虞新勝，曹巧玉

(東華理工大學(xué)，江西 南昌 330013)

建設(shè)生態(tài)文明是新時(shí)代黨和政府的重大任務(wù)，也是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。習(xí)近平指出：黨和政府要“以對人民群眾、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”[1]。如何把生態(tài)文明建設(shè)落實(shí)落細(xì)是擺在地方政府面前的問題之一。生態(tài)區(qū)域是指一定區(qū)域內(nèi)生物群落、水、氣候、土壤等構(gòu)成的自然體系，以及它與人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等形成的相對穩(wěn)定的系統(tǒng)。維護(hù)生態(tài)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益協(xié)調(diào)和諧，成為地方政府生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)，也是地方政府生態(tài)職能建構(gòu)的依據(jù)。為此，本文擬結(jié)合生態(tài)區(qū)域特點(diǎn)，探析如何建構(gòu)地方政府在生態(tài)文明建設(shè)的職能與作用。

1 生態(tài)區(qū)域，地方政府生態(tài)治理的基礎(chǔ)

一定區(qū)域內(nèi)的人群、生物群落、環(huán)境以及相互交流的方式等構(gòu)成一個(gè)綜合系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)應(yīng)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，物質(zhì)信息交流相對穩(wěn)定。在生態(tài)區(qū)域中，由于地域差異和自然資源稟賦不同，政府生態(tài)治理方法也要有所區(qū)別。習(xí)近平總書記指出：“我國九百六十多萬平方公里的國土，自然條件各不相同，定位錯(cuò)了，之后的一切就不可能正確”[2]。

生態(tài)區(qū)域有一定的獨(dú)立性。首先，一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)能力，因此具有相對自足性。由于存在著足夠多的物種和足夠大的范圍，自然物之間會(huì)相互作用而產(chǎn)生動(dòng)態(tài)平衡，“自然是有經(jīng)驗(yàn)?zāi)康男缘拇嬖?，它們是‘自己的目的’，而不是用來?shí)現(xiàn)人類主體目的的手段”[3]。組成生物體的碳、氧等元素，不斷從無機(jī)環(huán)境到生物群落，又從生物群落回到無機(jī)環(huán)境，自然系統(tǒng)自身具有趨向穩(wěn)定的態(tài)勢。人類可以利用物質(zhì)循環(huán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但必須保護(hù)自然功能和自然世界系統(tǒng)，才能進(jìn)行可持續(xù)性生產(chǎn)和交換。其次，生態(tài)區(qū)域也離不開人類活動(dòng)。一個(gè)植物群落如果任由其發(fā)展，可能會(huì)導(dǎo)致物種單一，不利于群落的長期發(fā)展。人類是自然界長期發(fā)展的產(chǎn)物，在生態(tài)系統(tǒng)中處于頂層位置。人類有意識(shí)的調(diào)節(jié)對于自然生態(tài)平衡起著重要作用。然而，由于人類的生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱，自然被當(dāng)作“冷冰冰”的“無生命物”而大肆損毀。人類過度砍伐和破壞自然資源，導(dǎo)致自然受到嚴(yán)重影響。人類要保護(hù)自然，就要熟悉自然，而這也要在一定區(qū)域內(nèi)才有可能。最后，人類要利用自然，獲得生存資料，也離不開生態(tài)區(qū)域這一共同體?！耙欢ㄉ飬^(qū)域中，任何較大的變化趨勢都是通過生物的分解過程，通過自愿性的重新安排創(chuàng)造新的共同體來抵消。它就是生物系統(tǒng)的秩序本身。而改造生產(chǎn)方式意味著改變許多需求，因而改變供應(yīng)它們的資源。如果超過了一定區(qū)域內(nèi)的資源供應(yīng)范圍，就會(huì)出現(xiàn)一系列生態(tài)難題”[4]。由此，人類改造自然，應(yīng)控制在一定程度和范圍之內(nèi)，且是適應(yīng)一定區(qū)域內(nèi)自然的承載力而不會(huì)對它造成破壞。人類對自然的利用與調(diào)節(jié)也不是意味著索取，適度的經(jīng)濟(jì)開發(fā)可以通過生態(tài)區(qū)域的生物群、水、氣候、土壤和地形等以及這些特征所產(chǎn)生的生產(chǎn)潛能或承載力來鑒別。

