卿 倩

（中國民用航空飛行學(xué)院圖書館 四川廣漢 618307 ）

1 引言

隨著國際競爭的激烈化及競爭領(lǐng)域的多元化，國家軟實(shí)力越來越成為評價一個國家國際競爭力的重要指標(biāo)。全民閱讀作為一項(xiàng)公共文化服務(wù)基礎(chǔ)工程，在提高我國國民思想道德修養(yǎng)和科學(xué)文化素質(zhì)，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動社會文明進(jìn)步中的作用日益顯著，對于我國提升國家軟實(shí)力具有重要意義。各地豐富多樣的全民閱讀活動如火如荼地進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)對全民閱讀工作的有效部署，作為全民閱讀工程的主導(dǎo)者，各級政府陸續(xù)出臺并不斷完善全民閱讀相關(guān)政策，力求建立健全的全民閱讀政策體系，從而為全民閱讀事業(yè)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。從2014年起，國務(wù)院政府工作報告連續(xù)六年提出“倡導(dǎo)全民閱讀”。2017年6月，國務(wù)院法制辦辦務(wù)會議審議并原則通過了《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》?！秶摇笆濉睍r期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》將全民閱讀工程列為“十三五”時期公共文化服務(wù)重大工程之一[1]?！度耖喿x“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》則對我國的全民閱讀工作進(jìn)行了全面部署，為全民閱讀事業(yè)的中長遠(yuǎn)發(fā)展指引了方向。

國家政策是地方政府制定地方政策時的宏觀依據(jù)，且一定程度上是地方政策內(nèi)容的宏觀表達(dá)和集中體現(xiàn)，我們往往可以通過國家政策來了解國家在該政策領(lǐng)域的宏觀現(xiàn)狀。因此本文從政策計量的視角，對我國國家級全民閱讀政策進(jìn)行調(diào)查和分析，挖掘總結(jié)我國國家級全民閱讀政策主題，并根據(jù)時間線梳理出我國全民閱讀政策發(fā)展的格局。

2 政策文本收集與選擇

首先，筆者以“全民閱讀”“閱讀”“讀書”等作為全文和標(biāo)題字段的檢索詞，在北大法律檢索數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行檢索，以2020年3月20日為截止日期，共得到現(xiàn)行有效且內(nèi)容涉及全民閱讀的國家級政策文件173篇。其次，全民閱讀政策屬于政府信息公開內(nèi)容，因此本文將新聞出版局、文化廳等全民閱讀相關(guān)部門網(wǎng)站作為檢索平臺，對北大法律檢索數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充和完善。再次，由于政策數(shù)量龐大，為了降低選擇誤差，本文對政策文本類型進(jìn)行篩選，主要選取法律法規(guī)、決定、指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、專項(xiàng)通知這幾大類型，最終共得到國家級全民閱讀專項(xiàng)政策69篇，相關(guān)政策96篇，總計165篇，其中以全民閱讀作為政策的制定目標(biāo)或文件內(nèi)容重點(diǎn)突出全民閱讀的政策為專項(xiàng)政策，政策中的部分內(nèi)容與全民閱讀相關(guān)的政策為全民閱讀相關(guān)政策，結(jié)果如表1所示。

表1 政策樣本一覽（局部）

3 我國國家級全民閱讀政策主題分布格局

3.1 詞頻統(tǒng)計

首先，利用詞頻統(tǒng)計軟件分別對每部專項(xiàng)政策的全部內(nèi)容以及相關(guān)政策的全民閱讀相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行詞頻統(tǒng)計。然后，基于詞頻提煉出高頻詞作為每項(xiàng)政策的關(guān)鍵詞，得到共計105個關(guān)鍵詞。最后，對一些含義相近的關(guān)鍵詞進(jìn)行合并，如“老年人”和“老齡”，并排除低頻關(guān)鍵詞，得到關(guān)鍵詞列表，如表2所示。表中的詞頻并不是對應(yīng)的詞語在政策內(nèi)容中出現(xiàn)的次數(shù)，而是被提煉出來作為政策關(guān)鍵詞的次數(shù)。

