī)關(guān)的意志，盡管蓋章的僅為下級行政機(jī)關(guān)，但上級行政機(jī)關(guān)的意志主導(dǎo)具體行政行為，此時(shí)的被告就不能僅僅局限于下級行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)將下級行政機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)列為共同被告。⑧如果僅以下級行政機(jī)關(guān)為被告，而其上級行政機(jī)關(guān)才是被訴行政行為的真正決策者，則法院作出的裁判文書很可能成為無法執(zhí)行的一紙空文。同時(shí)，如存在下級機(jī)關(guān)不初審、不上報(bào)或者上級機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)等情況，利害關(guān)系人僅起訴所謂的行政許可決定實(shí)難獲得有效救濟(jì)。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》⑨（以下簡稱《若干規(guī)定》）對多階段行政許可行為適格被告的問題提出了另一種解決方案，根據(jù)《若干規(guī)定》第4條的規(guī)定⑩，多階段行政許可的被告具體可以解釋為三種情形：一是下級行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定須報(bào)經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，如行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定，申請人不服而提起訴訟的，或者該上級行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)當(dāng)事人起訴，以下級行政機(jī)關(guān)作為訴訟被告。如上級行政機(jī)關(guān)延遲批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)，申請人不服而起訴的，上級機(jī)關(guān)作為訴訟被告。二是行政許可依法需先經(jīng)下級行政機(jī)關(guān)審查，后報(bào)上級機(jī)關(guān)決定的，當(dāng)事人不服，起訴不予行政許可決定的，以上級行政機(jī)關(guān)為被告。對下級行政機(jī)關(guān)不予受理、不予上報(bào)審查意見提起訴訟的，以下級機(jī)關(guān)為被告。三是涉及法律、法規(guī)賦予行政許可初審權(quán)的群眾自治組織的行政許可案件適格被告問題參照前款規(guī)定。但相關(guān)的行政賠償案件應(yīng)以有權(quán)作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)為被告。?實(shí)踐中出現(xiàn)的三種情況，進(jìn)一步延伸出三個(gè)問題：一是適格被告的復(fù)雜性，行政相對人如何識別并準(zhǔn)確知曉，法院如何認(rèn)定被告；二是如何理解《行訴解釋》第19條規(guī)定的誰蓋章誰被告；三是共同被告問題。

（二）多階段行政許可訴訟中適格被告的確定

我們認(rèn)為審理經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政許可案件，不應(yīng)機(jī)械適用《行訴解釋》第19條“誰蓋章誰被告”，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合《若干規(guī)定》與《行訴解釋》內(nèi)在法律意義，對于多階段行政許可的適格被告適用共同被告的選擇。具體講多階段行政許可適格被告的確定應(yīng)分為以下兩種情況：第一，依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)由下級行政機(jī)關(guān)作出許可決定的，當(dāng)事人對下級行政機(jī)關(guān)作出的不予許可決定不服起訴的，以下級機(jī)關(guān)為訴訟被告；行政相對人對上級機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)行為一并提起訴訟，可以上級機(jī)關(guān)作為訴訟共同被告。第二，依法應(yīng)先經(jīng)下級行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織審查后，再報(bào)上級行政機(jī)關(guān)決定的，當(dāng)事人對行政許可不服起訴的，以上級行政機(jī)關(guān)為被告；下級行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織不受理申請或者受理申請后不上報(bào)，行政相對人不服起訴的，以下級行政機(jī)關(guān)或者上述的組織為被告。

三、“雙被告”制度下多階段行政許可在復(fù)議機(jī)關(guān)選擇與訴訟中選擇適格被告

（一）多階段行政許可的復(fù)議機(jī)關(guān)選擇

如果選擇行政復(fù)議途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，在復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇上，《行政復(fù)議法》第12條、第13條、第14條、第15條中都有比較詳細(xì)的規(guī)定，?在多階段行政許可行為中，下級行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定須報(bào)經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，下級行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予或不予行政許可決定。以前述拆遷期限延長許可通知為例，區(qū)縣級房屋管理部門將延長許可申請報(bào)市級房屋管理部門審批，審批通過，由區(qū)縣級房屋管理部門對外作出延長許可的通知，此時(shí)利害關(guān)系人如若選擇行政復(fù)議的途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定，在復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇上，既可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門所在本級人民政府，也可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門的上一級主管部門即市級房屋管理部門。在選擇市級房屋管理部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)的情況下，就產(chǎn)生了實(shí)際作出行政行為的機(jī)關(guān)自己復(fù)議自己的行為，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同體的現(xiàn)象，這樣的制度設(shè)計(jì)既難以保障復(fù)議結(jié)果的公正性又難以實(shí)現(xiàn)復(fù)議對行政許可的監(jiān)督、救濟(jì)效力，一旦經(jīng)復(fù)議的多階段行政許可進(jìn)入訴訟，也將進(jìn)一步造成適格被告難以確定的困擾。