綜上所述，一定區(qū)域內(nèi)人與自然之間的相互依賴需要地方政府因地制宜，因時(shí)而為，積極引導(dǎo)，科學(xué)施策。在生態(tài)治理過程中，應(yīng)該充分考慮生物區(qū)域內(nèi)種群生態(tài)特征區(qū)別對待。地方政府應(yīng)該加強(qiáng)治理，轉(zhuǎn)變職能，綜合平衡，保護(hù)生態(tài)，不斷地滿足人們對美好生活的需要。

2 生態(tài)區(qū)域內(nèi)地方政府承擔(dān)的應(yīng)然職責(zé)

政府生態(tài)職能是政府在應(yīng)對和解決生態(tài)問題、向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的過程中所具有的職責(zé)和功能。政府應(yīng)引導(dǎo)人們遵循“人與自然和諧共生”理念，在自然承載力范圍內(nèi)有意識(shí)地開發(fā)利用自然資源?；诖耍胤秸鷳B(tài)職能除法定性、有限性、權(quán)威性、服務(wù)性、公開性等特征外，應(yīng)在尊重自然規(guī)律基礎(chǔ)上做到系統(tǒng)性、整體性和有機(jī)性統(tǒng)一，做到主導(dǎo)與引導(dǎo)，監(jiān)督與服務(wù)的統(tǒng)一。

2.1 地方政府應(yīng)在本區(qū)域生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)中起到主導(dǎo)作用

生態(tài)資源具有區(qū)域性，一定地域的氣候、地形、環(huán)境孕育一定的生物種群和生物部落。一定生態(tài)區(qū)域內(nèi)生物種群具有整體性和系統(tǒng)性特點(diǎn)。作為生態(tài)區(qū)域內(nèi)的職能部門，地方政府作為生態(tài)保護(hù)的具體踐行者，應(yīng)清楚了解本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源開發(fā)現(xiàn)狀，熟悉生物群落的結(jié)構(gòu)和分布，依據(jù)不同的自然稟賦情況進(jìn)行合理規(guī)劃和綜合治理。根據(jù)自然系統(tǒng)相對自足特征，地方政府應(yīng)承擔(dān)本區(qū)域生態(tài)環(huán)境開發(fā)與保護(hù)主導(dǎo)作用。一方面，根據(jù)自然整體性、有機(jī)性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，編制生態(tài)保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境建設(shè)策略，劃分好生態(tài)功能區(qū)，為全面促進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。按照可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然相協(xié)調(diào)原則，出臺(tái)相應(yīng)配套政策或規(guī)章，使生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)在本區(qū)域內(nèi)得到貫徹執(zhí)行。作為生態(tài)區(qū)域的職能部門，地方政府應(yīng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)意識(shí)的宣傳教育，增進(jìn)人們對自然生態(tài)的認(rèn)知，激發(fā)人們生態(tài)保護(hù)的自覺性。另一方面，引導(dǎo)人們科學(xué)地利用自然資源。地方政府應(yīng)在生態(tài)建設(shè)中引導(dǎo)技術(shù)向不破壞生態(tài)系統(tǒng)自身調(diào)節(jié)能力方面發(fā)展。技術(shù)具有廣泛應(yīng)用的價(jià)值，但技術(shù)應(yīng)用還應(yīng)受到應(yīng)用對象的限制或約束，技術(shù)工具的利用必須是適宜的和可持續(xù)的，不能破壞本地生態(tài)系統(tǒng)的自身循環(huán)。適度的技術(shù)應(yīng)該基于某一地區(qū)自然條件的狀況而進(jìn)行。“那些通過理性、科學(xué)、工業(yè)和社會(huì)公正達(dá)到人類進(jìn)步的總體目標(biāo)必須注入一種生態(tài)的意蘊(yùn)”[4]。只有在適當(dāng)?shù)?、生態(tài)的技術(shù)理念下，才不會(huì)違背技術(shù)應(yīng)用的初衷。

2.2 地方政府應(yīng)承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)利益的協(xié)調(diào)責(zé)任

