戴 翔

中國人民武裝警察部隊后勤學(xué)院研究生大隊，天津 300309

黨的十九大將軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家七大發(fā)展戰(zhàn)略之一，社會經(jīng)濟生活與國防軍隊建設(shè)耦合關(guān)系越來越緊密，各類軍民融合發(fā)展合作合同也在近年來大量簽署。由于軍隊作為國家武裝力量的特殊軍事屬性以及軍民融合獨特的發(fā)展規(guī)律，決定了軍隊在參與軍民合作過程中更注重國防和軍事利益而較少顧及經(jīng)濟規(guī)律，加之軍地雙方對軍民融合合同的理解、目標追求以及執(zhí)行的嚴格性上普遍存在差別等問題，導(dǎo)致一些軍民融合合同在執(zhí)行過程中發(fā)生各種糾紛。

一、軍民融合發(fā)展合同糾紛問題的現(xiàn)狀淺析

（一）法律保障不系統(tǒng)導(dǎo)致糾紛不斷增多

依據(jù)司法部中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)，近五年來涉及軍地雙方的糾紛案件呈明顯上升趨勢，且大多數(shù)為軍民融合領(lǐng)域的合同糾紛。法律保障不到位是導(dǎo)致軍地合同糾紛上升的重要原因。一方面目前調(diào)整軍民融合發(fā)展問題的相關(guān)法律規(guī)范比較少，以法規(guī)和部門規(guī)章為主，法律階位較低。調(diào)整軍民融合領(lǐng)域各類問題的規(guī)章制度類文件比較多，且各類規(guī)范“政出多門”，缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，無法起到法律法規(guī)具有的長期性和穩(wěn)定性效果，部分文件只能體現(xiàn)軍地某一方的利益，不能統(tǒng)籌全局，統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用不足，指導(dǎo)性不強，無法適應(yīng)當前軍民合作深度發(fā)展的需要，也無法指導(dǎo)當前軍民融合糾紛問題的解決。另一方面，不少調(diào)整軍民融合發(fā)展的規(guī)章條例和指導(dǎo)文件密級較高，不對外公開，加之有些行業(yè)標準軍地之間差異明顯，這都不利于民事主體參與到軍民融合發(fā)展中來。信息的不對等也導(dǎo)致合作分歧出現(xiàn)時合同糾紛不好協(xié)商和解，軍民融合合同糾紛問題持續(xù)增多。

（二）合同法律屬性不明確導(dǎo)致糾紛擴大

軍民融合合同種類多樣，但目前對于各類軍民融合合同的法律屬性還沒有明確解釋。由于軍民融合合同以軍事行政單位為一方合同主體，體現(xiàn)了國家的軍事行政職能，因此被認為具有一種公共契約屬性或者說行政合同的性質(zhì)。但在許多軍民融合合同中，軍事行政單位又僅僅以普通買受人的身份參與市場經(jīng)濟活動，這就與傳統(tǒng)行政合同中地方政府以行政主體的身份介入社會生活，調(diào)整公共權(quán)益的情況不太一樣。因此，軍民融合合同的法律屬性問題至今沒有明確的說法，存在著民事合同說、行政合同說以及混合合同說三種理論。目前官方的各類法規(guī)文件中也沒明確各類軍民融合合同的法律屬性問題，沒有明確的法律屬性，這樣就導(dǎo)致了在合作分歧出現(xiàn)時，沒有明確的處理規(guī)范和救濟途徑，進而導(dǎo)致雙方糾紛擴大。

（三）救濟渠道不暢導(dǎo)致糾紛解決機制效率低

當前軍民融合合同糾紛的解決機制效率不高，有些糾紛問題久拖不決，牽扯了軍地雙方的人力物力，甚至影響部隊保障效能和戰(zhàn)斗力。一方面，過去很長一段時間軍隊與地方合作過程中產(chǎn)生的合同糾紛大多通過調(diào)解或協(xié)商來解決，但軍隊和地方都少有專門設(shè)置軍地合同糾紛調(diào)解協(xié)調(diào)機構(gòu)。隨著軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的深化，軍地合作的深度和廣度也不斷擴展，軍地之間合同糾紛的復(fù)雜程度也遠超以往，如果仍舊靠調(diào)解或協(xié)商來解決糾紛無法達到法治、公平和高效的目的。另一方面，目前關(guān)于軍地合同糾紛救濟問題的程序性法規(guī)較少，存在一些糾紛問題軍事法院不能受理而地方法院與仲裁機構(gòu)不愿受理的情況。加之軍事法院的體系架構(gòu)具有強烈的“行政化”和“軍事化”色彩，使軍事法院在審理合同糾紛時司法公信力天然不足，在不少地方單位的慣性思維中軍事法院成為維護軍隊一方當事人利益的“執(zhí)行機構(gòu)”，因而不愿在合同中明確選擇軍事法院作為糾紛處理機構(gòu)。地方法院在審理類似案件時又存在涉及軍事秘密、國防司法豁免權(quán)、調(diào)查取證困難等問題，審理起來效率也不高。