表2 國家政策內(nèi)容高頻關(guān)鍵詞列表

3.2 構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣

首先對政策文本進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化格式處理，再利用文獻(xiàn)題錄信息統(tǒng)計分析工具SATI構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣，為下文中的因子分析提供數(shù)據(jù)支撐，結(jié)果如表3所示。

表3 國家政策高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣（局部）

3.3 因子分析

為了進(jìn)一步挖掘各關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系，為政策內(nèi)容主題的分析提供更科學(xué)的參考依據(jù)，本文利用SPSS對關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣進(jìn)行因子分析，對矩陣中的變量進(jìn)行降維處理，得到主成分。

結(jié)果顯示（表4），特征值在1以上的成分?jǐn)?shù)為10，且前10個主成分的累計貢獻(xiàn)率達(dá)到78.307%，可見前10個主成分一定程度上能夠表達(dá)足夠信息。

表4 總方差分解表

根據(jù)因子分析所輸出的旋轉(zhuǎn)成分矩陣，將全民閱讀國家級政策的關(guān)鍵詞分為9組，根據(jù)每組關(guān)鍵詞對應(yīng)的政策內(nèi)容，概括出每一組關(guān)鍵詞的主題，如表5所示，分組結(jié)果將為下文的政策主題分布格局總結(jié)提供依據(jù)。

表5 關(guān)鍵詞分組表

3.4 我國國家級全民閱讀政策主題分布格局總結(jié)

經(jīng)過以上分析，并結(jié)合我國國家級全民閱讀政策的具體內(nèi)容，本文將國家級全民閱讀政策的內(nèi)容格局總結(jié)為以下幾個主題。

3.4.1 部署基層閱讀活動工作，打造全民閱讀品牌項(xiàng)目

開展基層閱讀活動是實(shí)施全民閱讀工程最直接的途徑，不僅豐富了公民的閱讀參與形式，還對全民閱讀進(jìn)行了有效的宣傳和推廣。一般以國家為地域單位的大型閱讀活動工作流程復(fù)雜，對人力、物力、財力投入的需求也比較高，需要多機(jī)構(gòu)配合組織開展。為了保證活動的有效進(jìn)行，政府有關(guān)部門往往會出臺專項(xiàng)通知和工作辦法，對活動進(jìn)行安排。例如國家新聞出版廣電總局自2014年起，連續(xù)四年發(fā)布了關(guān)于開展“百社千?！遍喿x活動的通知，對活動目的、活動安排、活動內(nèi)容以及組織保障進(jìn)行說明和部署。我國全民閱讀活動的開展針對性較強(qiáng)，閱讀活動通知類政策中尤其以青少年、兒童以及老年人為目標(biāo)群體出臺的專項(xiàng)通知較多，例如連續(xù)舉辦了三屆的“少兒報刊閱讀季”活動。此外，我國還十分重視閱讀活動品牌的打造，品牌閱讀活動往往更具地域特色，有較強(qiáng)的社會影響力，多部全民閱讀專項(xiàng)政策都提出鼓勵各級政府打造以“書香系列”為代表的閱讀活動品牌。

3.4.2 倡導(dǎo)全民閱讀，促進(jìn)精神文明建設(shè)和中華文化傳承

閱讀是實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)和文化傳播的有效途徑，文化建設(shè)又是社會主義精神文明建設(shè)的基本內(nèi)容，與其相關(guān)的文化、精神、社會主義等詞匯頻頻出現(xiàn)在全民閱讀政策內(nèi)容中，可見多部政策都將“倡導(dǎo)全民閱讀”寫進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)的工作內(nèi)容。如中共中央制定并發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提到要推動物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，倡導(dǎo)全民閱讀[2]。全民閱讀的文化傳播功能在推動中華民族文化傳承中發(fā)揮著其特有的作用，在一些全民閱讀推廣活動的專項(xiàng)通知中，多次將優(yōu)秀的民族圖書作為推薦讀物，以期發(fā)揮其引導(dǎo)作用，不斷豐富人民群眾的精神文化生活。

