摘 要 少數(shù)民族區(qū)域自治是我國的一項基本國策。在少數(shù)民族自治區(qū)域這樣的一個大背景下，少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)也成為了一個重要的法學研究對象。然而從實踐中，我們不難看出，少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法權(quán)的行使仍然存在諸多問題。例如：立法體系不完善，質(zhì)量參差不齊等等。如此一來，提高少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法水平就成為了一個亟待解決的問題。為了有效的進一步推進少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法的進程，本文從少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)作為出發(fā)點，分析實踐中存在的問題及原因，并針對產(chǎn)生問題的原因提出有效的解決措施，對少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法制度的完善提出了相應的意見和建議。

關(guān)鍵詞 民族自治 地方立法 自治條例

作者簡介：袁振宇，三峽大學法學與公共管理學院2018級憲法學與行政法學專業(yè)，碩士研究生，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.246

一、民族自治地區(qū)立法概述

民族自治地方立法制度是民族區(qū)域自治制度的組成部分。民族自治地方立法制度的完善促進了民族區(qū)域自治制度的發(fā)展。加強民族自治地方立法，完善民族自治區(qū)域的法制建設，是我們堅持和完善民族區(qū)域自治制度的根本保證。新中國成立之前，在革命根據(jù)地就出臺的憲法性文件中充分體現(xiàn)了我黨通過法律手段保護各民族同胞權(quán)益的初衷。 如1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》中的相關(guān)規(guī)定。

新中國成立后，多部法律法規(guī)都分別對少數(shù)民族區(qū)域自治的原則、少數(shù)民族區(qū)域自治地方的性質(zhì)和地位、以及自治機關(guān)的自治權(quán)等都作出了明確規(guī)定。隨著國家以法律的形式確定少數(shù)民族自治區(qū)域的自治權(quán)，少數(shù)民族區(qū)域自治地方的立法工作也就提上了民族區(qū)域自治建設的日程?？偟膩碚f，少數(shù)民族自治區(qū)域的立法權(quán)是自治權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎，我國目前的法律法規(guī)都強調(diào)了少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)立法自治的重要位置。首先，在少數(shù)民族自治區(qū)域?qū)嵭凶灾?，行使立法自治?quán)是必不可少的一部分，而立法自治權(quán)的能否得到充分的行使則是我們檢驗少數(shù)民族自治區(qū)域自治程度的一個標準之一。[1]同時，少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法為少數(shù)民族自治區(qū)域所享有的法律規(guī)定的其他自治權(quán)力提供了強有力的保護，為其他自治權(quán)力的行使提供了可靠的保障。民族區(qū)域自治法作為我們國家用來調(diào)整我國各民族之間關(guān)系的部門法之一，只能在大方向上針對廣大少數(shù)民族自治地區(qū)的大局上的原則性問題來進行相應的規(guī)定，不可能囊括所有少數(shù)民族自治地區(qū)的具體情況，更不可能把每個少數(shù)民族自治區(qū)域所存在的個別情況以及解決問題的具體措施都寫入其中。更何況，更重要的是，我們的國家幅員遼闊，地域分布廣闊的少數(shù)民族在各個方面的發(fā)展程度的情況都各不相同，不可能有一個統(tǒng)一的方法來應對所有少數(shù)民族的具體情況。因此 ，只有通過少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法，把國家的法律法規(guī)具體化，這些原則性的條款才可能變成具有各個民族特征的、針對實踐中具體問題的、操作性更強的法律條文。

二、民族自治地區(qū)立法權(quán)的法律依據(jù)和法理依據(jù)

（一）民族自治地區(qū)立法權(quán)的法律依據(jù)

