葉初升 陳曉佳

一、引言

近年來，中央和國家各部委先后多次出臺政策促進企業(yè)減負，尤其是2015年中央經(jīng)濟工作會議召開后，下發(fā)了一系列降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的文件，更是強化和細化了減負要求。然而，國家工信部《全國企業(yè)負擔(dān)調(diào)查評價報告》顯示①全國企業(yè)實際負擔(dān)指數(shù)根據(jù)國家工信部2017—2019年的《全國企業(yè)負擔(dān)調(diào)查評價報告》中的數(shù)據(jù)計算整理而得。，與2015年相比，2016年、2017年和2018年企業(yè)實際負擔(dān)指數(shù)分別上升了20.18%、27.69%和15.73%。企業(yè)的實際負擔(dān)在加重，究竟是政策不適用，還是政策得不到落實？已有文獻更多關(guān)注企業(yè)減負政策的績效評價，比如侯祥鵬、中國財政科學(xué)研究院課題組等的研究〔1〕，但他們卻忽略了一個重要的方面，即地方政府對企業(yè)減負政策的執(zhí)行問題。

地方政府的作為在很大程度上取決于主政官員的執(zhí)政理念和動機。在黨管干部的制度實踐中，中央政府或上級政府根據(jù)目標任務(wù)的完成情況統(tǒng)一選拔、任免、調(diào)配干部，已成為官員任期內(nèi)最大的行為激勵。解釋我國地方政府官員行為激勵的一個代表性理論是官員晉升錦標賽理論。①③參見 Li H.B.，L.A.Zhou，“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China，”Journal of Public Economics，vol.89，no.9-10（2005），pp.1743-1762。在經(jīng)濟增長的GDP競爭錦標賽機制下，一方面，地方官員更偏向見效快、容易實現(xiàn)的績效考核“硬指標”（GDP、FDI等），而對見效慢、回報周期長的“軟指標”不夠重視。②參見吳敏、周黎安：《晉升激勵與城市建設(shè)：公共品可視性的視角》，《經(jīng)濟研究》2018年第12期。另一方面，財政分權(quán)使地方官員實現(xiàn)政績很大程度上依賴于擴大地方財政收入。企業(yè)減負雖然能夠在長期內(nèi)為當?shù)睾B(yǎng)稅源、擴大稅基，但對任期有限的官員而言，可能會犧牲任期績效，為繼任者“做嫁衣”，他們往往很難等待政策回報顯現(xiàn)，認為從轄區(qū)內(nèi)企業(yè)“開源”在短期內(nèi)快速創(chuàng)造績效才是通向晉升的階梯。也就是說，在任期考核激勵下，地方官員有可能在執(zhí)行企業(yè)減負政策方面產(chǎn)生偏差。

企業(yè)負擔(dān)是影響企業(yè)績效和地方經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，學(xué)界很早就開始關(guān)注企業(yè)負擔(dān)問題，但大多數(shù)研究者聚焦于企業(yè)的稅收負擔(dān)。與OECD國家相比，我國宏觀稅負水平并不在過高之列，但近幾年中國企業(yè)的稅負痛苦指數(shù)一直位居全球前三。賈康、龐鳳喜等發(fā)現(xiàn)，兩者差異的主要原因在于統(tǒng)計中忽略了企業(yè)非稅負擔(dān)，尤其是忽略了對企業(yè)的收費。〔2〕國內(nèi)有少部分學(xué)者分析了企業(yè)費負影響，比如，李林木等分析了新三板企業(yè)稅費綜合負擔(dān)對創(chuàng)新的影響；〔3〕呂煒、陳海宇發(fā)現(xiàn)更需要為企業(yè)減費來提高納稅遵從?！?〕過去的文獻更多強調(diào)企業(yè)減稅的意義，但減稅并不一定能夠真正減負，忽略了非稅負擔(dān)對企業(yè)的影響。本文對稅轉(zhuǎn)費的考量，有助于彌補這一不足。

國內(nèi)外學(xué)者主要從兩個方面分析影響企業(yè)負擔(dān)的因素：其一，宏觀經(jīng)濟環(huán)境層面。Talvi等學(xué)者、范子英等從宏觀經(jīng)濟周期性波動的角度分析了企業(yè)實際稅率存在逆周期性調(diào)節(jié)變化現(xiàn)象；〔5〕其二，微觀的企業(yè)特征層面。主要從企業(yè)規(guī)模、股權(quán)比例、勞動雇傭、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、公司高管影響等視角分析其對企業(yè)稅負的影響，比如Richardson等學(xué)者、吳聯(lián)生等學(xué)者的研究?！?〕盡管宏微觀層面的因素都對企業(yè)稅負有影響，但這些影響在不同制度環(huán)境下會呈現(xiàn)出明顯不同的結(jié)果。申廣軍等發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家企業(yè)規(guī)模和負擔(dān)間存在顯著相關(guān)性，但利用中國企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)更關(guān)鍵的問題在于地方政府征管自由裁量權(quán)差異?！?〕研究表明，影響企業(yè)負擔(dān)更深層次的原因在于企業(yè)運行的制度環(huán)境。在中國的特殊國情背景下，企業(yè)負擔(dān)與政府干預(yù)行為密切相關(guān)。在財政分權(quán)和行政包干體制下，地方政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)具有干預(yù)的能力和動機，對企業(yè)負擔(dān)存在可操作的彈性空間。

