薛國卿 ?？谑谐鞘幸?guī)劃設計研究院

1 前言

在國土空間規(guī)劃工作開展之前，需要對土地進行分類，這也是為國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)造良好條件的必要前提。在當前城鎮(zhèn)化建設腳步不斷加快的今天，人們生活水平不斷提升，不管是從發(fā)展路徑還是從發(fā)展思路的角度來看，都需要顧全大局，仔細考慮，以土地資源利用率的提升來強化土地利用價值。

2 國土空間規(guī)劃土地分類概述

土地分類就是要充分考慮到土地自身的特點、性質(zhì)以及差異性，將土地劃分成為不同的類別，歸納某一區(qū)域中屬性相似的土地，讓其功能性得到充分發(fā)揮。就目前對我國土地分類的實際情況來看，主要可以分為土地自然分類、土地利用分類、土地評價分類等。（1）土地自然分類：以土地的自然屬性為主要依據(jù)，以氣候、土地所處的自然環(huán)境、水文環(huán)境、地貌等為標志，在自然規(guī)律的基礎上進行劃分。（2）土地利用分類：以土地的利用現(xiàn)狀為劃分依據(jù)，以土地用途、利用方式作為劃分標志，根據(jù)有關要求，可以分為一級類土地和二級類土地，耕地、民用住宅用地都是一級類地，就目前我國《城市用地分類》中的有關標準來看，土地規(guī)劃的土地分類為33個三級類，10個二級類和3個一級類；城市規(guī)劃中土地分類為73個小類，46個中類，10 個大類。（3）土地評價分類：在分類之前設置一定指標，以指標的差異性或相同之處進行分類，例如生產(chǎn)潛力、適宜性等。（4）土地功能分類：按照土地所能夠提供的服務或是產(chǎn)品進行分類，從本質(zhì)上來看，就是要對土地資源屬性進行區(qū)分，例如生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地等。

3 土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的關系

3.1 基本內(nèi)容

土地分類是土地規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，從宏觀層面上來看，土地分類就是合理利用土地資源，利用合理的技術對土地進行開發(fā)利用，最終實現(xiàn)土地資源保護，通常都是由當?shù)卣疄橐龑нM行組織編制，開展專項規(guī)劃，在不破壞原有土地生態(tài)結(jié)構(gòu)的基礎上，合理進行統(tǒng)籌開發(fā)，實現(xiàn)資源高效利用。從本質(zhì)上來看，城市用地分類是城市規(guī)劃的環(huán)節(jié)之一，需要確定城市土地的用途、規(guī)劃方向和性質(zhì)，促進城市協(xié)調(diào)發(fā)展，提升經(jīng)濟和社會效益，為人們創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。土地利用和城市用地分類有相似之處，兩者相輔相成。

3.2 矛盾分析

3.2.1 規(guī)劃思路不同

土地規(guī)劃就是根據(jù)上級人民政府下達的硬性指標，用來滿足引導需求，實現(xiàn)剛性控制；而城市規(guī)劃并沒有這種自上下達的控制指標，更注重社會、經(jīng)濟、人們生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、資源利用等方面，這也符合城市發(fā)展規(guī)律。從性質(zhì)上來看，土地利用屬于有控制、有計劃的規(guī)劃；而地方政府在土地規(guī)劃過程中，更注重城市規(guī)模的擴張，工作重心在城市規(guī)劃，希望能夠做大做強，規(guī)劃部門會在政府的影響下更注重城市規(guī)劃工作，導致和土地規(guī)劃的銜接方面出現(xiàn)問題。

3.2.2 參數(shù)統(tǒng)計口徑不同

從用地指標上來看，土地利用主要分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民用地指標兩個方面，為了實現(xiàn)動態(tài)平衡，往往需要保持均量和總量符合標準。而在城市用地分類過程中，并不考慮這一點。從人口上來看，在土地利用過程中，城鎮(zhèn)人口包括常住非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)戶人口、集體戶人口等，包含的范圍十分廣泛，且流動性強。而在城市規(guī)劃中，城市人口指常住人口，包括城市戶籍人口，暫住人口（半年以上）。

