梁 優(yōu)

天津市薊州區(qū)人民檢察院，天津 301900

一、社會(huì)治理檢察建議的作用定位探析

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第十一條對(duì)社會(huì)治理檢察建議的適用范圍做了明確界定，社會(huì)治理檢察建議根本在于助力檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，社會(huì)治理目的在于促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，一是為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造社會(huì)環(huán)境，二是化解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中積累下來的社會(huì)問題，三是構(gòu)建適應(yīng)變化社會(huì)管理要求的制度框架。①筆者認(rèn)為社會(huì)治理檢察建議作用分三個(gè)層次，依次遞進(jìn)延伸：首先是發(fā)揮個(gè)案帶動(dòng)效果，通過制發(fā)社會(huì)治理檢察建議這一方式，形成個(gè)案帶動(dòng)效果，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，在最大范圍內(nèi)排除風(fēng)險(xiǎn)隱患，強(qiáng)化社會(huì)治理效果；其次是強(qiáng)化類案問題治理效果，對(duì)涉案單位、相關(guān)行業(yè)等在預(yù)防違法犯罪方面的制度和管理不完善等方面發(fā)揮作用，最大限度地預(yù)防違法犯罪發(fā)生；最后是有利于形成社會(huì)綜合治理大格局，社會(huì)治理檢察建議堅(jiān)持預(yù)防與治理并重，貫徹預(yù)防為主、懲罰為輔這一原則理念，引導(dǎo)幫助相關(guān)行業(yè)和單位，改進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、社會(huì)綜合治理效果的峰值。

二、實(shí)踐中影響檢察建議效能發(fā)揮的主要因素

（一）檢察建議調(diào)查核實(shí)程序不規(guī)范

首先，調(diào)查核實(shí)方式有欠缺。辦理監(jiān)督案件的過程主要就是對(duì)可能存在的重大違法情形進(jìn)行調(diào)查取證，即通過收集、固定、審查證據(jù)來調(diào)查核實(shí)違法情形是否存在。②檢察建議進(jìn)入調(diào)查核實(shí)階段后，應(yīng)提前做好調(diào)查核實(shí)方案，采取實(shí)地走訪，詢問當(dāng)事人，聽取相關(guān)人員意見，調(diào)取、查閱、復(fù)制案卷材料等具有普適性的調(diào)查方式，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。其次，調(diào)查核實(shí)文書存在瑕疵。按照最高人民檢察院《規(guī)定》的要求，檢察建議調(diào)查核實(shí)節(jié)點(diǎn)需創(chuàng)建《調(diào)查詢問筆錄》《調(diào)查走訪記錄》等調(diào)查核實(shí)相關(guān)文書。實(shí)踐中檢察建議調(diào)查核實(shí)節(jié)點(diǎn)，僅有調(diào)查核實(shí)終結(jié)報(bào)告文書，其他相關(guān)文書未在系統(tǒng)中反映出來。最后，調(diào)查核實(shí)程序不嚴(yán)謹(jǐn)。按照《規(guī)定》關(guān)于社會(huì)治理檢察建議工作審核的要求，社會(huì)治理類檢察建議應(yīng)在提出檢察建議日期屆滿15日前送法律政策研究部門審核，法律政策研究部門五個(gè)工作日內(nèi)完成審核。實(shí)踐中案件承辦人制發(fā)社會(huì)治理類檢察建議存在一天辦理結(jié)束現(xiàn)象，出現(xiàn)調(diào)查核實(shí)倉促、審核時(shí)間緊張等問題。

（二）檢察建議督促落實(shí)不及時(shí)