《憲法》第116條、《立法法》第75條、《民族區(qū)域自治法》第19條都為民族自治地區(qū)享有的立法權(quán)提供了憲法和法律依據(jù)。根據(jù)上述法律規(guī)定，民族自治地方的立法機關(guān)享有兩種自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)，二是變通立法權(quán)。即在上位法有明確規(guī)定的情況下，但這些規(guī)定不適合當?shù)厣贁?shù)民族的特點，實踐中操作存在巨大困難時，少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法主體可以根據(jù)上位法的基本原則，在不違背憲法精神的情況下，來制定變通的，易于適用的規(guī)范和規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時，必須按照憲法和法律的規(guī)定，在法定范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)。

（二）民族自治地區(qū)立法權(quán)的法理依據(jù)

法作為一種社會工具，它需要體現(xiàn)出它的各項功能。而在少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法這個問題中，我們之所以要賦予和保障少數(shù)民族聚居的地區(qū)和人民享有的地方立法權(quán)，就是為了能夠更好的履行法作為一項社會工具的各項功能，包括調(diào)整的功能、保障的功能、融合的功能、裁判糾紛的功能等等。法的創(chuàng)設需要符合所處社會的具體情形，這樣才能因地制宜的立法，執(zhí)法，以保證法作為社會規(guī)范的基本性質(zhì)。我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，在這樣的基本國情下，由中央統(tǒng)一制定適用于全國各個地區(qū)，不同民族的各項法律法規(guī)是不現(xiàn)實的，也是不科學的。只有適當?shù)膶⑸贁?shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)進行下放，才更有利于我國法治進程的推進和整個社會的繁榮發(fā)展。

國家制定的法律規(guī)范應當是有效的。這就要求少數(shù)民族自治地區(qū)在制定相應的自治條例、單行條例及其他規(guī)范性文件的時候，應當嚴格按照上位法的規(guī)定。在上位法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)對少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的部分地方事務進行有別于其他地區(qū)的規(guī)定。此外，這些規(guī)定也不應當與上位法的有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生抵觸。法律產(chǎn)生的目的之一就是為了實現(xiàn)社會的公平正義。正是由于少數(shù)民族自治地區(qū)在經(jīng)濟、政治、文化、風俗習慣等方面與其他地區(qū)存在比較大的差異，所以我們才更要保障少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)的實施。這樣在法律規(guī)范上少數(shù)民族自治地區(qū)才更能找到適合自己的發(fā)展之路。

三、民族自治地區(qū)立法權(quán)現(xiàn)狀分析

（一）不重視立法體系和立法質(zhì)量

1.在制定自治條例方面 ，全國目前共有一百多個少數(shù)民族自治的區(qū)域，制定并出臺的自治條例 ，但質(zhì)量普遍不高，內(nèi)容明顯相似。當然，此種現(xiàn)象不僅僅是存在于為少數(shù)民族自治地區(qū)的立法當中，在我國其他的地方立法中也存在這種類似的情況。這是少數(shù)民族自治地區(qū)的法律制度建設水平明顯不足的表現(xiàn)，也是其在地域范圍內(nèi)行使立法和自治權(quán)力不足的表現(xiàn)。有學者提出了一個比例標準，認為地方重復中央立法的幅度以20%為宜，如果超出這個比例，則難以體現(xiàn)這個地方立法項目的特殊性。[2]除了地方立法項目質(zhì)量的問題之外，從制定地方立法的時間上來看，自治條例的制定很多有了一定的年份，因此已經(jīng)不能適應我們今天的社會經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀的需求了，因此，這些自治條例應該重新評估其存在的價值。

2.在制定單行條例方面，尚存在較多缺陷。自治州、自治縣兩級的文件中我們能看到更多的單行條例，但是到了自治區(qū)這一行政級別，單行條例的數(shù)量則減少了許多，而為數(shù)不多的已有的單行條例還不能完全滿足當前改自治區(qū)劃內(nèi)的社會發(fā)展的需要。如一些社會保障類、生態(tài)保護類、文化保護類等的法律法規(guī)目前仍然沒有系統(tǒng)性的規(guī)定。而已制定并出臺的相關(guān)法規(guī)和條例則是因為缺乏地方特色、民族特色等特殊性，導致實行起來的困難加大，因此需要對此進行梳理和審查。除此之外，少數(shù)民族自治地區(qū)還存在重視地方性法規(guī)、忽略單行條例等的一些情況。出現(xiàn)這類問題的主要愿意，我認為在于單行條例的出臺程序相對于地方性法規(guī)而言更繁瑣一些，因而才會導致少數(shù)民族自治地區(qū)不可避免出現(xiàn)選擇性立法現(xiàn)象。[3]