發(fā)展的目的是為了讓人民過上幸福生活。生態(tài)領(lǐng)域中，“以人民為中心”也就是滿足人們對清新空氣、干凈水源、放心食品等的要求，維護(hù)好人們實(shí)實(shí)在在的生態(tài)利益。然而，環(huán)境治理是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，涉及的利益也是錯(cuò)綜復(fù)雜的。在生態(tài)區(qū)域內(nèi)，人類的生態(tài)利益既有斗爭性又有一致性。整體上，人們的生態(tài)利益是共享的，但由于權(quán)屬不同，也導(dǎo)致一些生態(tài)利益的矛盾產(chǎn)生，形成了“公地悲劇”和“搭便車”行為。地方政府是地方公共事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者，也是生態(tài)產(chǎn)品的提供者與管理者，應(yīng)在克服“公地悲劇”和“搭便車”行為中發(fā)揮作用。羅納德·哈里·科斯認(rèn)為，政府應(yīng)該尊重市場規(guī)律，不需要對外部性問題進(jìn)行直接的干預(yù)。通過明確環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，在交易費(fèi)用為零的情況下，不同物品占有者會(huì)能通過市場交易達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，外部性就可以消除[5]。實(shí)際上，生態(tài)治理不完全等同于經(jīng)濟(jì)治理，生態(tài)環(huán)境并非都能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，無法完全實(shí)行市場化操作。埃莉諾·奧斯特羅姆在大量實(shí)證案例研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用博弈論等理論對自治制度進(jìn)行了分析，形成了自主組織和自主治理公共事物的集體行動(dòng)制度理論。誠然，該理論為避免公共資源的無序利用、退化，保護(hù)公共事物和可持續(xù)地利用公共事物提供了自主治理的制度基礎(chǔ)[6]。然而，他們只是看到統(tǒng)一性而忽視了組織內(nèi)部也存在矛盾，為此，地方政府首先要協(xié)調(diào)好政府內(nèi)部各個(gè)職能部門之間的關(guān)系并且處理好部門之間的矛盾。生態(tài)治理需要政府各個(gè)職能部門間的相互協(xié)調(diào)和緊密配合，履行好自己的職責(zé)，盡量減少各部門間的沖突，降低組織內(nèi)耗，減輕生態(tài)治理的阻力。其次，要協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)的關(guān)系，組織引導(dǎo)企業(yè)與公眾通力合作，相向而行，加大環(huán)境信息披露力度，減少企業(yè)與民眾之間的不信任。針對近年來因環(huán)境問題引發(fā)的群體糾紛，地方政府還應(yīng)公平公正的協(xié)調(diào)好生態(tài)區(qū)域范圍內(nèi)各方面的生態(tài)利益，必須慎重處理環(huán)境治理中的民事糾紛和行政糾紛。最后，地方政府在本區(qū)域內(nèi)還要處理好經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益之間的矛盾，引導(dǎo)企業(yè)和公眾樹立綠色發(fā)展、健康消費(fèi)等理念，堅(jiān)持長遠(yuǎn)利益，整體利益優(yōu)先，在生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，寧愿犧牲經(jīng)濟(jì)利益，也不要破壞環(huán)境，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

2.3 地方政府應(yīng)在本區(qū)域范圍內(nèi)履行生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任

生態(tài)環(huán)境是人們生存生活的共同家園，保護(hù)好環(huán)境是生活于其中的每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)。生態(tài)保護(hù)需要多方的通力合作，形成合力。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，應(yīng)鼓勵(lì)與引導(dǎo)全社會(huì)共同參與生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。多主體協(xié)同治理環(huán)境在理論上和實(shí)踐上為解決生態(tài)問題提供了新思路，對于有效克服“搭便車”、“公地悲劇”等行為起到一定的作用。發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊和電視等多種媒介，加強(qiáng)公眾生態(tài)意識(shí)培育；不斷拓寬渠道，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，應(yīng)激勵(lì)企業(yè)提高技術(shù)，減少污染排放，明確政府、企業(yè)在生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)責(zé)關(guān)系，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮擔(dān)當(dāng)責(zé)任。當(dāng)然，政府應(yīng)發(fā)揮好“主導(dǎo)責(zé)任”，而不是“包辦責(zé)任”，是一種“有限責(zé)任”而不是“無限責(zé)任”，是“監(jiān)督責(zé)任”而不是“代替責(zé)任”。

