王維金

摘 要：鄉(xiāng)村振興已成為國家戰(zhàn)略，各級(jí)政府都非常重視農(nóng)村的發(fā)展，充分利用農(nóng)村的各種資源，挖掘發(fā)展?jié)摿?。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們對精神生活有更高的追求。有需求就要市場，不斷滿足各種需求，鄉(xiāng)村旅游已成為全國各地脫貧致富的重要途徑。鄉(xiāng)村旅游的健康和可持續(xù)發(fā)展需要各級(jí)政府公共政策的保障，鄉(xiāng)村旅游是帶動(dòng)整體農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，解決農(nóng)民就業(yè)的主渠道， 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不僅資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，還要有政策支持和保障，才能健康持續(xù)發(fā)展。本文認(rèn)真研究當(dāng)?shù)丶巴獾芈糜握叻矫娴默F(xiàn)狀及存在問題，提出合理的可操作性的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;鄉(xiāng)村旅游;發(fā)展;政策

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.004

1 研究背景

國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。表明了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重點(diǎn)突出了“三農(nóng)”問題的重要性，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于農(nóng)村生活水平的提高、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入的增加、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值鏈，通過深加工和服務(wù)，可以提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實(shí)行美麗鄉(xiāng)村和富裕生態(tài)鄉(xiāng)村的目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)在我國重要地位，種地面積大，農(nóng)村從業(yè)人口多，農(nóng)業(yè)資源豐富。鄉(xiāng)村旅游已成為大多數(shù)人休閑娛樂的去處，鄉(xiāng)村沒有工業(yè)、環(huán)境優(yōu)美、空氣新鮮?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，解決了剩余勞動(dòng)力問題，提供了農(nóng)村家庭收入，提高生活水平，社會(huì)更加和諧，能夠有效帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。鄉(xiāng)村旅游是具有自身的特殊性和不可復(fù)制性，要因地制宜，挖掘特色，培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。國家層面的鄉(xiāng)村旅游政策也制定了一些，如《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案的通知》等。但地方政府在細(xì)化上還比較滯后，需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷結(jié)合地方實(shí)際，每件事都能具體落實(shí)，每個(gè)環(huán)節(jié)都沒有漏洞，每個(gè)事故都能找到責(zé)任人，政策的制定具有可操作性和實(shí)效性。

地方政府的鄉(xiāng)村旅游政策是鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展的前提，創(chuàng)造發(fā)展的軟環(huán)境有助于彌補(bǔ)地方發(fā)展硬環(huán)境的不做，也是各地進(jìn)行錯(cuò)位競爭的重要手段。 國家雖然出臺(tái)了部分政策，但是地方政府的鄉(xiāng)村旅游政策還需要不斷地完善，形成完善的政策體系，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展保駕護(hù)航。

2 地方政府促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的好處

2.1 提高鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)在地方產(chǎn)業(yè)中的地位

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)，與國家層面及省級(jí)層面的相關(guān)政策構(gòu)建一個(gè)全方位的政策支持體系。表明各級(jí)政府對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重視，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和布局，能夠結(jié)合各地的實(shí)際情況，有針對性和可操作性地使用，更加切合實(shí)際，兼顧了共性和個(gè)性問題，從多個(gè)方面體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的扶持政策，突顯鄉(xiāng)村旅游在地方產(chǎn)業(yè)中的地位 。

2.2 改善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策環(huán)境

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展在我國起步比較晚，制度也不完善。鄉(xiāng)村旅游1885年起源于法國，19世紀(jì)80年代在德國、日本等發(fā)達(dá)國家開始大規(guī)模發(fā)展，我國是近幾年才開始發(fā)展，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，結(jié)合各地的實(shí)際，高速高質(zhì)量助推鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性得到了充分證明。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國有30個(gè)州有明確針對農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游政策。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是解決“三農(nóng)”問題的有效舉措，政策是有力保障尤其在產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、宣傳促銷等方面。

2.3 拓寬鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的范圍

借鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東風(fēng)，全國各地抓住機(jī)遇，在“三農(nóng)”問題上大做文章，通過廣泛的調(diào)研和問卷調(diào)查，邀請專家和行業(yè)人員進(jìn)行科學(xué)論證，最大限度地滿足游客的需求，鄉(xiāng)村旅游如火如荼地開展，包括餐飲、住宿、購物、拓展訓(xùn)練、采摘。主要有：觀光型鄉(xiāng)村旅游、以農(nóng)莊或農(nóng)場旅游為主題鄉(xiāng)村旅游、以鄉(xiāng)村民俗和鄉(xiāng)村民族風(fēng)情鄉(xiāng)村文化旅游、以康體療養(yǎng)和健身娛樂為主題的康樂型鄉(xiāng)村旅游等。由于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，地方政府的相關(guān)政策有些滯后，因此，及時(shí)制定配套的全面的鄉(xiāng)村旅游政策會(huì)拓展鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展。