關(guān)于政府對企業(yè)負擔(dān)的影響，現(xiàn)有文獻主要討論了三個方面的內(nèi)容。第一，經(jīng)濟波動下財稅政策的周期性調(diào)節(jié)對企業(yè)負擔(dān)的影響，比如Végh和Vuletin等學(xué)者的研究?！?〕第二，政企關(guān)系對企業(yè)負擔(dān)的影響。一些學(xué)者從企業(yè)規(guī)模和游說能力、企業(yè)高管政治背景或私人往來關(guān)系角度考察發(fā)達國家的政企關(guān)聯(lián)，比如Richardson和Lanis、Johnson和Mitton、Francis等人的研究；〔9〕而發(fā)展中國家的政企關(guān)聯(lián)或政企共謀行為，則被認為是對不完全市場機制的一種替代保護，或產(chǎn)生潤滑作用，幫助企業(yè)獲得資源和優(yōu)惠政策，降低實際負擔(dān)，比如白重恩等的研究?！?0〕第三，政府行為及其激勵機制對企業(yè)負擔(dān)的影響。政府行為的激勵機制主要有兩種：一是Qian和Weingast提出的基于財政分權(quán)的財政聯(lián)邦主義；〔11〕二是基于組織內(nèi)職業(yè)晉升的錦標賽理論。③在激勵作用下，地方政府會形成兩種不同的行為模式：“扶助之手”和“攫取之手”。一方面，“扶助”多是有條件、異質(zhì)性的。地方政府會采取一定的降稅負等優(yōu)惠政策或改善營商環(huán)境的扶助措施，但更多的是策略性選擇行為。比如，郭杰等發(fā)現(xiàn)地方政府傾向?qū)χ攸c產(chǎn)業(yè)或國有企業(yè)減稅負，以達到招商和增加就業(yè)的短期目標；〔12〕周黎安等發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費改革在取消農(nóng)業(yè)征費的同時，不僅存在費稅負之間的轉(zhuǎn)移情況，而且增加地方財政負擔(dān)，使政府變相減少了“軟指標”績效的投入?！?3〕即使增加投入，也與政府考核的特定要求密切相關(guān)。另一方面，由于中央政府和地方政府財政收支長期不對等，經(jīng)濟指標“層層下壓”，容易使“扶助之手”向“攫取之手”轉(zhuǎn)變。比如曹春方等、干春暉等研究發(fā)現(xiàn)，地方政府通過競爭產(chǎn)生稅收攫取效應(yīng)，轉(zhuǎn)嫁財政壓力，或扭曲資源配置、誘導(dǎo)企業(yè)過度投資等增加企業(yè)稅負?！?4〕

二、地方官員晉升激勵與企業(yè)實際負擔(dān)分析

地方官員個人決策行為對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展具有較大的影響，有限任期內(nèi)官員的財政策略性行為的影響更為明顯。Besley、Johnson等發(fā)現(xiàn)，連任選舉前后會出現(xiàn)地方政府財政收支顯著增加，認為官員財稅施策行為與激勵機制相關(guān)?！?5〕不過，Acemoglu的低度發(fā)展理論認為，即使有激勵存在，地方官員也會做出低效率發(fā)展戰(zhàn)略決策。〔16〕在扭曲的激勵機制下，官員更容易出現(xiàn)政治機會主義傾向，把任期內(nèi)施政行為負面效應(yīng)外部化，選擇遠離社會經(jīng)濟福利的政策行為。