（二）經(jīng)復(fù)議的多階段許可行為與“雙被告”制度

1．行政訴訟“雙被告”制度的確立

2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》對修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“舊法”）在復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的被告制度上做出了重大修改，舊法第25條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議維持原具體行政行為的，原行政機(jī)關(guān)是被告；新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議維持原具體行政行為的，訴訟中復(fù)議機(jī)關(guān)與原行為機(jī)關(guān)是共同被告。這一制度設(shè)計(jì)主要是為了解決實(shí)踐中行政復(fù)議維持率高、糾錯(cuò)率低，行政復(fù)議監(jiān)督功能與救濟(jì)功能難以發(fā)揮作用而設(shè)立。之所以在復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)，需要作共同被告參加訴訟，是因?yàn)槿绻麖?fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為即可避免作為行政訴訟被告，其就不存在撤銷違法或不當(dāng)行政行為的動力；且一般法理上認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級機(jī)關(guān)，具有相對來說較大的行政權(quán)限，行政復(fù)議作為行政司法行為，既審查原行政行為的合法性，又審查原行政行為的合理性，應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)非常有力度的行政救濟(jì)和行政監(jiān)督行為，共同被告制度的設(shè)立，能夠在一定程度上對復(fù)議機(jī)關(guān)施加壓力，一定程度上解決復(fù)議機(jī)關(guān)甘當(dāng)“維持會”的弊端。

針對復(fù)議中復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情況，新《行政訴訟法》也作出明確，新《行政訴訟法》第26條第3款規(guī)定?，復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情況下，當(dāng)事人可對被告自行作出選擇。本條在《行訴解釋》中也有相應(yīng)的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，由當(dāng)事人選擇原行政機(jī)關(guān)或是復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，既可以起訴原行政行為，也可起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為。

總結(jié)一下，根據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的行政行為如若進(jìn)入行政訴訟程序，在適格被告問題上可分為三種情形：第一，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，也就是我們俗稱的“雙被告”情形。行政復(fù)議與行政訴訟均為行政行為的救濟(jì)途徑，是有效化解行政爭議、保障行政相對人合法權(quán)益的不同路徑。在救濟(jì)功能的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議在客觀上具有監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)依法行政的功能，無論是從學(xué)理上還是從國家政策上的定位，行政復(fù)議都應(yīng)在行政救濟(jì)或行政糾紛解決中承擔(dān)主渠道的角色，但現(xiàn)實(shí)卻是由于復(fù)議機(jī)關(guān)維持決定的比例過高等問題，大多數(shù)行政爭議不能通過行政復(fù)議的方式得到化解，經(jīng)復(fù)議行政行為“雙被告”制度也在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。第二，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。但是在復(fù)議改變原行政行為的情形下被告的選擇上，本條規(guī)定沒有修改，與舊法保持一致。第三，復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，即法定期限內(nèi)并未作出復(fù)議決定的情形下，由當(dāng)事人選擇原機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)其中一家作被告。新《行政訴訟法》的這一條款在《行訴解釋》中已有相關(guān)規(guī)定，新《行政訴訟法》將此規(guī)定的效力上升到法律層面予以確認(rèn)。

2．行政訴訟“雙被告”制度對經(jīng)復(fù)議行政行為的影響

我們可以明顯的分析出，經(jīng)復(fù)議維持的行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的制度是此次新《行政訴訟法》修改的一個(gè)重點(diǎn)，這一重大修改也容易使得行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間產(chǎn)生當(dāng)事人制度上的重大沖突?，根據(jù)《行政復(fù)議法》的立法初衷，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為居中的身份裁決復(fù)議申請人與被申請人之間的行政糾紛，只有在復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為的情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)才需要作被告。而新《行政訴訟法》修訂后，明確了復(fù)議維持行政行為在行政訴訟中，復(fù)議機(jī)關(guān)必須作為“雙被告”之一參加訴訟。

雖然理論上“雙被告”制度能夠有效的解決行政復(fù)議維持率過高等問題，但是在實(shí)踐中，“雙被告”制度也產(chǎn)生了一定的問題，比較突出的就是復(fù)議機(jī)關(guān)一方面要完成本職復(fù)議的工作，更加努力的審理復(fù)議案件，努力化解行政糾紛，以防案件進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)又成為被告；另一方面對于復(fù)議維持案件，一旦行政相對人或利害關(guān)系人提起訴訟，不論其是否對復(fù)議機(jī)關(guān)不服或復(fù)議行為不服，復(fù)議機(jī)關(guān)均難以避免成為被告，復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的案件數(shù)量激增，需要疲于應(yīng)付大量的行政訴訟。