地方政府發(fā)揮監(jiān)督職能，監(jiān)督企業(yè)按照生態(tài)整體性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，嚴(yán)禁破壞自然功能。企業(yè)是環(huán)境保護(hù)的主體，但由于對利潤的無止境追求，有些企業(yè)不顧環(huán)境現(xiàn)狀，肆意排放污染物。對于企業(yè)的監(jiān)督可以從事前監(jiān)督開始，把好企業(yè)入門關(guān)，對污染性企業(yè)進(jìn)行環(huán)評預(yù)測，以防止污染環(huán)境事件發(fā)生。同時(shí)，地方政府要進(jìn)行事中監(jiān)督，對不達(dá)標(biāo)排放企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)過程的監(jiān)督檢查，防止污染物或廢棄物的任意排放，督促企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，監(jiān)督企業(yè)排放達(dá)標(biāo)。地方政府要對嚴(yán)重污染企業(yè)進(jìn)行制裁或處罰，對企業(yè)造成污染后采取措施整改的落實(shí)情況的監(jiān)督。定期對該企業(yè)的環(huán)保設(shè)施和設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督，使其達(dá)到正常運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)。無論是事前、事中還是事后監(jiān)督，都要突出政府的監(jiān)督職能。地方政府要發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，對地方環(huán)保優(yōu)秀團(tuán)體或個(gè)人進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，對生態(tài)破壞者進(jìn)行懲罰，形成揚(yáng)善懲惡的良好氛圍，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)人人參與的良好環(huán)境。

3 生態(tài)區(qū)域治理下地方政府生態(tài)職責(zé)缺失與錯(cuò)位的表現(xiàn)

“人與自然和諧共生”是政府治理的根本遵循。政府生態(tài)職能不同于政府社會(huì)職能的地方在于，生態(tài)職能必須在遵循自然本身的整體性、有機(jī)性、系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持人與自然的和諧，即把“人與自然和諧共生”理念作為政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，將“人與自然和諧共生”思想融入政府工作的方方面面，使其在政府內(nèi)部成為一種約束。在制度制定、行為規(guī)范方面都應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境的整體性、有機(jī)性和系統(tǒng)性因素，防止存在規(guī)劃不統(tǒng)一、治理碎片化、追求短期效益、疲于被動(dòng)應(yīng)付等問題的出現(xiàn)。

3.1 地方政府在生態(tài)治理過程中，忽視了生態(tài)本身的整體性、有機(jī)性和系統(tǒng)性特征

有些地方政府在治理生態(tài)過程中，各部門分工明確，界限分明，但在政績考核指揮棒下，由于部門分工不同而導(dǎo)致不同部門行政人員只管自己范圍內(nèi)的事務(wù)，而置其他部門的相關(guān)事務(wù)于不顧，從而形成部門壁壘嚴(yán)重。由于生態(tài)問題錯(cuò)綜復(fù)雜、系統(tǒng)性強(qiáng)等原因，部門壁壘難以解決好生態(tài)問題。同時(shí)，地方政府部門習(xí)慣于將自己視為生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)督管理者，而不是責(zé)任承擔(dān)者。當(dāng)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，認(rèn)為這是生態(tài)問題制造者的事情，依法追究當(dāng)事人的責(zé)任即履行了自己的職責(zé)，而其本身對問題概不負(fù)責(zé)任，這種認(rèn)知錯(cuò)位使得地方政府習(xí)慣于管理責(zé)任，而不是服務(wù)責(zé)任。

傳統(tǒng)的政府生態(tài)職能是一種被動(dòng)式的“干預(yù)型”職能，往往疲于被動(dòng)的監(jiān)督和管理，缺乏整體規(guī)劃、科學(xué)決策，缺少遵循自然規(guī)律的自覺性。一旦發(fā)生環(huán)境問題，各部門就推卸責(zé)任，缺乏擔(dān)當(dāng)精神。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)也著眼于任期內(nèi)出政績，對生態(tài)環(huán)境的利用缺乏科學(xué)規(guī)劃和長遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。他們寄希望于自己任內(nèi)不要出環(huán)境問題即可，而不會(huì)主動(dòng)規(guī)劃生態(tài)環(huán)境的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 地方政府環(huán)境保護(hù)動(dòng)力不足，忽視了人們對生態(tài)產(chǎn)品需求的滿足