3.4.3 完善閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系

閱讀基礎(chǔ)設(shè)施是推動全民閱讀戰(zhàn)略有效實(shí)施的必要條件，是將政策指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為工程實(shí)施的重要保證。開展全民閱讀活動是我國構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的一項(xiàng)重要部署，我國多部政策都提出通過完善公共文化設(shè)施，促進(jìn)全民閱讀。我國城鎮(zhèn)地區(qū)的閱讀基礎(chǔ)設(shè)施主要包括公共圖書館、社區(qū)閱覽室、報刊欄、實(shí)體書店、企業(yè)書屋等，而農(nóng)村地區(qū)閱讀基礎(chǔ)設(shè)施則較為單一，以農(nóng)家書屋為主。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后是阻礙全民閱讀活動開展的現(xiàn)實(shí)性因素，因此在國家新聞出版廣電總局連續(xù)多年制定的年度全民閱讀工作安排中，都提出要完善全民閱讀設(shè)施體系。例如，《關(guān)于開展2015年全民閱讀工作的通知》提出，“加快社區(qū)書屋、職工書屋、連隊書屋、寺廟書屋等基礎(chǔ)閱讀設(shè)施建設(shè)”“加強(qiáng)流動借書車、自助借書機(jī)等流動借閱設(shè)施建設(shè)”[3]。

3.4.4 對出版市場進(jìn)行監(jiān)管，保證全民閱讀資源的有效供給

閱讀資源是開展全民閱讀活動最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，出版政策則是全民閱讀資源有效供給的保障，與其相關(guān)的出版、出版物、出版?zhèn)髅降汝P(guān)鍵詞大量出現(xiàn)在全民閱讀政策中。這主要是因?yàn)槿耖喿x政策的制定主體是國家新聞出版廣電總局（現(xiàn)國家新聞出版署），其重要職能之一便是對出版市場和出版業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，因此在其出臺的大量全民閱讀政策中，很多都是從出版和發(fā)行的角度，去規(guī)范和監(jiān)管全民閱讀資源供給，保證出版市場能夠?yàn)槿耖喿x提供充足的合法、優(yōu)質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)化的圖書、報紙、音像制品等多種形式的閱讀資源。例如國家新聞出版廣電總局辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在2015年“4·23世界讀書日”期間開展優(yōu)秀出版物展示展銷及優(yōu)惠售書活動的通知》，明確要求“各出版單位以及發(fā)行單位要認(rèn)真做好“4·23世界讀書日”期間優(yōu)秀出版物供貨和貨源儲備等工作”[4]。

3.4.5 滿足特殊群體的基本閱讀需求，保障公民基本閱讀權(quán)利

聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《圖書憲章》第一條規(guī)定，每個人都有閱讀的權(quán)利，社會有責(zé)任保證每個人都有機(jī)會享受閱讀的利益[5]。 2016年9月，《國家人權(quán)行動計劃（2016—2020年）》首次將全面實(shí)施全民閱讀工程寫入其中。然而，受到經(jīng)濟(jì)條件、地理位置、個人身體素質(zhì)、文化程度等方面的影響，公民的閱讀參與情況具有較大差異。為了實(shí)現(xiàn)公民享受閱讀權(quán)利的公平性，保障特殊群體的基本閱讀需求，我國多部全民閱讀政策都包含了促進(jìn)資源配置公平的傾斜政策。傾斜政策針對的對象既包括農(nóng)民工、殘疾人、老年人、留守兒童等特殊群體，也包括老少邊窮等特殊地區(qū)。例如，《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》要求“切實(shí)加強(qiáng)針對殘障人士、外來務(wù)工人員、貧困地區(qū)居民等困難群體、特殊群體的閱讀服務(wù)，保障其基本閱讀需求”[6]。

3.4.6 發(fā)揮閱讀的教育功能，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)

閱讀是公民的基本權(quán)利，而閱讀權(quán)本質(zhì)上屬于受教育權(quán)的范疇，保障公民閱讀權(quán)是實(shí)現(xiàn)其受教育權(quán)的途徑之一。閱讀的教育功能在全民閱讀中的體現(xiàn)便是促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)?！叭窕笔侨耖喿x活動的基本特征，因此要堅持閱讀進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)，不斷擴(kuò)大全民閱讀普及范圍，讓公民通過閱讀開闊視野、提高文化素質(zhì)，樹立終身學(xué)習(xí)意識，有效推動學(xué)習(xí)型社會建設(shè)。例如，在由中共中央及國務(wù)院聯(lián)合制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中，要求加快發(fā)展繼續(xù)教育，“倡導(dǎo)全民閱讀。廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”[7]。