3．“雙被告”制度對于多階段行政許可適格被告選擇的影響

明確了復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議維持情況下的共同被告身份，再來分析“雙被告”制度對于多階段行政許可行為適格被告選擇上的影響。仍以前述拆遷期限延長許可通知為例，對于拆遷期限累計(jì)超過一年的拆遷許可延期申請，拆遷人報(bào)區(qū)縣級房屋管理部門，區(qū)縣級房屋管理部門需再報(bào)經(jīng)市房屋管理部門審核，如審核通過，再以區(qū)縣級房屋管理部門名義對外作出拆遷期限延長通知。在權(quán)利救濟(jì)中，進(jìn)入復(fù)議程序后，申請人可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門所在本級人民政府進(jìn)行復(fù)議，也可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門的上一級主管部門即市級房屋管理部門進(jìn)行復(fù)議。經(jīng)市級房屋管理部門自行復(fù)議實(shí)際由其作出的行政行為而作出維持復(fù)議決定后，此時(shí)利害關(guān)系人如再提起行政訴訟，套用新《行政訴訟法》規(guī)定的“雙被告”制度，應(yīng)將復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的機(jī)關(guān)列為訴訟共同被告，則面臨著同一行政機(jī)關(guān)成為共同被告的悖論，市級房屋管理部門既是第一被告，又是第二被告。此時(shí)案件的適格被告該如何選擇，如何選擇適格被告才能與新《行政訴訟法》雙被告制度的理念相契合，無論在理論上還是司法實(shí)踐中都具有深刻的探討意義。

四、多階段行政許可行為選擇適格被告的解決思路

（一）基于多階段行政許可行為的制度剖析——合理規(guī)制

無論是“雙被告”制度中的悖論，還是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇，解決多階段行政許可行為適格被告選擇困境，根本上還是要審視多階段行政許可行為的制度本身。多階段行政許可的審查制度在行政管理領(lǐng)域里應(yīng)用廣泛，多階段行政許可體現(xiàn)了行政許可初步審查權(quán)與決定權(quán)的分離，這點(diǎn)有別于單一行政許可審查制度。多階段行政許可一方面充分利用基層行政機(jī)關(guān)接近申請人這一優(yōu)勢條件，既便利調(diào)查又掌握實(shí)際情況，能夠有效提高審查準(zhǔn)確性；另一方面審查權(quán)與裁決權(quán)相互分離，可以實(shí)現(xiàn)上下級行政機(jī)關(guān)權(quán)力上的互相制約。但是在法律關(guān)系方面，多階段行政許可行為的現(xiàn)象也導(dǎo)致法律關(guān)系復(fù)雜，適格被告難以選擇，以至于法律責(zé)任難以確定。

多階段行政許可制度不是萬能的，首先多階段審查制度適用的許可事項(xiàng)需要科學(xué)的規(guī)制，目前對于何種行政許可事項(xiàng)需要設(shè)置多階段審查制度，法律法規(guī)上尚未確立統(tǒng)一的規(guī)范，在統(tǒng)一行政許可多階段設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，確定需要設(shè)置多階段行政許可事項(xiàng)后，還需要通過確定權(quán)力配置模式來設(shè)置行政許可多層級審查制度，以下兩個(gè)方向值得參考：一是規(guī)范多階段行政許可行為的簽字署名機(jī)關(guān)，即誰作出行為誰署名，如房屋拆遷許可這種根據(jù)下級機(jī)關(guān)審查，由上級機(jī)關(guān)審批的多階段行政許可行為中，應(yīng)當(dāng)明確上級機(jī)關(guān)作出行政許可行為，應(yīng)由上級機(jī)關(guān)蓋章對外發(fā)生效力。此種規(guī)定將《行訴解釋》第19條規(guī)定與《若干規(guī)定》協(xié)調(diào)一致，也符合多階段行政許可行為的內(nèi)在法律意義，使多階段行政許可行為在法律關(guān)系上尤其是適格被告選擇方面更加清晰。二是采用行政委托模式，為應(yīng)對復(fù)雜的行政許可環(huán)境，有必要允許行政許可機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過行政委托模式來設(shè)置行政許可多階段審查制度。?依托《行政許可法》第24條規(guī)定的行政委托模式，上級行政許可機(jī)關(guān)可以將行政許可的審查權(quán)委托下級行政許可機(jī)關(guān)行使，實(shí)現(xiàn)行政許可多階段、多層級審查目的，同時(shí)明確了被委托機(jī)關(guān)為許可作出機(jī)關(guān)，在訴訟中應(yīng)當(dāng)擔(dān)任適格被告，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）基于“雙被告”制度的解決思路——建議修改《行政復(fù)議法》