許多文獻把地方官員對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展做出的施策行為歸因為財政和政治激勵，但楊其靜和聶輝華的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟體之間發(fā)展差異的主要原因在于政府治理和政治制度安排，而不是財政分權(quán)?！?7〕這些理論分析的內(nèi)在邏輯是基本一致的：改革開放以來，在經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，中央政府或上級政府與地方政府官員之間形成了以經(jīng)濟績效為甄別信號的組織內(nèi)部勞動供需市場。由于晉升職位相對有限，為了政治職業(yè)目標，官員之間形成了以上級政府任期考核激勵為中心的激烈競爭。在財政分權(quán)體制下，創(chuàng)造地方經(jīng)濟績效要依賴地方財政資源，因此，最大化地方財政收入成為官員施政的重點之一。中央政府企業(yè)減負政策在地方政府的實施，不僅會增加地方官員當期施政成本，降低短期經(jīng)濟績效，而且，其促進經(jīng)濟發(fā)展的政策效果存在時滯性和不確定性，后期政策回報還會增加繼任者的經(jīng)濟績效。①參見 Bonfiglioli A.，G.Gancia，“Uncertainty，Electoral Incentives and Political Myopia，”Economic Journal，vol.123，no.568（2013），pp.373-400。因此，在任期考核經(jīng)濟績效的激勵下，地方官員更傾向于選擇促進經(jīng)濟短期增長政策，策略性地少執(zhí)行或不執(zhí)行企業(yè)減負這樣有利于經(jīng)濟長期發(fā)展的政策②參見周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學(xué)》2005年第2期；王賢彬、周靖祥：《地方官員異質(zhì)性與公共服務(wù)供給績效》，《南方經(jīng)濟》2013年第11期；王媛：《官員任期、標尺競爭與公共品投資》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2016年第10期；吳敏、周黎安：《晉升激勵與城市建設(shè)：公共品可視性的視角》，《經(jīng)濟研究》2018年第12期。這些學(xué)者的研究都提供了有力支撐。，并推動地方財政資源流向更有利于創(chuàng)造績效的硬指標。據(jù)此，提出假說1。

假說1：在現(xiàn)行的干部晉升考核機制下，地方官員會在較短的有限任期施政中傾向于增加企業(yè)實際負擔(dān)。

在職位晉升錦標賽中，地方官員面對施政的多元任務(wù)目標，會形成資源投入優(yōu)先順序：根據(jù)任務(wù)目標受上級考核的程度和任期內(nèi)工作的投入成本與收益，進行資源再配置。③參見 Coviello D.，A.Ichino，N.Persico，“Time Allocation and Task Juggling，”American Economic Review，vol.104，no.2（2014），pp.609-623。在多重目標分析框架中，把財政資源配置給績效增長效應(yīng)更高更快的任務(wù)目標，而策略性減少對企業(yè)減負政策的資源投入或政策執(zhí)行不力，這意味著地方官員降低了企業(yè)減負政策關(guān)注度。

另一方面，為了在任期內(nèi)盡快提高經(jīng)濟績效，地方官員需要盡快增大投入。對于財力上移和事權(quán)下移的地方政府而言，提高轄區(qū)內(nèi)企業(yè)征管強度是擴大財政收入的一個可控、可操作的便捷路徑。省級以下地方征管機構(gòu)在稅收和非稅收入征管努力上彈性空間較大④參見馬光榮、李力行：《政府規(guī)模、地方治理與企業(yè)逃稅》，《世界經(jīng)濟》2012年第6期。，尤其是對企業(yè)征收的“費”部分，隱蔽性強、自由裁量權(quán)大，具有較大的可操作空間。因此，官員有能力提高征管強度，最大限度地獲取財政資源收益，以創(chuàng)造短期可見的經(jīng)濟績效，爭取在官員晉升競爭中勝出。據(jù)此，提出假說2。

假說2：在晉升激勵下，地方官員主要通過降低企業(yè)減負政策關(guān)注度和提高稅費征管努力增加企業(yè)負擔(dān)。

值得注意的是，地方官員實際任期達到法定5年的比例在不斷縮小，2—3年被調(diào)任的情況時有發(fā)生，這意味著地方官員在任期內(nèi)存在晉升關(guān)鍵期。張軍等發(fā)現(xiàn)，地方官員在任期內(nèi)被提拔的概率呈現(xiàn)非均勻分布，第2—4年被提拔的概率最大，也是地方官員晉升的關(guān)鍵時期?！?8〕在這一時期，績效表現(xiàn)與官員晉升幾率相關(guān)性最高，官員干預(yù)企業(yè)的動機最強、力度最大。關(guān)鍵期過后，官員晉升概率降低，官員干預(yù)企業(yè)獲取短期經(jīng)濟增長的動力也逐漸減弱。激勵作用在官員任期內(nèi)呈現(xiàn)倒U型變化趨勢。綜上，提出假說3。

假說3：在地方官員任期內(nèi)，企業(yè)負擔(dān)往往會呈現(xiàn)先增后減的倒U形關(guān)系。

三、計量模型、變量說明與數(shù)據(jù)來源

（一）樣本與數(shù)據(jù)

