文 | 張樹偉

作者供職于卓爾德環(huán)境研究中心（Draworld）

通過《能源法》的文本，我們能感受到了法律文本編制者的內心“糾結”與不同專業(yè)背景專家的“碰撞”。

2020年4月，政府機構發(fā)布了關于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》公開征求意見的公告。此次發(fā)布版本基于2017年送審稿版本。同時，該法律草案編制者對如何起草涉及的工作目標與思路進行了說明。

這一法律文本，并不是通常發(fā)揮規(guī)范主體行為、維護行業(yè)與社會秩序作用的法律語言，而更像一種政策宣示，作為很多專門性、部門性法律規(guī)定的“上位法”與頂層設計。因此，它的內容是總體性的，定位于對能源行業(yè)的“綜合性、全局性”問題進行規(guī)制，被認為有望成為能源行業(yè)的基礎性與根本大法。

基于這一對該法律地位、內容與目標作用的理解，卓爾德環(huán)境研究中心課題組對征求意見稿的內容進行了評估，形成以下討論內容。由于我們的專業(yè)優(yōu)勢主要在能源政策現(xiàn)狀理解與明確價值觀基礎的評估上，我們的重點放在以下兩個方面。

一方面是文本涉及的若干提法的“技術”合理性，是我們的認為，并不具有客觀性；另一方面是作為行為規(guī)制文件的語言的清晰性（clear，也包括精確，precision）與一致性（consistent，即自洽）。

文本涉及的法律文件專業(yè)化要求，我們根據自身的理解以及與大陸法系若干法學專家的討論，略有涉及，這方面內容是初步與簡要的。但是，我們必須強調，要構成一個有效、可實施、“具有牙齒”的法律體系，這方面的重要性同樣必須強調。

市場建設價值觀：自身需自洽，剔除爭議性強、無定論內容

文本第十四條規(guī)定要“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，這是我國社會主義市場經濟建設的重要經驗總結，也是目前社會各界的大部分共識。這一原則意味著，資源配置的標準應該是經濟標準（成本或者收益），各主體分散決策與激勵相融，而不應該是其他，比如各種非經濟標準。沿著這一思路，文本中的有些條款與這一原則并不嚴格一致，特別是涉及電力行業(yè)的若干提法。

第十九條，“能源企業(yè)應當加強污染的源頭管控”。從技術上講，既有的電力、油氣行業(yè)經驗證明：源頭管控對于本地污染物治理往往是經濟上不合適的。特別是對于大型排放源，比如在電廠、鋼鐵廠、煉油等，末端回收是更加經濟有效的方式。

第四十七條，“集中式和分布式并舉”，以及其他“并重”（第四十條）的說法。如何理解集中還是分布，是個很模糊的問題，并且并舉需要有集體行動含義。

現(xiàn)實中的市場主體是超過一個的。這一發(fā)展布局是他們根據若干信號（哪里更合適，難度更低，更掙錢），獨立決策實施，往往有些是集中的，有些是分布的，沒有任何主體需要同時“并舉”。此外，一種觀點認為，我國電力本地消納或者外送的關鍵問題，往往并不是結合不結合的問題，不是集中還是分散的問題，而是缺乏統(tǒng)一本地與外送市場，僵直外送特權電，完全不考慮本地與受電區(qū)域需求變動的問題。

第四十八條，“節(jié)能低碳調度”，其調度的標準將是每種電源的能源效率與碳強度，這對于已建成的機組幾乎完全是個不可改變與施加主觀努力的“物理量”，無法解決市場經濟的激勵問題。事實上，在歐美國家，無論是管制性的電力系統(tǒng)（比如美國部分地區(qū)仍舊維持廠網一體，成本為基礎的utility定價），還是競爭性的，都采用的是經濟調度（economic dispatch）原則。更為重要的是，這種非經濟調度原則，很可能產生很多意想不到的伴生負面影響（將另文論述），比如涉及天然氣的浪費以及成本非理性膨脹。

第六十五條，“能源資源更大范圍的優(yōu)化配置”。更大范圍跟“優(yōu)化配置”可能是矛盾的。既然市場決定資源配置（市場價格為信號）作為前提，那么是否“更大范圍”已經有個確定潮流流向的價值標準。這一額外標準完全是沒必要的，并且容易與之前的原則產生沖突。

“合理”表述：必須進行明確價值標準下的清晰界定

第十五條，“合理的能源需求”的提法。編制者可能有他們充分的理由強調這一點。但是，能源是有價格的，并不是“敞口供應”白給的，社會主義市場經濟也不是配給制經濟。

市場主體是否消費某種能源，其根源于這種消費帶來的價值（或者效用）是否超過了其支付代價，而能源具有有限而非無限的價值（特別是無法儲存的電力，價格可以為負）；只要它支付了相應的價格，無論是用來搞高耗能還是埋在地下（貢獻氣候變化問題解決），都已經實現(xiàn)了其價值，也就無須額外判定合理不合理。這屬于“二次懲罰”，在很多情況下將扭曲市場價格。