首先，檢察建議回復(fù)期沒有用盡。按照《規(guī)定》第十九條的要求，提出檢察建議一般應(yīng)當(dāng)要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)回復(fù)，實(shí)踐中有的檢察建議書中的回復(fù)期為10日、15日，導(dǎo)致被建議單位回復(fù)期緊張，不能在較短的回復(fù)期限內(nèi)對(duì)存在的問題整改完畢，無法在回復(fù)期限內(nèi)回復(fù)。其次，檢察建議督促回復(fù)不及時(shí)。實(shí)踐中有的檢察建議在回復(fù)期限的最后一天回復(fù)，有的檢察建議存在超期回復(fù)問題，客觀上反映出有的案件承辦人在案件辦理過程中與被建議單位溝通聯(lián)系不足，怠于與被建議單位召開聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行會(huì)商等，不能及時(shí)掌握被建議單位整改落實(shí)檢察建議情況。最后，檢察建議督促力度不強(qiáng)。實(shí)踐中有的案件承辦人對(duì)于未回復(fù)的檢察建議，只是通過電話溝通的方式進(jìn)行督促，最后不了了之，沒有堅(jiān)持對(duì)檢察建議落實(shí)情況緊盯不放，針對(duì)未回復(fù)的檢察建議缺少實(shí)地回訪和調(diào)查核實(shí)，導(dǎo)致檢察建議效果發(fā)揮不足。

（三）檢察建議公開宣告送達(dá)主動(dòng)性不強(qiáng)

首先，宣告送達(dá)方式存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分案件承辦人認(rèn)為宣告送達(dá)程序煩瑣，缺少主動(dòng)性。宣告送達(dá)主要區(qū)別于郵寄送達(dá)，一般僅需檢察官向被建議單位當(dāng)面宣讀進(jìn)行宣告送達(dá)即可，必要時(shí)才需邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方人員參加。其次，宣告送達(dá)適用率低。按照最高人民檢察院《規(guī)定》第十八條規(guī)定，送達(dá)檢察建議書可以書面送達(dá)，也可以現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)。實(shí)踐中應(yīng)以宣告送達(dá)為原則，不公開宣告送達(dá)為例外，充分體現(xiàn)檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，引起被建議單位重視。最后，缺少聚焦類案和共性問題制發(fā)檢察建議。實(shí)踐辦案中檢察建議宣告送達(dá)多為“一案一宣”，缺少進(jìn)行集中宣告送達(dá)的創(chuàng)新方式。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議多為針對(duì)個(gè)案發(fā)現(xiàn)違法線索，存在“一案一發(fā)”現(xiàn)象，缺少針對(duì)類案和執(zhí)法司法、社會(huì)治理領(lǐng)域制發(fā)類案監(jiān)督，“以點(diǎn)帶面”解決被建議單位存在的普遍性、傾向性問題。

三、檢察剛性建議效能發(fā)揮的主要路徑

（一）以明確重點(diǎn)監(jiān)督方向?yàn)橥黄瓶?/h3>

1.從落實(shí)重點(diǎn)檢察建議入手，把社會(huì)治理源頭治理工作中的檢察建議抓出實(shí)效。如上級(jí)人民檢察院可以針對(duì)社會(huì)治理工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題制發(fā)檢察建議，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，指導(dǎo)下級(jí)人民檢察院開展社會(huì)治理中的檢察建議工作。

2.從重點(diǎn)領(lǐng)域入手，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理工作中重點(diǎn)領(lǐng)域違法問題的監(jiān)督。如從食品和藥品安全管理、教育醫(yī)療行業(yè)管理、社會(huì)公共事務(wù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域入手，借助社會(huì)治理檢察建議督促相關(guān)行業(yè)、單位加強(qiáng)社會(huì)治理工作；如加強(qiáng)對(duì)涉疫案件的訴訟監(jiān)督，就違法采取社會(huì)治理措施侵害公民合法權(quán)利的，借助糾正違法檢察建議保障案件得到公正審判。

3.從類案違法線索發(fā)現(xiàn)入手，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理工作中普遍性、傾向性違法問題的監(jiān)督。針對(duì)社會(huì)治理工作中出現(xiàn)的問題，檢察官通過調(diào)查核實(shí)，及時(shí)掌握社會(huì)治理違法犯罪動(dòng)態(tài)，多方位、立體式拓展類案違法線索來源，并根據(jù)實(shí)際情況向相關(guān)單位制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)單位認(rèn)真履行職責(zé)，提高社會(huì)治理源頭的治理工作實(shí)效。