4 我國全民閱讀政策發(fā)展趨勢

4.1 全民閱讀立法進(jìn)程

全民閱讀立法進(jìn)程可通過國務(wù)院每年制定發(fā)布的年度立法工作計劃中的《全民閱讀促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）相關(guān)內(nèi)容來體現(xiàn)。2013年，閱讀立法首次被納入年度立法工作計劃，成為81件研究項(xiàng)目之一，新聞出版廣電總局起草《條例》，以“保障和改善民生、維護(hù)社會公平正義與和諧穩(wěn)定”[8]為目的，標(biāo)志著我國全民閱讀立法工作正式啟動。2014年，《條例》的起草工作作為研究項(xiàng)目之一，被納入有關(guān)“著力保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理體制”[9]的立法項(xiàng)目范疇中。2015年，《條例》的起草工作成為立法工作計劃中的預(yù)備項(xiàng)目，作為有關(guān)“堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、促進(jìn)文化發(fā)展”[10]的6個立法項(xiàng)目之一，全民閱讀立法工作有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2016年，《條例》成為提請全國人大常委會審議的預(yù)備項(xiàng)目。2016年2月，國家新聞出版廣電總局起草了《條例(征求意見稿)》，向社會公開征求意見。2017年，立法工作計劃將《條例》作為力爭年內(nèi)完成的項(xiàng)目。2017年6月，國務(wù)院法制辦辦務(wù)會議審議并原則通過了《條例（草案）》。2018年，為“堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛”[11]，國務(wù)院提請全國人大常委會制定《條例》，以正式賦予《條例》法律意義，但截至2020年3月，《條例》仍然未經(jīng)立法部門正式制定和頒布。

目前，我國仍然處于國家層面閱讀立法空白期，缺少一部立法機(jī)構(gòu)正式頒布的能夠在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一施行的全民閱讀專項(xiàng)法律，學(xué)界、政界、民間組織等不同領(lǐng)域的不同主體紛紛呼吁閱讀立法盡快落實(shí)。從2013年起，《全民閱讀促進(jìn)條例》的起草、審議和制定連續(xù)被納入年度立法工作計劃，從研究項(xiàng)目到預(yù)備項(xiàng)目，再到力爭年內(nèi)完成的項(xiàng)目，最后到提請立法部門制定通過，我國全民閱讀立法工作正在持續(xù)不斷的推進(jìn)之中，全民閱讀正逐步進(jìn)入法制化軌道。

4.2 長效機(jī)制構(gòu)建進(jìn)程

為保障全民閱讀政策得以有效執(zhí)行并發(fā)揮其預(yù)期功能，我國陸續(xù)發(fā)布的多項(xiàng)政策都對全民閱讀工作長效機(jī)制進(jìn)行了統(tǒng)籌部署。2013年，《國家新聞出版廣電總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定“組織實(shí)施全民閱讀推廣活動”[12]是出版管理司的部門職責(zé)，這是國家政策首次明確全民閱讀活動實(shí)施部門及其職責(zé)。《2015年新聞出版（版權(quán)）工作要點(diǎn)》強(qiáng)調(diào)“籌備建立國家全民閱讀促進(jìn)委員會”[13]。2016年，《關(guān)于開展2016年全民閱讀工作的通知》指出：“各省級新聞出版廣電行政部門要更加積極主動承擔(dān)起全民閱讀工作職能，加強(qiáng)內(nèi)部全民閱讀工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立和隊伍建設(shè)?！盵14]2017年，《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》在總則中提出：“國家建立全國全民閱讀工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各部門、各單位、各社會團(tuán)體和各種社會力量的協(xié)調(diào)合作，共同促進(jìn)全民閱讀?！盵15]

全民閱讀長效機(jī)制在政策中具體表現(xiàn)為兩個方面：一是專設(shè)或指定全民閱讀工作部門，明確各部門的功能和職責(zé)；二是強(qiáng)調(diào)建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，整合不同主體的力量，形成工作合力。從各司其職到統(tǒng)籌協(xié)作，兩種手段雙管齊下，共同為全民閱讀工作的長期有效開展保駕護(hù)航。