2.4 推動(dòng)旅游業(yè)的整體快速發(fā)展

服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重，是衡量一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，鄉(xiāng)村旅游在我國是旅游業(yè)中所占的比重越來越大。據(jù)國家文旅部的數(shù)據(jù)顯示：2016年，鄉(xiāng)村旅游人占全國游客總量的1/3，到鄉(xiāng)村進(jìn)行旅游的游客主要是在城市工作的工薪階層，利用周末和節(jié)假日到鄉(xiāng)村區(qū)緩解工作壓力，陶冶情操，家庭聚餐等鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)年均增長高于20%。

3 地方政府促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策存在的問題

在認(rèn)識(shí)地方政府促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的積極作用的同時(shí)，還要對當(dāng)前已有的政策存在的問題進(jìn)行剖析，才能不斷地完善和健全鄉(xiāng)村旅游政策的體系，確保鄉(xiāng)村旅游健康持續(xù)發(fā)展。

3.1 鄉(xiāng)村旅游政策制定針對性不強(qiáng)促進(jìn)性不夠

政策的制定是一個(gè)不斷探索的過程，是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，應(yīng)在國家或省級(jí)宏觀政策的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)地情況，制定適合實(shí)際情況的專項(xiàng)政策，很多情況都是整體運(yùn)用上級(jí)的文件，針對性不強(qiáng)復(fù)雜的過程，鄉(xiāng)村旅游具有本身的特殊性，因?yàn)椴煌l(xiāng)村地區(qū)之間存在不同的風(fēng)俗習(xí)慣、自然資源、人文景觀不同，相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游政策也應(yīng)隨之變化，避免雷同。有些地方雖然有鄉(xiāng)村旅游政策，但過于宏觀，規(guī)劃不具體，不能更好地促進(jìn)發(fā)展，形同虛設(shè)，因此，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)更具針對性的可操作性的政策。

3.2 制定缺乏科學(xué)性和統(tǒng)籌性

各政策間相互矛盾，沒有條理、沒有層次。缺乏整體的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，比較籠統(tǒng)，對同一個(gè)項(xiàng)目蜂擁而上，重復(fù)建設(shè)，沒有特色、沒有創(chuàng)新，浪費(fèi)資源，內(nèi)部自相殘殺，效率低下，尤其在具體的資金、土地、稅收等方面缺少明確的指導(dǎo)。

3.3 鄉(xiāng)村旅游政策可操作性不強(qiáng)

鄉(xiāng)村旅游作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，資源的有效配置只要通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)。市場機(jī)制具有滯后性和外在性及短期效益的缺陷和不足，會(huì)造成資源的浪費(fèi)和效率低下。政策出臺(tái)后應(yīng)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，及時(shí)調(diào)研反饋，并不是制定政策后就束之高閣，要落地實(shí)施有成效，不要流于形式。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)具有關(guān)聯(lián)性高、綜合性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的特點(diǎn)，在發(fā)展過程中涉及的因素很多，既需要市場配置也需要政府宏觀調(diào)控，盡量消除不理因素帶來的消極影響，協(xié)調(diào)各部門行業(yè)的利益關(guān)系，避免出現(xiàn)推諉扯皮及“產(chǎn)梗阻”現(xiàn)象，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)各要素最優(yōu)配置，形成合力，和諧健康持續(xù)發(fā)展。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一

經(jīng)濟(jì)發(fā)展要兼顧環(huán)境保護(hù)，兩者要協(xié)調(diào)平衡，不能顧此失彼，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)不能以破壞環(huán)境為代價(jià)，有些農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，隨著旅游人數(shù)的增加，對交通、食宿及垃圾處理帶來很大壓力。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)必須有高水平的配套基礎(chǔ)設(shè)施，但不能為了降低成本偷工減料，就地取材，破壞生態(tài)。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段，需要政府大力扶植培育，改善發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，協(xié)調(diào)有關(guān)各方，政策支持等一系列措施，保證鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)的健康和諧發(fā)展。

4 地方政府促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策支持措施

鄉(xiāng)村旅游政策屬于公共政策，是國家政府部門所制定的具有制約作用的準(zhǔn)則，讓政策執(zhí)行者在執(zhí)行中有章可循，使政策的接受者合法權(quán)益能得到保護(hù)。檢驗(yàn)政策的制定是否符合當(dāng)?shù)氐男枰?，主要看?jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)及生態(tài)目標(biāo)的達(dá)到程度高低。