二、完善涉軍合同糾紛救濟機制的對策

（一）完善軍民融合糾紛解決機制的法律保障體系

要以《中華人民共和國軍民融合發(fā)展法》立法為契機，消除軍隊與地方體系相分離的法規(guī)制度障礙，完善軍民融合糾紛解決機制的配套立法。要以憲法為根本依據(jù)，遵循軍民融合法治化發(fā)展要求，對當前涉及軍民融合糾紛解決制度的相關(guān)法律規(guī)范進行配套優(yōu)化。補充《民法》、《合同法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》等法律規(guī)范中關(guān)于軍民融合發(fā)展民商事合作所需的法律保障條款，填補關(guān)于軍民融合合同各類規(guī)范的空白，完善糾紛處理的程序性立法。對于不利于軍地民商事合作開展的限制性條款要果斷予以廢除，對軍地之間制度規(guī)范存在差異和沖突的要及時予以甄別處理，最大限度消除軍地合作之間因制度規(guī)范不統(tǒng)一而導(dǎo)致的法律糾紛及其解決機制問題。

（二）分類并明確軍民融合合同的法律屬性

筆者建議將常用的軍民融合合同依據(jù)其特性分類為軍事行政合同和一般民商事合同。如軍隊與地方企業(yè)簽訂的生活服務(wù)保障合同、食材采購合同、軍民通用物資采購合同等軍事屬性不強烈，合作內(nèi)容、購買的服務(wù)具有軍地通用屬性的合同應(yīng)該認定為民商事合同，由此產(chǎn)生的糾紛自然分類為民商事合同糾紛。而那些軍事屬性很強的，如武器裝備研發(fā)采購、作戰(zhàn)后勤保障等類型的軍民融合合同應(yīng)當認定為軍事行政合同，因為這類合同實現(xiàn)社會公共事務(wù)管理的目的較強，且它是國家公共安全和國防利益的代表，是為實現(xiàn)國家軍事行政職能簽訂的。這類產(chǎn)品也不具有軍地通用屬性，產(chǎn)生糾紛后地方企業(yè)也難以將這類服務(wù)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)銷止損。

（三）健全軍民融合糾紛的非訟救濟制度

完善軍民融合糾紛的非訟救濟制度是提升軍民融合發(fā)展合同糾紛法律救濟效率的關(guān)鍵一環(huán)。一方面可以在各軍級以上單位設(shè)立軍民融合糾紛協(xié)調(diào)辦公室，綜合采取詢問、投訴、和解與調(diào)解等非訟救濟制度來處理軍民融合合作糾紛，及時回應(yīng)地方單位對其所屬軍事單位提出的問題，避免合作分歧的擴大和升級。另一方面可以在地方選取信譽較好的仲裁機構(gòu)，設(shè)置軍民融合糾紛仲裁庭，處理軍民融合發(fā)展中的普通民商事合同糾紛。仲裁制度對解決軍民融合發(fā)展糾紛的優(yōu)越性有以下幾點：一是滿足軍地雙方當事人對保密方面的需要。軍民融合合同大量涉及國家秘密、軍事秘密和商業(yè)機密，保密需求很高。二是滿足軍地雙方當事人對特殊領(lǐng)域知識的需要。軍民融合合同通常涉及國防和軍工等特殊領(lǐng)域，合同專業(yè)性和技術(shù)性都很強。三是滿足軍地雙方當事人對于效率的需要。軍事單位一般沒有法務(wù)部門，也沒有過多的時間和精力牽扯到民商事訴訟中，因此對糾紛處理效率要求很高。我國的仲裁制度實行一裁終局，仲裁制度的程序比較靈活，雙方當事人可以協(xié)商選擇仲裁程序，減少繁瑣環(huán)節(jié)，有利于爭議高效解決。

（四）探索軍民融合軍事行政訴訟及補償制度

對于軍隊內(nèi)部的軍事行政訴訟及補償制度已有相關(guān)的研究和實踐，探索軍民融合發(fā)展中的軍事行政訴訟及補償制度對于完善相關(guān)法律糾紛的解決機制同樣重要。筆者認為軍民融合領(lǐng)域的行政合同糾紛案件應(yīng)當由合同主要履行地的軍事法院受理，一般的民商事合同糾紛仍由地方法院和仲裁機構(gòu)受理，主要出于兩個方面的考慮：一方面軍事法院大量審理民商事合同案件，勢必需要增加軍事法院的法官數(shù)量，法官所需要掌握的業(yè)務(wù)內(nèi)容也要大量增加，這與當前軍隊改革精簡編制、縮減非戰(zhàn)斗人員的要求相悖；另一方面由于涉密問題、取證困難、標準不統(tǒng)一等因素，地方法院審理軍事屬性很強的行政合同糾紛也有許多難度，將其交于軍事法院審理有利于糾紛的解決。關(guān)于軍事行政補償，通說認為是指軍事單位在依法行使職能、執(zhí)行任務(wù)的過程中，給組織或者公民的合法權(quán)益造成了一定的損害，由此給予補償?shù)闹贫?。筆者認為軍隊單位在貫徹落實國家、中央軍委的政策要求或者執(zhí)行軍事任務(wù)的過程中，因為客觀因素的影響，解除與地方單位的合同，可以不必承擔違約責(zé)任，但為了更好的體現(xiàn)法治精神和公平原則，應(yīng)當給予地方單位因合同不能履行造成的損失在法定范圍內(nèi)做出補償，這類補償?shù)倪m用標準和程序可以由軍事行政訴訟及補償制度來加以規(guī)范，使其既能保證軍事利益又能兼顧社會公平與法治。