本文選取2005—2016年滬深兩市非金融上市公司為樣本，手工搜索和整理2005年以來地級市主政官員特征數(shù)據(jù)，結(jié)合百度、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和谷歌等搜索工具進行查驗以保證數(shù)據(jù)的準確性。企業(yè)層面的特征數(shù)據(jù)均來自Wind數(shù)據(jù)庫年報合并報表的加工、整理和分析。本文按照如下標準刪除篩選樣本：一是考慮到監(jiān)管和財務(wù)指標的特殊性，剔除了金融行業(yè)的數(shù)據(jù)；二是剔除ST或*ST類上市公司數(shù)據(jù)；三是剔除了有主要指標數(shù)據(jù)缺失的上市公司；四是為避免異常值的影響，本文對連續(xù)變量進行了1%水平上的Winsorize處理。

選擇該樣本的理由是：（1）我國比較全面完整的干部管理和績效考核辦法、企業(yè)上市的規(guī)定在2000年之后才陸續(xù)出臺，因此選取2000年之后的樣本時間段更合適；（2）上市企業(yè)的管理、運營等更加規(guī)范，面對的市場更大，存續(xù)時間也較長，是中國當前產(chǎn)品、技術(shù)和管理等水平的集中體現(xiàn)。因此從時間、代表性和數(shù)據(jù)準確度上都與我國各項有關(guān)減負政策的長期實施背景更加契合。

（二）計量模型及變量定義

為了檢驗研究假設(shè)，本文構(gòu)建如下計量模型：

式（1）中，下標i、c、t分別代表城市、企業(yè)和時間；被解釋變量Burden表示企業(yè)綜合稅費負擔(dān)率，反映企業(yè)實際負擔(dān)水平；主要解釋變量為地方官員任期的一次項term和二次項term2，∑X為官員特征控制變量，∑Z為企業(yè)特征控制變量。

1.企業(yè)實際負擔(dān)水平

企業(yè)負擔(dān)水平，用企業(yè)綜合稅費負擔(dān)率來表示。文獻中關(guān)于企業(yè)負擔(dān)的測度方法并不統(tǒng)一，也沒有公認的最好度量方法。企業(yè)所得稅稅率、所得稅占營業(yè)收入或息稅前總利潤比重是西方學(xué)者估算企業(yè)負擔(dān)水平常采用的方法之一，因為聯(lián)邦制國家稅制以各州獨立制定所得稅稅率為主，所以對企業(yè)的影響也最直接。但我國稅率調(diào)整權(quán)限主要在中央政府，地方政府的調(diào)整更多趨于隱性。并且不同于西方國家，所得稅只能反映我國企業(yè)負擔(dān)的一部分。隨著我國營商環(huán)境的不斷改善和稅改的穩(wěn)步推進，企業(yè)面對的是更廣泛意義上的成本負擔(dān)。因此，考慮到數(shù)據(jù)樣本可得性和現(xiàn)實情況，本文參考國家工信部、財政部財政科學(xué)研究院“降成本”調(diào)研組在全國企業(yè)成本負擔(dān)調(diào)查系列報告中的做法構(gòu)造企業(yè)綜合負擔(dān)率指標，以便更加全面地反映企業(yè)負擔(dān)情況。利用企業(yè)增值稅、所得稅、稅金及附加（2016年5月1日前為營業(yè)稅及附加）、三項費用（管理、財務(wù)、銷售費用）之和與主營業(yè)務(wù)收入相比，得到企業(yè)綜合稅費負擔(dān)率Burden，Burden越大說明企業(yè)負擔(dān)越重。

2.官員任期

中國地方政府權(quán)力主要集中在黨政主要官員手中，尤其是黨委“一把手”。按照職能分工，市委書記雖然主要圍繞黨的建設(shè)和治理開展工作，但具有統(tǒng)管全局工作的責(zé)任，需要兼顧社會整體穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。市委書記的決策對地方政府行為和經(jīng)濟發(fā)展具有更重要的影響。同時，地級市政府官員在組織內(nèi)的職業(yè)發(fā)展受經(jīng)濟績效影響更明顯，面臨的政治錦標賽競爭更激烈，對地方企業(yè)的干預(yù)動機也更強。此外，任期是晉升考核的集中期，也是官員表現(xiàn)的機會期，只能在規(guī)定時間內(nèi)有所表現(xiàn)，發(fā)出能力信號。官員會合理規(guī)劃任內(nèi)行為和決策，以便最大化任期回報，所以官員任期內(nèi)行為也最能反映個體的內(nèi)在深刻動機。因此，本文主要以地級市市委書記為考察對象①在大部分實證檢驗中也同時考慮并添加了市長的數(shù)據(jù)，以進行對比驗證和分析。，參考王紅建等、湯泰劼等的做法①參見王紅建、湯泰劼、宋獻中：《誰驅(qū)動了企業(yè)環(huán)境治理：官員任期考核還是五年規(guī)劃目標考核》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2017年第11期；湯泰劼、羅曼璐、宋獻中：《地方官員主政壓力、財政目標考核與企業(yè)實際稅率》，《經(jīng)濟評論》2019年第3期。，使用任期來反映地方官員任期考核激勵。在考核關(guān)鍵期，官員任職時間越長，代表官員距離任期考核的節(jié)點越近。參考徐現(xiàn)祥等的方法②參見徐現(xiàn)祥、王賢彬：《任命制下的官員經(jīng)濟增長行為》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2010年第4期。，以市委書記在同一城市、同一職位上從上任到離任的時間代表任期。由于大部分的市委書記上任或者離任不在某一年的年頭或者年尾，因此市委書記在某年1—6月份上任的，記當年為任期第一年；7—12月份上任的，記下一年為任期第一年。離任年份也類似推算。