4.1 對鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并執(zhí)行

合理科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)村旅游持續(xù)發(fā)展的前提，并且不能生搬硬套，拿來就用，要接地氣，否則會(huì)不服水土，多走彎路，造成巨大的浪費(fèi)。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃要符合現(xiàn)實(shí)情況，需進(jìn)行實(shí)地考察，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村特色，聽取村民意見，挖掘旅游亮點(diǎn)，在傳承和保護(hù)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，在提高質(zhì)量的同時(shí)增加數(shù)量，在提高社會(huì)效益的同時(shí)兼顧社會(huì)效益。同時(shí)，制定相應(yīng)的配套政策，按部就班，不打折扣地組織實(shí)施，進(jìn)行第三方監(jiān)管，保證實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量。

4.2 制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的專項(xiàng)政策

（1）財(cái)政政策。將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，增加財(cái)政預(yù)算資金，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。每年安排一定數(shù)額的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游發(fā)展和宣傳，專項(xiàng)資金發(fā)放及時(shí)、足額到位，并根據(jù)具體情況適當(dāng)增加。

（2）金融政策。為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建立新的融資機(jī)制，貸款優(yōu)先，旅游企業(yè)可發(fā)行債券、股票等，鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目的信貸方面給予支持。地方政府通過項(xiàng)目融資、股權(quán)置換、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等方式，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提供全方位的投融資服務(wù)。

（3）稅收政策。對鄉(xiāng)村旅游企業(yè)減免所得稅、調(diào)節(jié)稅、行政事業(yè)性收費(fèi)等。對生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)觀光旅游項(xiàng)目，在幾年內(nèi)可免征農(nóng)業(yè)所得稅，旅游景區(qū)固定資產(chǎn)投資可適用零稅率。特大型企業(yè)參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，建成后可享受“兩免三減”等優(yōu)惠政策。 利用外資建設(shè)的旅游涉外飯店，可免收城市建設(shè)配套費(fèi)、旅游規(guī)劃管理費(fèi)。

（4）土地政策。經(jīng)地方政府批準(zhǔn)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，可免繳土地定金，一次性金額繳納土地使用權(quán)出讓金可按評(píng)估確認(rèn)價(jià)的90%繳納，有特殊困難的，可在3年內(nèi)繳清，對利用荒地、灘涂開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的企業(yè)，免征土地出讓金。

（5）公平的營商環(huán)境。創(chuàng)建公平競爭的市場政策環(huán)境。消除歧視和限制性政策，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)享受同等待遇，如用水、用電、用氣，實(shí)行與同等價(jià)格，甚至在初期階段可以實(shí)行優(yōu)惠的政策。

4.3 完善并加大鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)政策

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展人才是第一要素，高素質(zhì)的人才能大大推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，低素質(zhì)的人才會(huì)阻礙鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。人才的培養(yǎng)包括從業(yè)人員和政策的制定和執(zhí)行者。當(dāng)?shù)卣肆Y源部門和旅游部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的配套政策，硬性政策與彈性政策相結(jié)合，國家政策與地方政策相結(jié)合。加強(qiáng)政策制定者培訓(xùn)，只要熟悉國家和其他地方的政策，才能學(xué)習(xí)并借鑒先進(jìn)的做法，只有走出去，多培訓(xùn)，才能開闊視野。 加強(qiáng)對農(nóng)村鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)，掌握旅游知識(shí)和技能，提高服務(wù)水平。

4.4 優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游政策支持體系

鄉(xiāng)村旅游涉及的政策較多，有支持發(fā)展的政策，也有監(jiān)督管理的政策，各項(xiàng)政策之間不矛盾，相互聯(lián)系、相互制約、相互促進(jìn)，形成一個(gè)有機(jī)的整體。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)。制定可量化的環(huán)保評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，讓環(huán)境與鄉(xiāng)村旅游和諧發(fā)展。其次，建立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的質(zhì)量實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制。制定量化指標(biāo)，要強(qiáng)化監(jiān)督管理制度，提高責(zé)任意識(shí)，公開監(jiān)督電話和舉報(bào)信箱，對于消費(fèi)者投訴及時(shí)處理并跟蹤，及時(shí)改進(jìn)，進(jìn)行建檔立案。最后，建立鄉(xiāng)村旅游的長效監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化流程，每件事都能找到對應(yīng)的責(zé)任人，提高效率，保證鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。

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