（二）以規(guī)范化建設(shè)做優(yōu)檢察建議

1.以機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)檢察建議工作規(guī)范化。創(chuàng)新信息研判、調(diào)研評(píng)估、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，及時(shí)關(guān)注社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，進(jìn)行信息研判，對(duì)確有必要制發(fā)檢察建議的進(jìn)行調(diào)研評(píng)估，并與被建議單位加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，從信息研判、調(diào)研評(píng)估、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)三個(gè)方面入手，加強(qiáng)檢察建議工作，參與社會(huì)治理源頭治理。

2.以程序規(guī)范，保障檢察建議依法運(yùn)行。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，保障檢察建議案件辦理線上流轉(zhuǎn)。細(xì)化報(bào)請(qǐng)?zhí)岢觥⒄{(diào)查核實(shí)、決定提出、督促落實(shí)、審核備案、異議處理反饋等程序，探索研發(fā)檢察建議管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)檢察建議案件化辦理，對(duì)檢察建議進(jìn)行全程監(jiān)督、全程管控。

3.以文書規(guī)范，提升檢察建議剛性。以高質(zhì)量的調(diào)查終結(jié)報(bào)告與審核意見書，保障檢察建議書硬核力。檢察官應(yīng)充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，擴(kuò)展調(diào)查核實(shí)范圍。如通過詳細(xì)查閱相關(guān)證據(jù)材料、要求說明情況、查閱有關(guān)會(huì)議記錄等各種方式途徑，保障調(diào)查終結(jié)報(bào)告全面、客觀、公正。

（三）以做實(shí)檢察建議提升監(jiān)督效果

1.通過制度促進(jìn)檢察建議精準(zhǔn)化。建立“專家咨詢委員會(huì)制度”，廣泛邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)專家共同參與，針對(duì)制發(fā)檢察建議中存在的專業(yè)問題，注重借助外腦力量，增強(qiáng)檢察建議的專業(yè)性、針對(duì)性和合理性。如針對(duì)社會(huì)治理的源頭治理，可以邀請(qǐng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專家學(xué)者參與，全面分析存在的問題，提出專業(yè)性社會(huì)治理源頭治理措施，切實(shí)增強(qiáng)被建議單位可接受度，助推檢察建議落地落實(shí)。

2.通過借力督促建議落實(shí)。借力人大、黨委、政府，全面提高檢察建議的督促落實(shí)力度。如邀請(qǐng)人大代表就社會(huì)治理源頭治理，實(shí)地視察檢察建議工作，推動(dòng)人大出臺(tái)加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作的相關(guān)決議；及時(shí)向黨委匯報(bào)檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理源頭治理工作中的檢察建議工作情況，并報(bào)請(qǐng)黨委將檢察建議納入當(dāng)?shù)乜己酥笜?biāo)，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理源頭治理實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接；向政府匯報(bào)檢察建議的工作情況，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，會(huì)簽工作指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確檢察建議在參與社會(huì)治理源頭治理中的范圍、途徑、方式和效力，保障檢察建議在社會(huì)治理源頭治理中的良性運(yùn)行。

3.通過公開提升落實(shí)效果。對(duì)于社會(huì)治理源頭治理中有重大社會(huì)影響的檢察建議，探索建立檢察建議公開宣告、公開回復(fù)、公開約談等常態(tài)化機(jī)制，全面提升檢察建議在社會(huì)治理源頭治理中的落實(shí)效果。如設(shè)置專門的檢察建議工作室作為公開送達(dá)、公開回復(fù)的固定場(chǎng)所，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)公眾代表等參與公開宣告與公開回復(fù)，提高被建議單位的重視和認(rèn)可度。

注釋：

①楊淑雅.檢察工作參與社會(huì)管理創(chuàng)新探析［J］.中國(guó)刑事法雜志，2010（12）：98-100.

②李辰.檢察監(jiān)督視野下重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理制度的構(gòu)建［J］.法學(xué)雜志，2018（08）：98-106.