3.控制變量

借鑒已有文獻，本文進一步控制了企業(yè)和官員層面特征變量：Z是企業(yè)層面控制變量集合，包括企業(yè)規(guī)模（Size）、存續(xù)時間（Sur_time）、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)（Pro_rights）、勞動密集度（Labor_int）、資本密集度（Capital_int）、稅收返還（Tax_payoff）、政府補助（Pub_subsidy）、所得稅優(yōu)惠（Pre_tax）、營業(yè)利潤率 （Oper_profit）、成本利潤率 （Cost_profit）、凈資產(chǎn)收益率（Roe）、流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率（Turasset）等指標；X是官員層面控制變量集合，包括性別（Sex）、專業(yè)性質(zhì)（Technicality）、受教育水平（Edu）、黨齡（Party_age）、工齡（Work_age），距離退休年限（D_retire），是否換屆和變更（Term_change）等。此外，還控制了地區(qū)固定效應(yīng)和年度固定效應(yīng)。以上變量的詳細定義請參考表1。

（三）描述性統(tǒng)計

表2為本文主要變量描述性統(tǒng)計結(jié)果。企業(yè)實際稅費綜合負擔(dān)（Burden）的均值為0.2125，最小值為0.0245，最大值是0.8281，與國家工信部、財政部財政科學(xué)研究院“降成本”調(diào)研組在全國企業(yè)成本負擔(dān)調(diào)查系列報告中的結(jié)果基本一致。①在2012—2013年國家工信部《全國企業(yè)負擔(dān)調(diào)查評價報告》中，通過對樣本企業(yè)各項外部細分成本費用占主營業(yè)務(wù)收入比重的分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)稅費成本占主營業(yè)務(wù)收入比值平均在30%左右。2015年后國家工信部《全國企業(yè)負擔(dān)調(diào)查報告》中逐步考慮主營業(yè)務(wù)成本中的用能用工物流等成本，但本文為保持前后數(shù)據(jù)范圍的一致性，更聚焦企業(yè)外部稅費成本，因此企業(yè)負擔(dān)指標中未考慮企業(yè)主營業(yè)務(wù)成本中的稅費部分。市委書記任期（Term_secretary）②市長任期（Term_mayor）的均值為3.4282年，中位數(shù)是3。均值在3.4280年，中位數(shù)是3，說明市委書記面臨任期考核、崗位變動的時間平均在3年左右，也意味著市委書記的晉升激勵關(guān)鍵期平均在任期第1—3年左右。其余指標與已有文獻發(fā)現(xiàn)或事實情況相似，未有明顯異常值。

四、基準回歸及影響機制分析

（一）基準回歸結(jié)果

表3報告了晉升考核激勵下官員任期內(nèi)對企業(yè)負擔(dān)的影響。檢驗結(jié)果顯示：列（1）（2）市委書記任期（term_secretary）和市長任期（term_mayor）一次項系數(shù)均顯著為正，二次項系數(shù)顯著為負，表明晉升考核激勵下官員在任期內(nèi)會增加企業(yè)的實際負擔(dān)，并且晉升考核節(jié)點的遠近與企業(yè)實際負擔(dān)水平呈現(xiàn)顯著倒U型關(guān)系。該結(jié)論支持了假說1和假說3。市委書記和市長任期的一次項系數(shù)分別為0.0623和0.035，意味著市委書記和市長在任期內(nèi)，距任期考核每近1年，轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)實際稅費負擔(dān)將增加0.0623和0.035。但這種對企業(yè)負擔(dān)增加的作用，分別在市委書記和市長任期的第3.24年和3.97年最大。表明官員任期和企業(yè)負擔(dān)的倒U型關(guān)系的拐點出現(xiàn)在市委書記任期的第2—3年，市長任期的第3—4年，即2—4年是官員晉升考核關(guān)鍵期。與任期內(nèi)的其他時間相比，在地方官員晉升的關(guān)鍵時期，官員對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)干預(yù)更大，企業(yè)實際負擔(dān)也更高。此外，列（3）市委書記和市長數(shù)據(jù)的聯(lián)合檢驗結(jié)果中，市委書記任期系數(shù)顯著，而市長任期系數(shù)不顯著，說明與市長相比，市委書記對企業(yè)稅費負擔(dān)的實際影響更大。結(jié)合前述結(jié)果，也反映了市委書記作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中的“一把手”，在實際的政府治理行為中“以黨管政”的絕對權(quán)威性。