政府生態(tài)職能源自人民群眾對清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的迫切需求，源自政府對社會(huì)需要和人民期盼做出的積極回應(yīng)。地方政府作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者，有義務(wù)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品，以滿足人民的需要。

在改革開放初期，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了大刀闊斧的改革，國民經(jīng)濟(jì)較快增長，社會(huì)財(cái)富迅速增加。然而，由于無視自然承載能力，一味追求物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)，忽視了環(huán)境自身的特點(diǎn)和規(guī)律及人們對美好環(huán)境的需要。雖然人們生活水平上去了，環(huán)境質(zhì)量卻下來了；物質(zhì)財(cái)富上去了，幸福指數(shù)卻下來了。由于生態(tài)治理不同于一般的治理，生態(tài)保護(hù)屬于公共產(chǎn)品，沒有物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，相反在任期內(nèi)難以取得明顯效果，因此地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，習(xí)慣于提供人民看得見、摸得著、體驗(yàn)感深刻的社會(huì)公共產(chǎn)品，而忽視人們對長遠(yuǎn)性的、一時(shí)難見成效的美好環(huán)境的需求，進(jìn)而影響他們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視。

3.3 地方政府在治理與監(jiān)督方面，過于強(qiáng)調(diào)政府的絕對作用而忽視了其他力量的有效參與

由于環(huán)境本身的復(fù)雜性和共享性，要求政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)和支持企業(yè)、社會(huì)組織和公眾力量共同參與生態(tài)保護(hù)與建設(shè)之中。然而，在生態(tài)治理中，地方政府大多采取行政命令開展生態(tài)治理活動(dòng)，而很少攜手其他主體進(jìn)行環(huán)境治理，治理主體單一。誠然，行政命令見效快，符合地方政府的政績考核，但它的副作用也大，行政手段的強(qiáng)硬措施違背市場規(guī)律或破壞司法環(huán)境，對經(jīng)濟(jì)影響大。有些地方政府部門為了追求地方GDP或經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，提高政績，甚至?xí)缮姝h(huán)境司法，放任污染性企業(yè)排放廢氣廢物，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境得不到改善。同時(shí)，行政命令也不符合生態(tài)規(guī)律，生態(tài)周期性不是一年兩年就能顯示出來的，短期的行政命令方式違背了生態(tài)周期性規(guī)律或有機(jī)整體性特點(diǎn)。建立合理的綠色考核制度或評價(jià)機(jī)制，將有利于克服這種行政命令式的傷害。另外，生態(tài)治理往往忽視民眾積極參與。地方政府信息缺乏透明性、不公開，不愿接受社會(huì)民眾的監(jiān)督，忽視民眾的生態(tài)參與需求。生態(tài)問題的根本解決有賴于社會(huì)公眾的積極廣泛參與。同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，引入第三方機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理，也是政府履行生態(tài)職能的應(yīng)有之義。當(dāng)前，地方政府在履行生態(tài)責(zé)任時(shí)，只重視生態(tài)環(huán)境的行政命令和包辦，而忽視社會(huì)公眾有序參與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)；往往習(xí)慣于對社會(huì)民眾的約束管理，而不善于通過政府生態(tài)信息公開、收集并回應(yīng)，忽視鼓勵(lì)社會(huì)民眾與政府的互動(dòng)、合作來共同擔(dān)負(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任[7]。在生態(tài)治理上習(xí)慣于一刀切，而不顧地方特色或生物本身的特點(diǎn)，導(dǎo)致一些地方不能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，反而破壞了生態(tài)整體性、有機(jī)性和系統(tǒng)性。

4 生態(tài)區(qū)域治理下地方政府職能的建構(gòu)

職能來自責(zé)任，政府生態(tài)職能來自人民對美好生態(tài)環(huán)境的需要。習(xí)近平總書記提出，人民對美好生活的向往就是黨和政府的奮斗目標(biāo)。生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，地方政府需要從加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、完善環(huán)保法律體系、強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制和健全公眾參與機(jī)制等方面強(qiáng)化自身的生態(tài)治理職能。