3.2.3 法律地位不同

在城市規(guī)劃的過程中，主要參考的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在該條例中，對城市規(guī)劃的各方面都進行了明確規(guī)定，例如城市規(guī)劃制定、實施和各單位主體的責任；但是從法律的角度來看，并未對土地規(guī)劃的有關內(nèi)容進行明確劃分，《土地管理法》中也只是簡單規(guī)定了各級政府的土地規(guī)劃類型，但沒有明確提出使用哪種方式對土地進行規(guī)劃和控制，導致各項工作沒有法律依據(jù)，實施起來較為困難。不僅如此，在當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃由不同的行政主管部門管理，兩者之間獨立性較強，缺乏必要的溝通和聯(lián)系，協(xié)調(diào)性不足，兩者在規(guī)劃方面互相脫離。

4 國土空間規(guī)劃下土地利用的思路

4.1 發(fā)揮國土空間規(guī)劃的支持和保障功能

要以提升土地資源利用率、提升人們生活水平為主要目的，合理開展國土空間規(guī)劃工作，要對城鄉(xiāng)格局進行不斷優(yōu)化，為人們創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活以及生態(tài)環(huán)境空間。不僅如此，在規(guī)劃過程中還需要檢查生態(tài)保護、可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展觀的原則，注意做好永久基本農(nóng)田保護、控制城鄉(xiāng)開發(fā)邊界的工作，貫徹落實各項工作，對建筑用地重量和城市開發(fā)強度進行合理管控，在經(jīng)濟不斷發(fā)展的現(xiàn)代社會，要確保基礎設施建設嚴格落實到位，切實為提升人民群眾生活水平而開展。不僅如此，在整合土地利用的過程中，要做好國土整治，當?shù)卣蛧矣嘘P部門要出臺相應的生態(tài)環(huán)境保護、修復政策，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，保障國土空間規(guī)劃措施有效落實。

4.2 學習有關經(jīng)驗

目前我國國土空間規(guī)劃工作正處于快速發(fā)展中，在實踐過程中積累了一定工作經(jīng)驗，也取得了不錯成效，功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃都取得了一定成效，不管是對生態(tài)保護還是可持續(xù)發(fā)展而言，都有重要促進作用。從這個角度來看，在對土地利用時可以學習有關經(jīng)驗，沿用以往的工作模式，與時俱進，轉(zhuǎn)變思想，從方法、技術模式上不斷優(yōu)化，通過強化空間治理能力，來完善國土空間規(guī)劃體系。

4.3 建立管理機制

要不斷完善現(xiàn)有資源和環(huán)境承載能力，為土地規(guī)劃工作的順利開展創(chuàng)造良好條件，不僅如此，還需要以土地利用、提升土地利用率為重點工作內(nèi)容，完善配套基礎設施建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，對土地利用進行約束管理。還需要做好環(huán)境、資源保護工作，充分發(fā)揮土地資源的價值和作用。

5 國土空間規(guī)劃下城市用地分類體系構(gòu)建

根據(jù)國家出臺的有關標準，可以將城市用地分為工業(yè)用地、居民居住用地、交通用地等不同類別，其中一級分類共有8個，還有35 個二級分類以及43 個三級分類，在構(gòu)建分類體系的過程中需要遵循以下原則：

（1）相容性原則：在對土地空間進行利用時，會不可避免的對外界環(huán)境產(chǎn)生影響，在開發(fā)過程中，要注意整合相容性的因素，避免出現(xiàn)矛盾，例如工業(yè)和居住用地就無法兼容，因此要劃分成為兩個不同類別。（2）公益性原則：不管是土地利用還是城市用地分類，其本質(zhì)在于提升群眾生活水平，具有強烈的公益性，要對非盈利土地的用途轉(zhuǎn)變進行嚴格限制，對和民生息息相關的醫(yī)療、教育、綠化用地進行單獨分類。（3）國情性原則：我國人口數(shù)量眾多，東西部發(fā)展不均衡，在城市用地分類中要注意這一點，本著節(jié)約城市空間的原則，提升利用價值。（4）發(fā)展性原則：在可持續(xù)發(fā)展理念的號召下，要注重土地利用的空間性，在對不同土地類型進行管理時，要采用不同的方法。（5）可行性原則：對城市用地進行分類的主要目的在于為國土空間規(guī)劃而服務，在構(gòu)建分類體系的過程中，要盡可能提升土地分類的可行性，要充分了解現(xiàn)有情況，明確劃分土地空間類型，考慮到實踐的可操作性。