4.3 戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程

在我國的全民閱讀政策中，規(guī)劃類政策占有一定的比例，通過對這些政策進(jìn)行梳理，可了解全民閱讀規(guī)劃進(jìn)程。

自2013年起，國家新聞出版廣電總局連續(xù)8年發(fā)布了年度全民閱讀工作計劃，對每年的全民閱讀工作進(jìn)行全局性部署。2010年，“倡導(dǎo)全民閱讀”被寫進(jìn)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，這是全民閱讀首次被列入國家長遠(yuǎn)規(guī)劃中。2011年，“大力開展全民閱讀活動”成為《新聞出版業(yè)“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》的重點(diǎn)任務(wù)，同時全民閱讀工程入選新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程。2012年，“推動開展全民閱讀活動”作為民生事業(yè)規(guī)劃內(nèi)容被寫進(jìn)《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》。2016年3月，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中，“全民閱讀”被列入文化重大工程。2016年10月，“大力推動全民閱讀”被作為《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》中的城鄉(xiāng)社區(qū)文化服務(wù)內(nèi)容。2016年12月，國家新聞出版廣電總局發(fā)布了《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃作為我國首部國家級全民閱讀專項(xiàng)規(guī)劃，對全民閱讀工作的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大意義。2017年，《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將“深入開展全民閱讀”作為重點(diǎn)任務(wù)，同時《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》提出要打造“全民閱讀基礎(chǔ)資源庫”。

2014年，“倡導(dǎo)全民閱讀”首次被寫入政府工作報告，并被列入重點(diǎn)工作之一。在此后的2015年至2018年，“倡導(dǎo)全民閱讀”分別作為“促進(jìn)文化繁榮”“文化改革”“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“為人民過上美好生活提供豐富精神食糧”的重要內(nèi)容被寫入政府工作報告。

從上述的政策梳理可見，全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展有兩大方向。一是從年度計劃向長遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展[16]。全民閱讀工作不僅有年度計劃指導(dǎo)，還多次被納入五年或十年的長遠(yuǎn)規(guī)劃中，體現(xiàn)了政府對于全民閱讀工作的長遠(yuǎn)思考。二是從部門任務(wù)向國家安排發(fā)展。在 “十二五”時期，全民閱讀僅被作為部門工作規(guī)劃內(nèi)容，而“十三五”時期，全民閱讀則直接被寫進(jìn)總體規(guī)劃綱要，并且發(fā)布了專門的全民閱讀發(fā)展規(guī)劃，此外，“倡導(dǎo)全民閱讀”還連續(xù)5年被寫入政府工作報告，這些規(guī)劃和部署正逐步推動全民閱讀邁向國家戰(zhàn)略的道路。

5 結(jié)語

在國家和地方政府及相關(guān)部門的支持之下，全國各地的全民閱讀活動方興未艾，我國全民閱讀活動呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的景象。然而繁榮景象的背后，這些活動是否真正提高了國民的閱讀參與程度，國民對于閱讀的參與熱情是否也如活動開展那般熱烈？從第十七次全國國民閱讀調(diào)查結(jié)果來看，我國國民的閱讀情況仍不容樂觀，近四成的成年國民認(rèn)為自己的閱讀數(shù)量較少，僅有24.4%的國民對自己的閱讀情況評價表示滿意[17]。全民閱讀頂層設(shè)計相對滯后、公共閱讀設(shè)施投入不足[18]、閱讀社會化程度不高、閱讀資源分配不均等問題導(dǎo)致我國公民的閱讀參與程度仍然有限，我國全民閱讀工程的全面實(shí)施任重而道遠(yuǎn)。在全民閱讀工作中，政策是全民閱讀事業(yè)健康發(fā)展的基本保障，只有在科學(xué)健全的政策的指導(dǎo)和規(guī)范之下，阻礙全民閱讀工作有序推進(jìn)的問題才能得到有效解決。因此不斷建立健全全民閱讀政策體系將是我國政府推動全民閱讀戰(zhàn)略工程有效實(shí)施的長遠(yuǎn)任務(wù)。