4.1 從主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用來看，地方政府應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，提高服務(wù)職能

生態(tài)治理對象的特殊性要求地方政府職能上堅(jiān)持人與自然、社會(huì)的和諧協(xié)調(diào)，堅(jiān)持科學(xué)性與價(jià)值性的統(tǒng)一，強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)功能。地方政府必須重視生態(tài)區(qū)域內(nèi)自然生命體價(jià)值，重視人與自然和諧統(tǒng)一。首先，根據(jù)自然整體性、有機(jī)性和系統(tǒng)性特點(diǎn)，上級政府合理配置下級政府的生態(tài)管理權(quán)限。在尊重生態(tài)區(qū)域內(nèi)“山水林田湖草”有機(jī)統(tǒng)一基礎(chǔ)上設(shè)置機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)設(shè)置既具有獨(dú)立權(quán)限，明確界限，又能夠發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，齊抓共管好生態(tài)保護(hù)，使體制機(jī)制更加靈活，整體聯(lián)動(dòng)性更強(qiáng)。上級政府應(yīng)根據(jù)生態(tài)自身特征與自然規(guī)律，設(shè)置有利于生態(tài)保護(hù)和發(fā)展的體制機(jī)制。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)性和統(tǒng)一性特點(diǎn)，本級政府推進(jìn)部門之間的有效分工，防止公共行政碎片化。本級政府根據(jù)本地區(qū)的具體情況，明確當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境目標(biāo)，推動(dòng)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)步和綠色增值[8]。其次，尊重生態(tài)區(qū)域內(nèi)生物種群自身規(guī)律，因地制宜進(jìn)行治理。在治理方式上，既反對用簡單劃一的手段進(jìn)行治理，也反對急功近利的行政功績管理；既反對為了政績，采取行政命令的方式，搞表面化的生態(tài)治理，也反對不采取任何保護(hù)措施的“無為而治”。政府要運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、教育、法律等綜合手段，積極地引導(dǎo)企業(yè)與個(gè)人在自然承載力基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，合理利用資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。最后，提高服務(wù)意識(shí)，增加生態(tài)產(chǎn)品的供給。生態(tài)文明建設(shè)離不開政府職能的轉(zhuǎn)換，地方政府要重新進(jìn)行職能變革和角色定位，由以前重視經(jīng)濟(jì)GDP向既重視GDP又重視生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變，由重視社會(huì)管理向重視人與自然、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。通過各種要素相互協(xié)調(diào)、有效合作，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效解決，促使治理效能的最大化。

4.2 從監(jiān)督作用來看，地方政府應(yīng)重視法治力量，強(qiáng)化生態(tài)治理的監(jiān)督問責(zé)職能

政府治理并非隨意，它必須要在法治下進(jìn)行。雖然從立法視角來看，我國現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律、自然資源保護(hù)法律及其相關(guān)法規(guī)性文件近百項(xiàng)，基本上形成了我國環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境治理的法律體系[9]。但大多數(shù)地方政府還缺乏在本區(qū)域內(nèi)的總體政策設(shè)計(jì)和制度安排，從而導(dǎo)致自然資源開發(fā)利用保護(hù)方面的“政府失靈”。首先，生態(tài)環(huán)境治理的法律體系是“末端控制”而非“預(yù)防控制”，有關(guān)生態(tài)治理的法律條文往往滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一旦出現(xiàn)突發(fā)的環(huán)保事件，地方政府就只能忙于應(yīng)付，疲于奔命，只能頒布一些“暫行管理?xiàng)l例”或者“試行辦法”來安撫民心，規(guī)范效果不佳。其次，生態(tài)環(huán)境治理具體標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)、控制等技術(shù)性文件有待建立或完善。由于一些法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，致使地方政府在生態(tài)治理方面無據(jù)可依，在面對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)時(shí)束手無策，處于被動(dòng)，任由市場無序運(yùn)行。在“市場失靈”時(shí)也無意動(dòng)用有形之手，最終使生態(tài)治理陷入“集體行動(dòng)邏輯”，結(jié)果不僅治理的難度更大，也增大了生態(tài)治理的成本。最后，由于缺乏較為明晰的法律依據(jù)，在處罰方面，一些部門對于一些企業(yè)違法行為處罰罰金隨意性大，自由裁量度寬，甚至一些地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，縱容一些污染性企業(yè)排放污染物。