表3 官員任期與企業(yè)實際負擔(dān)

列（4）（5）進一步分析了官員任期內(nèi)不同階段對企業(yè)負擔(dān)的影響，結(jié)果表明，任期與企業(yè)負擔(dān)之間的倒U型關(guān)系依然明顯。在市委書記、市長任期的第2—4年企業(yè)的實際稅費負擔(dān)最高，拐點之后的負擔(dān)增加作用有所降低。與列（1）（2）的結(jié)果基本一致。也驗證了假說3。

（二）影響機制分析

1.在晉升激勵下，地方官員的政策關(guān)注度對企業(yè)負擔(dān)的影響

晉升考核機制把地方政府的績效表現(xiàn)作為官員執(zhí)政能力的重要識別標準，而與績效密切相關(guān)的是地方政府的具體執(zhí)政理念和執(zhí)政行為。尤其在中國的政府治理下，執(zhí)政理念是執(zhí)政行為的基礎(chǔ)，反映的是地方官員執(zhí)政過程中的整體策略動機，貫穿于官員任期內(nèi)的所有執(zhí)政活動中。而政府工作報告是各級政府發(fā)布的具有權(quán)威性的政策文本，是政府執(zhí)政理念的重要載體，也集中反映了地方政府的實際施政重點。因此，本文參考鄧雪琳、王印紅等方法①參見鄧雪琳：《改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變的測量——基于國務(wù)院政府工作報告（1978—2015）的文本分析》，《中國行政管理》2015年第8期；王印紅、李萌竹：《地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力研究——基于30個省市政府工作報告（2006—2015）文本分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第2期。，手工查找2007—2016年全國地級市的政府工作報告，并結(jié)合國家發(fā)展改革委員會、國務(wù)院等有關(guān)降低實體經(jīng)濟負擔(dān)的督察通報，統(tǒng)計了有關(guān)企業(yè)減負、降成本、規(guī)范清理涉企收費、下放減免涉企行政審批事項、減免涉企經(jīng)營服務(wù)性收費等關(guān)鍵字的使用詞頻變化，以反映地方主政官員對企業(yè)減負政策的施政關(guān)注程度。

表4檢驗了晉升考核激勵下，地方官員任期內(nèi)減負政策關(guān)注程度與企業(yè)實際負擔(dān)的關(guān)系。列（1）（4）加入政策關(guān)注度變量后，市委書記任期一次項系數(shù)正顯著、二次項系數(shù)負顯著，倒U型關(guān)系仍然存在，拐點在任期第2.96年，而市長的二次項系數(shù)并不顯著。但兩者對應(yīng)的政策關(guān)注度變量（attention）系數(shù)均顯著為負（-0.066，-0.0738），說明官員減負政策關(guān)注度的提升有利于降低企業(yè)負擔(dān)。列（2）（3）（5）（6）進一步加入政策關(guān)注度與官員任期交乘項（attention*term），市委書記、市長交乘項系數(shù)（attention*term）基本顯著為負（-0.0689，-0.0870；-0.0332，-0.0197），說明官員任期內(nèi)對減負政策關(guān)注程度的提高，有利于削減晉升激勵下官員對企業(yè)的增負行為。隨著減負政策關(guān)注度提升，市委書記、市長任期每近晉升考核1年，對企業(yè)實際負擔(dān)的增加作用會平均分別降低0.0160和0.0135。①列（2）（3）中，市委書記的任期一次項系數(shù)實際值=（任期一次項系數(shù)）+（任期和關(guān)注度交叉項系數(shù)*關(guān)注度變量均值），求兩列任期一次項系數(shù)實際值的均值，得到-0.0160，也意味著市委書記每近晉升考核1年，對企業(yè)實際負擔(dān)的增加作用平均降低0.0160。市長的任期一次項系數(shù)實際值也做相同處理。這也意味著如果官員降低對企業(yè)減負政策的關(guān)注程度，就會發(fā)生相反的情況，官員任期內(nèi)將增加企業(yè)的實際負擔(dān)。也部分驗證了假說2。