6 統(tǒng)籌措施

（1）統(tǒng)籌整體思路，做好協(xié)調(diào)規(guī)劃工作，要以整體性的眼光看待土地利用和城市土地分類工作，整體局部兩手抓，在開發(fā)過程中，注意實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的平衡，讓土地規(guī)劃為城市規(guī)劃而服務，顧全大局；其次，還需要做好整體規(guī)劃工作，在編制過程中，要動態(tài)的看待問題，同時也不能忽視局部的發(fā)展；再次，要實現(xiàn)多元化發(fā)展，不能只將發(fā)展中心放在經(jīng)濟效益方面，還需要結(jié)合社會效益、生態(tài)環(huán)境效益等，促進多種效益共同發(fā)展；最后，要實現(xiàn)彈性規(guī)劃。要加強土地規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的聯(lián)系，兩者并不是獨立的，而是統(tǒng)籌發(fā)展的，在發(fā)展過程中為了減少來自各方面因素的影響，需要保留足夠的空間以適應變動，能夠根據(jù)時間、環(huán)境、空間等因素進行合理調(diào)整。（2）完善規(guī)劃體系，優(yōu)化人員配置，安排好城鎮(zhèn)規(guī)模與布局。（3）統(tǒng)一參數(shù)標準，做好土地分類和城市用地規(guī)劃的銜接工作，統(tǒng)一兩者的標準。（4）優(yōu)化發(fā)展生態(tài)建設：良好的生態(tài)環(huán)境是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，在規(guī)劃過程中，要本著為城市居民創(chuàng)造更好生活環(huán)境的原則，評價城市是否宜居的標準并不是城市規(guī)模大小，而是生態(tài)環(huán)境的健康程度。目前在我國城市規(guī)劃過程中，不僅要注重經(jīng)濟和社會效益，更需要合理利用自然資源、土地資源，實現(xiàn)資源的最大化利用，要建立建設地區(qū)和保護地區(qū)的土地要素合理流動機制，控制環(huán)境容量小的城市；不僅如此，要將土地利用規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的土地分為城市發(fā)展促進地區(qū)、控制地區(qū)、非城市化發(fā)展地區(qū)三種，確定不同地區(qū)的土地規(guī)劃范圍；在編制過程中，還需要充分考慮到土地結(jié)構(gòu)對自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境帶來的負面影響，盡可能將對環(huán)境的破壞降到最低。（5）加強監(jiān)管，提升規(guī)劃的嚴肅性，建立健全的編制、審批、公示制度，確保各項工作都能夠按照規(guī)章制度嚴格落實到位，有關單位要全面提升工作人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，意識到本職工作的重要性，對每個工作環(huán)節(jié)加強監(jiān)督和管理，提升土地規(guī)劃工作綜合收益。

7 結(jié)束語

總而言之，從本質(zhì)上來看雖然城市規(guī)劃和土地規(guī)劃屬于兩個獨立的領域，但對這兩個規(guī)劃進行統(tǒng)籌后，能夠讓兩者相互促進，互相協(xié)調(diào)，取長補短，能夠為城市的現(xiàn)代化發(fā)展起到重要促進作用，也為我國經(jīng)濟發(fā)展提供必要保障。但在發(fā)展過程中，會受到來自各方面因素的影響，例如經(jīng)濟發(fā)展、國家政策等，阻礙了城市發(fā)展，要立足于實際，在實踐過程中逐步探索，為城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)創(chuàng)造良好環(huán)境。