完備的生態(tài)監(jiān)督體系是生態(tài)責(zé)任型政府有效運(yùn)作的制衡力量。地方政府作為自然資源的代理人，不僅有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。監(jiān)督企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在利用自然資源時(shí)合理規(guī)范，有法可依。由于企業(yè)是資源利用的主體，也是環(huán)境破壞的主角，因此，監(jiān)督企業(yè)節(jié)約資源，提高效能，減少污染物的排放，多生產(chǎn)有機(jī)循環(huán)產(chǎn)品，就成為政府監(jiān)督職能的主要內(nèi)容。為此，地方政府可以設(shè)置門檻制度，嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單制度。嚴(yán)格管控污染企業(yè)，從法律上明確行政問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照法律條文來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境事件的處理[10]。在執(zhí)法過程中，地方政府既要確保環(huán)境主管部門的權(quán)威，又要發(fā)揮其他有關(guān)部門積極協(xié)助的職責(zé)，從而提高政府的行政執(zhí)法效率。

4.3 從引導(dǎo)作用來看，地方政府應(yīng)構(gòu)建多元主體參與機(jī)制，重視合力職能

能否有效進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，是對執(zhí)政能力的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，不僅需要強(qiáng)有力的政府治理中心，更需要政府引領(lǐng)全社會(huì)共同參與的生態(tài)治理[11]。地方政府應(yīng)建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各種形式的力量參與到生態(tài)建設(shè)中，形成合力和生態(tài)建設(shè)的統(tǒng)一戰(zhàn)線[12]。通過組織化推進(jìn)、權(quán)威引導(dǎo)、民眾賦權(quán)，初步形成協(xié)同治理的機(jī)制，創(chuàng)造良好的生態(tài)治理效果。首先，重視公民參與生態(tài)保護(hù)的作用。地方政府在關(guān)乎重大生態(tài)事項(xiàng)的決策、實(shí)施和評估等全過程中要重視民意的程序設(shè)置。在重大事項(xiàng)啟動(dòng)前要采取公開的生態(tài)聽證制度，廣泛地征詢民意，向民眾公開項(xiàng)目的情況，滿足人們對該事項(xiàng)的知情權(quán)，改變政府和民間的信息不對稱狀況。在對生態(tài)問題有影響的事情處理上，及時(shí)公開進(jìn)展情況，使民眾對政府生態(tài)責(zé)任的履行情況及時(shí)跟進(jìn)。其次，積極培育公民生態(tài)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，使公民意識(shí)到自己也是生態(tài)保護(hù)的責(zé)任人，是美麗家園的建設(shè)者。地方政府通過開展“愛護(hù)動(dòng)物、關(guān)愛生命”等行動(dòng)，增加公眾與自然的情感交流；通過學(xué)校、廣播、雜志、影視等途徑，樹立“主人翁精神”；還可以發(fā)揮生態(tài)NGO組織在環(huán)境宣傳方面的作用，培育公眾責(zé)任意識(shí)。最后，地方政府利用市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)在生態(tài)建設(shè)中擔(dān)負(fù)主體作用。利用市場機(jī)制，疏通生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道，發(fā)展循環(huán)產(chǎn)業(yè)等，鼓勵(lì)企業(yè)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。通過改進(jìn)技術(shù)，減少污染，提高效率，減少有害排放物，增加生態(tài)產(chǎn)品的供給，引導(dǎo)企業(yè)綠色化生產(chǎn)和生產(chǎn)綠色化，促進(jìn)人與自然和諧。

概而言之，人們對美好生活的需求就是政府努力的方向，政府既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民多方面的需要。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，在遵循自然規(guī)律基礎(chǔ)上，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給，積極創(chuàng)造條件，努力實(shí)現(xiàn)人、自然和社會(huì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。只有地方政府勇?lián)?zé)任，自覺承擔(dān)起生態(tài)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)和管理的義務(wù)，生態(tài)文明建設(shè)才能落到實(shí)處，也必會(huì)取得更好成績。