2.在晉升激勵下，地方官員提高征管強度對企業(yè)負擔(dān)的影響

（1）官員任期內(nèi)企業(yè)負擔(dān)增加作用：時間效應(yīng)還是強度效應(yīng)？

地方官員任期內(nèi)對企業(yè)負擔(dān)的增加作用，在強烈的晉升和財政資源訴求下，是隨著地方官員總?cè)纹诘难娱L而自然增長，還是地方官員提高征管力度的策略性選擇的結(jié)果？為了更清楚地判斷官員任期的企業(yè)增負行為是任期時間效應(yīng)還是征管強度效應(yīng)，本文先嘗試檢驗地方官員總?cè)纹谧兓c企業(yè)負擔(dān)的關(guān)系。在前文的基礎(chǔ)上可知，市委書記任期內(nèi)的影響和作用強度更顯著，并且實際執(zhí)政中作為“一把手”的市委書記在施政決策中具有絕對的權(quán)威性和控制權(quán)，因此本文以市委書記總?cè)纹跒橹鬟M行時間效應(yīng)分析，報告結(jié)果見表5。從結(jié)果看，地方官員不同總?cè)纹诘南禂?shù)基本為正，但隨著總?cè)纹诘脑鲩L，并沒有呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，這表明企業(yè)負擔(dān)的增長并不是官員總?cè)纹诘淖匀粫r間增長的結(jié)果。進一步地，本文引入征管強度，分析官員任期、征管強度與企業(yè)負擔(dān)的關(guān)系，檢驗是否具有征管強度效應(yīng)。

表5 官員不同總?cè)纹诜植寂c企業(yè)實際負擔(dān)

參考Lotz和Morss、Mertens、Xu和陳德球等的方法，構(gòu)建征管強度變量（CE）衡量地方稅收和非稅收入征管力度大小?！?9〕

模型（2）中的征管力度變量CEi,j,t的下標j=1,2，即CE1_fee和CE2_tax，分別反映了t年i城市的非稅收入和稅收收入的征管強度，采用實際稅收收入與預(yù)期可獲取的稅收收入之比、實際非稅收入與預(yù)期可獲取的非稅收入之比衡量。本文借鑒Mertens和Xu的模型來估算各地預(yù)期可獲取的稅收和非稅收入：

其中，tax為地方政府的稅收收入，fee為地方政府的非稅收入，pgdp是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，Ind1和Ind2分別代表各地區(qū)當年年末第一、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。通過模型回歸，得到預(yù)期的稅收和非稅收入。再利用各地實際非稅收入與預(yù)期的非稅收入之比測算非稅收入征管力度CE1_fee；利用各地實際稅收收入與預(yù)期的稅收收入之比測算稅收征管力度CE2_tax。比值越大，說明該地區(qū)的稅收或非稅收入征管強度越大。

表6是對官員任期、征管強度與企業(yè)負擔(dān)關(guān)系的檢驗結(jié)果。列（1）（3）的非稅收入征管強度與市委書記任期交互項系數(shù)（CE1_fee*term）顯著為正（0.0054，0.0255），隨著非稅收入征管強度的提高，市委書記任期每近晉升考核1年，對企業(yè)負擔(dān)的增加強度平均提高了0.0353。①非線性的有交叉項的回歸方程，任期一次項的實際系數(shù)值大小需要重新計算。列（1）中，市委書記的任期一次項系數(shù)實際值=（任期一次項系數(shù)）+（任期和非稅收入征管強度交叉項系數(shù)*非稅收入征管強度變量均值）；列（3）中，市委書記的任期一次項系數(shù)實際值=（任期一次項系數(shù)）+（任期和非稅收入征管強度交叉項系數(shù)*非稅收入征管強度變量均值）+（任期和稅收入征管強度交叉項系數(shù)*稅收入征管強度變量均值），求兩列任期一次項系數(shù)實際值的均值，得到0.0353，也意味著市委書記每近晉升考核1年，對企業(yè)實際負擔(dān)的增加作用平均提升0.0353。而在列（2）（3）中稅收征管強度與市委書記任期交互項系數(shù)（CE2_tax*term）為負顯著或為正不顯著。說明官員任期內(nèi)對企業(yè)負擔(dān)增加作用是非稅收入征管的強度效應(yīng)，也部分驗證了假說2。地方政府迫于國內(nèi)減稅政策氛圍，響應(yīng)中央政府號召降低了稅收努力，但加強了非稅收入征管力度，加重企業(yè)實際負擔(dān)。此外，相對于市長，市委書記的任期系數(shù)、顯著性更高，也說明市委書記在施政決策和施政行為中的權(quán)威性作用更大。

表6 官員任期、征管強度與企業(yè)實際負擔(dān)

續(xù)表

（2）官員任期、非稅收入征管強度對企業(yè)負擔(dān)的影響

在上述分析基礎(chǔ)上進一步構(gòu)建模型（4）（5）針對非稅收入征管強度進行中介效應(yīng)分析①公式（4）和（5）中控制變量除已有的政府官員特征變量X和企業(yè)特征變量Z外，進一步控制了區(qū)域經(jīng)濟特征的宏觀變量M，包括人均GDP，地方社會性支出，城鎮(zhèn)職工平均工資，常住人口?？刂七@些與地方征管關(guān)系密切的地方財政收支、經(jīng)濟發(fā)展水平指標，更能準確地衡量地方政府官員任期內(nèi)征管行為對企業(yè)負擔(dān)的實際影響。：