法理上看，行政復(fù)議維持的情況下，列行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)為共同被告，其實(shí)質(zhì)欠缺足夠的法理支持，因?yàn)樵趶?fù)議維持決定情況下，對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的仍然是原行政行為；復(fù)議維持決定否定了申請人的申請復(fù)議理由，使其未能實(shí)現(xiàn)通過行政復(fù)議獲得權(quán)利救濟(jì)的目的，故應(yīng)當(dāng)允許申請人針對影響其合法權(quán)益的原行政行為提起行政訴訟。從共同訴訟的角度分析，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)作為共同被告制度，是對共同訴訟理論的發(fā)展。但是“雙被告”制度既不是必要的共同訴訟，即有兩個(gè)被訴行為而不是一個(gè)被訴行為，也不是普通的共同訴訟，即有兩個(gè)被告而不是一個(gè)被告，被訴行政行為也不是相類似的情形。?

從實(shí)踐中看，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的橫空出世對于法院和復(fù)議機(jī)關(guān)都帶來了一定的問題，比如案多人少的矛盾，新《行政訴訟法》首先擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，又增加了立案登記制、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等規(guī)定，“雙被告”制度不論對于是法院還是復(fù)議機(jī)關(guān)，都增加了工作量；再比如舉證責(zé)任的分配、管轄問題以及適格被告選擇問題。新制度能否良性運(yùn)轉(zhuǎn)往往并非幾個(gè)法條就能保障，如何在新《行政訴訟法》“雙被告”制度的規(guī)定下，重新審視并尋找解決方案，是一個(gè)急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。在新《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋已經(jīng)施行并且良性運(yùn)轉(zhuǎn)的背景下，建議從《行政復(fù)議法》的修改入手，一是可以設(shè)立專門獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，使行政復(fù)議工作專業(yè)化，既能解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)從事行政管理工作同時(shí)疲于應(yīng)訴的局面，也能解決特殊行政行為如多階段行政許可行為中行政復(fù)議機(jī)關(guān)選擇的尷尬局面，解決行政訴訟中的適格被告問題。二是細(xì)化復(fù)議機(jī)關(guān)層級選擇，在多階段行政許可的行政復(fù)議機(jī)關(guān)選擇方面，應(yīng)在《行政復(fù)議法》中細(xì)化相關(guān)規(guī)定，規(guī)定多階段行政許可的復(fù)議機(jī)關(guān)選擇，應(yīng)回避其許可審批機(jī)關(guān)即上一級主管機(jī)關(guān)或本級人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，避免復(fù)議機(jī)關(guān)自行復(fù)議，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同體的現(xiàn)象。

注釋：

①2014年11月1日修正、2017年6月27日再次修正的《中華人民共和國行政訴訟法》，以下簡稱新《行政訴訟法》．

②《中華人民共和國行政許可法》（2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過）第一條．

③王振宇．行政許可案件審理八十一講（上）．行政執(zhí)法與行政審判，2011年第3集．

④蔡振榮．多階段行政處分與行政救濟(jì)．臺灣行政法學(xué)會，編．行政法爭議問題研究（上）．五男圖書公司，2000：499．

⑤《行政許可法》第35條：依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報(bào)送上級行政機(jī)關(guān)．

⑥林莉紅．這個(gè)行政救濟(jì)理論實(shí)務(wù)［M］．武漢大學(xué)出版社，2002．

⑦2018年2月8日起施行，《行訴解釋》第19條，當(dāng)事人如不服經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，而向法院提起行政訴訟，應(yīng)以對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告．

⑧楊臨萍．關(guān)于行政許可司法解釋的理解與使用［J］．行政執(zhí)法與行政審判，2010年第1集．

⑨2010年1月4日起施行．

⑩《若干規(guī)定》第4條，當(dāng)事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機(jī)關(guān)為被告；行政許可依法須經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，當(dāng)事人對批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機(jī)關(guān)為共同被告；行政許可依法須經(jīng)下級行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報(bào)，當(dāng)事人對不予初步審查或者不予上報(bào)不服提起訴訟的，以下級行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告．

?楊臨萍．關(guān)于行政許可司法解釋的理解與使用［J］．行政執(zhí)法與行政審判，2010年第1集．

?第12條第1款規(guī)定：對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議．

?復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告．

?葛偉．論行政復(fù)議與行政訴訟的沖突與協(xié)調(diào)［J］．前沿聚焦，2016（1）．

?徐曉明，蔡瑞艷．行政許可多層級審查制度研究［J］．社會科學(xué)研究，2012（1）．

?侯丹華．新<行政訴訟法>實(shí)施若干問題研究［J］．法律適用，2016（1）．