3.在立法指導思想上存在偏差，對于人文社會的很多重要方面缺少重視。在我國目前的少數(shù)民族自治地區(qū)的立法實踐中，我們可以看到，除了生態(tài)保護和傳統(tǒng)文化的保護這兩個方面以外，少數(shù)民族自治地區(qū)的立法很少涉及人文社會的其他方面，更多的精力都集中在經(jīng)濟發(fā)展的方向上，表現(xiàn)出很大的局限性。[4]這樣一來，少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展很難達到一個平衡的狀態(tài)，而處于這樣一個不平衡的裝備很容易導致無法得到長期的、可持續(xù)的發(fā)展。

（二）立法人員素質(zhì)有待提高

在少數(shù)民族自治地區(qū)的立法實踐中，我們可以明顯的感覺到，由于立法本身作為一門科學的嚴謹性和專業(yè)性，加上教育和科研資源在全國范圍內(nèi)的分配明顯不公平，所以在地方立法工作中，其實長期存在缺少高素質(zhì)立法人員的情況。具體情況體現(xiàn)在，立法過程不規(guī)范、立法技術(shù)還比較粗糙等等。另外，由于少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展水平不一和條件的限制等等，僅有的一些專門人才往往也難以留住。民族立法專門人才的缺乏帶有一定的普遍性，這一現(xiàn)象還是普遍存在于很多少數(shù)民族地區(qū)的，成為了少數(shù)民族地區(qū)立法工作的短板之一，直接影響著少數(shù)民族自治地區(qū)的法治進程。[5]

（三）立法研究方面較為薄弱

當前，我國在少數(shù)民族自治地區(qū)的立法理論研究的方面還比較薄弱，由于少數(shù)民族地區(qū)的社會發(fā)展水平相對來說比較落后，所以在立法研究上存在的問題十分明顯。目前，學界在少數(shù)民族自治地區(qū)立法上的研究主要集中在針對民族自治地方政策層面，只有很少一部分立法研究者在進行研究時會涉及到少數(shù)民族自治地區(qū)的立法問題，但專門從事民族立法的學者不多。與立法學相比，我國的民族立法方面的立法實踐和理論研究都是相對不足的。[6]除此之外，我國目前在民族立法方面的比較法研究也相對匱乏，而且還存在與國外的相關(guān)研究理論之間的對接不夠流暢。其他方面，對于國外的少數(shù)民族權(quán)益的立法保護狀況，或簡單地以意識形態(tài)論，或大談國外制度的優(yōu)點，缺乏在自治立法方面的本土化運用。[7]

四、民族自治地區(qū)立法權(quán)的完善

（一）建立完善的立法體系，逐步提高立法質(zhì)量

首先，我們應該從少數(shù)民族自治區(qū)域的立法指導思想上就進行改變。之所以憲法會賦予少數(shù)民族自治區(qū)域在立法上的自治權(quán)，就是因為相對于其他地區(qū)而言，少數(shù)民族聚居的地方其風俗習慣、人文情懷、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平都存在著比較大的差異。而正是這些文化上的差異，使得我們的中華文化多姿多彩，生機勃勃。所以在立法的指導思想上面，我們就要理清重點，針對那些可以和其他地區(qū)做到一樣的事項，完全可以借鑒上位法的規(guī)定，而少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法更應該集中于矛盾的特殊性，那些其他區(qū)域沒有的問題我們要重點解決，其他區(qū)域不存在的文化和生態(tài)應該重點保護。[8]