第十七條，“先進能源標準”的提法。雖然先進是個很好的詞匯，但是同樣很主觀，含義不明，有“多先進算先進”的問題。

在大方向上，我們認為標準體系的價值觀似乎并不應該是先進，而是應該合適——同社會經濟發(fā)展階段相適應。比如，有觀點認為，我國部分農村地區(qū)燃燒煤炭采暖，從過去幾年的政策實踐來看，幾乎是唯一燃料有保證、經濟負擔可承受、需求質量可以滿足的方式，那么這部分就不應該采用某種模糊的“先進”標準。

第六十七條，管制行業(yè)的“合理盈利”問題。自然壟斷行業(yè)通常仍舊遵循成本決定價格的方式，并且歐美通常遵循“零經濟利潤”原則。其理性根源于這些行業(yè)的無風險性質。合理盈利是無法界定的，建議更改為“按照零經濟利潤，考慮折舊”確定收入上限。

特定的技術性提法需進一步明確

比如第四十五條提及，“未完成消納可再生能源發(fā)電量最低比重的市場主體，可以通過市場化交易方式向超額完成的市場主體購買額度履行義務”，我們困惑其交換的額度到底指的是什么。如果是電力，這些市場主體往往不是用電方，為何還要“額外購買”，給均一電力劃成分？

根據已經披露的信息，這一考核政策設計存在將各種同樣價值不可區(qū)分的電力按來源“劃成分”，割裂電力統(tǒng)一市場的問題。在小的地理與范圍尺度（比如售電公司）上這種考核完全無法操作，在省級層面的操作也存在著誤差極大的過度簡化（比如按照總用電量比例分外來可再生能源“電力”比例），看來只有省級統(tǒng)購統(tǒng)銷才能操作了。

再者，根據“交易”調整發(fā)電補貼趨向設計也非常費解。交易的目的既然是完成消納比例任務，這又跟致力于可再生能源發(fā)電商業(yè)可行目標的補貼政策有何關系？

第六十五條，“決定能源價值的機制”。狹義的講，人們通常理解的價格機制，就是供需（可以是跨期而非靜態(tài)的）決定價格。其他的因素即使有影響，也是通過調節(jié)供需的間接影響。

此外，環(huán)境成本往往是市場失靈（所謂私人成本不等于社會成本的外部性問題）下，通過額外價格“手段”（比如Pigou稅）糾正來體現(xiàn)的。這跟價格機制無關聯(lián)?！鞍l(fā)展可再生能源”，不是價值機制的功能與責任。

此外，諸如“基本需求”、“有效供給”、“符合條件”、“緊缺人才”、“加強高耗能進出口監(jiān)督管理”等詞匯可能都需要表達更明確的含義。

政府工作安排與現(xiàn)有體制一致性仍需校核與豐富

法律文本確定了政府與能源企業(yè)主體間的工作界面劃分，那么如何監(jiān)督主體的行為合規(guī)的監(jiān)管組織工作就是重中之重。這方面，課題組的視野有限，并不具有專家知識。但是從一般性的理解，這方面的體系安排可能存在與現(xiàn)有體制的不兼容，需要二次校核。

比如第十六條規(guī)定了中央、地方的工作分工，一個是“全國”，一個是“各地方”，但是二者的工作界面如何劃分？目前，比如電力部門的監(jiān)管，是能源局各地方派出機構的職責，而恰恰不屬于地方層面。

第七十五條第三款，第九十九條為其他同階法律法規(guī)與政府部門開了“口子”。按照我們的理解，這不是一個根本大法與“上位法”的角色，特別是不能給能源領域的下位法開口子。而應該反過來，上位法確定原則與依據，下位法細化實施。

以上的評論，并不代表我們對《能源法》立法存在本質性的意見。我們見證了過去若干年，中國能源行業(yè)從計劃到市場，從制造壟斷到擁抱競爭，從割裂市場到建設“統(tǒng)一開放競爭”市場，從市場與普遍服務混雜到力圖清晰賬目的巨大努力，充分理解并支持這一發(fā)展進化。

通過文本，我們感受到了法律文本編制者的內心“糾結”與不同專業(yè)背景專家的“碰撞”。事實上，這種糾結與碰撞在歐美同樣存在，特別是西歐大陸國家。

區(qū)別于英國與美國（還包括其他說英國的資本主義國家），歐洲大陸的資本主義更像是內嵌在社會（類似波蘭尼Polányi的主張）中，而不是反過來——資本主義的生產關系決定經濟、社會甚至意識形態(tài)。這一自由資本主義引發(fā)了社會急劇擴大的不平等與社會的張力與緊張。

《能源法》中涉及的基礎性能源規(guī)制與治理內容，將從經濟生產關系、政策范式安排、社會構建的更多討論中受益，最終豐富我國社會主義市場經濟的準確內涵以及它在能源行業(yè)——這一仍舊高度計劃行業(yè)的體現(xiàn)。我們將繼續(xù)對此保持關注與參與。