其次，在立法體系上我們也應該進行系統(tǒng)的梳理和完善。針對自治條例和單行條例應當進行明確的區(qū)分，并且進行系統(tǒng)的整理，使得自治條例和單行條例各自都形成完整的體系，但是彼此之間又不存在抵觸和重復立法。[9]而針對反復出現(xiàn)的重復的條文規(guī)定，應當予以嚴格的審查和刪減，精簡我們的地方立法體系，真正做到立法于民。每一部地方立法都切中人民群眾真正的物質(zhì)或精神需求。

再次，我們需要進一步加強對于地方立法項目的審查通過和備案，嚴格按照法定程序進行立法，對立法項目的具體內(nèi)容進行嚴格的把關(guān)，杜絕與上位法相抵觸的情形的發(fā)生。努力提高地方立法項目的質(zhì)量。

（二）加強少數(shù)民族自治區(qū)域的立法人才的培養(yǎng)

立法人才的缺失是造成少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法進程難以向前推進的一個重要原因。由于少數(shù)民族自治區(qū)域在經(jīng)濟和社會發(fā)展上的局限，難以培養(yǎng)出好的立法人才，即使培養(yǎng)出來也很難留住這些人才。[10]因此，一方面，各個高校對于立法人才的培養(yǎng)應當予以重視，法學理論的實踐不僅僅局限在司法實踐之中，立法也是對于法學理論的重要實踐。在高校的法學研究人才的培養(yǎng)中，提倡理論與實踐并重。另一方面，國家應當對于少數(shù)民族自治區(qū)域的立法予以一定的政策傾斜，引導和鼓勵高質(zhì)量的立法人才更多地參與到少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法活動中去，利用他們的所學，給少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法的程序進行規(guī)范，精準立法用語，減少法律法規(guī)之間相抵觸的情形。給少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法帶來新鮮的血液和更多的可能性。[11]

（三）重視對少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法的理論研究

目前，國內(nèi)學界對于少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法這方面的關(guān)注不多，應當重視對于民族法學方向的科研人才的培養(yǎng)，加強對于少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法的理論研究廣度和深度。真正從我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，引導和鼓勵學者們?nèi)V大的少數(shù)民族自治的地區(qū)進行實地調(diào)研，針對我們國家少數(shù)民族自治地區(qū)和人民的真實需求進行理論方面的進一步研究。[12]

除此之外，還應該加強與國外相關(guān)法學研究理論的聯(lián)系，借鑒國外的先進經(jīng)驗，與我國的實際國情相結(jié)合，寓國外的先進理念于國內(nèi)的現(xiàn)實狀況。當然，這種內(nèi)外的結(jié)合需要聯(lián)系我國在少數(shù)民族自治區(qū)域的立法現(xiàn)狀，不能只是純粹的空洞理論，也不能是生硬的照抄。這需要學者們對此投入大量的精力以尋求適合我國少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法國情的發(fā)展之路。[13]

中華民族作為一個擁有數(shù)十個少數(shù)民族的統(tǒng)一大民族，其發(fā)展前景與我國廣大的少數(shù)民族自治地區(qū)的發(fā)展水平息息相關(guān)。在這樣一個統(tǒng)一的多民族國家中，在目前少數(shù)民族自治地區(qū)發(fā)展不均衡、資源分配不公平的情況下，如何才能夠?qū)ふ业揭粭l可持續(xù)發(fā)展的中國夢之路是值得我們每個人都思考的問題。[14]少數(shù)民族自治地區(qū)的地方立法問題應該在目前的法學研究中得到更多的關(guān)注和重視。[15]法律規(guī)范是一個國家、一個社會發(fā)展的價值導向和準則，為少數(shù)民族自治地區(qū)的地方立法提供強有力的制度保障和技術(shù)支持，才會促進少數(shù)民族自治地區(qū)的發(fā)展層次得到進一步的提升，讓中華民族的繁榮之路越走越寬廣。

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