表7②為了驗證選擇非稅收入征管強度作為中介效應(yīng)變量的準確性和穩(wěn)健性，本文在對非稅收入征管強度進行中介效應(yīng)的實證檢驗外，也同時進行了以下實證檢驗：第一，是對稅收征管強度做了中介效應(yīng)檢驗，實證結(jié)果顯示，不管是對市委書記還是市長來說，稅收征管強度都不是任期內(nèi)影響企業(yè)實際負擔(dān)的中介變量。第二，分別針對市委書記和市長的企業(yè)匹配數(shù)據(jù)，借鑒Preacher K.J.和Hayes A.F.的方法，進一步檢驗非稅征管強度和稅收征管強度的多重中介效應(yīng)，結(jié)果顯示：（1）針對市委書記，非稅收入征管強度的z統(tǒng)計值為9.42（在1%的置信水平下顯著），對應(yīng)的中介效應(yīng)值為63.8%；稅收征管強度的z統(tǒng)計值為-0.57，不顯著，沒有中介效應(yīng)。（2）針對市長，非稅收入征管強度的z統(tǒng)計值為7.81（在1%的置信水平下顯著），對應(yīng)的中介效應(yīng)值為51.2%；稅收征管強度的z統(tǒng)計值為3.49，對應(yīng)的中介效應(yīng)值為24.5%。綜合上述結(jié)果發(fā)現(xiàn)，總體來看，不管是市委書記還是市長，非稅收入征管強度的結(jié)果更顯著，中介效應(yīng)也更明顯。也說明本文選擇非稅收入征管強度作為中介變量的穩(wěn)健性。也支持了表7的實證結(jié)論。文獻參見Preacher K.J.，Hayes A.F.，“Asymptotic and Resampling Strategies for Assessing and Comparing Indirect Effects in Multiple Mediator Models，”Behavior Research Methods，vol.40，no.3（2008），pp.879-891.表7中，對于市長來說，雖然列（6）中非稅征管強度系數(shù)不顯著，但列（4）—（6）的任期系數(shù)均顯著為正，說明市長任期內(nèi)存在加強非稅收入征管強度、提升企業(yè)實際負擔(dān)的行為。結(jié)合前文表3和表6的檢驗結(jié)果，也說明地方政府以市委書記和市長為主政官員的領(lǐng)導(dǎo)班子，市委書記在實際決策和政府行為中更具有權(quán)威性，因此市委書記對企業(yè)負擔(dān)的影響也會更大，非稅征管強度的中介效應(yīng)更顯著。是對非稅收入征管強度進行中介效應(yīng)檢驗的結(jié)果。列（2）（3）非稅收入征管強度和任期系數(shù)均為正顯著，且任期系數(shù)回歸結(jié)果和t值均有所下降，說明對市委書記來說，非稅收入征管強度是中介效應(yīng)變量，即在晉升考核激勵下，主政官員主要通過提高非稅收入征管強度來增加轄區(qū)內(nèi)企業(yè)實際負擔(dān)，盡可能提高財政收入，為拉動經(jīng)濟增長的財政支出進行積累和準備，以創(chuàng)造經(jīng)濟績效，提升晉升概率。

列（1）（4）中任期對非稅收入征管強度的一次項系數(shù)顯著為正、二次項系數(shù)為負，說明官員任期和征管強度之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，表明官員任期內(nèi)具有提高非稅收入征管強度的動機，市委書記和市長每接近任期晉升考核1年，征管強度平均將增加4.50%和1.13%，但征管強度隨任期先增加后降低。對于市委書記來說，在拐點到達前，任期1—2年征管強度提升3.32%，2—3年提升2.14%，3—4年提升0.96%，呈現(xiàn)逐漸遞減的強度提升。在拐點之后，征管強度則不斷降低，任期4—5年征管強度下降0.22%，5—7年下降2.58%。也進一步反映地方官員在任期內(nèi)晉升考核關(guān)鍵期，會出現(xiàn)明顯的投機動機和施政行為，官員在任期拐點前擴大強度效應(yīng)來加快績效創(chuàng)造，增加企業(yè)實際負擔(dān)，但拐點后強度效應(yīng)則不斷降低。也驗證了假說2和假說3。

表7 官員任期、非稅收入征管強度與企業(yè)實際負擔(dān)

五、穩(wěn)健性檢驗

本文主要從兩方面對官員任期影響企業(yè)負擔(dān)的基本結(jié)論進行穩(wěn)健性檢驗：（1）樣本范圍調(diào)整。其一，當發(fā)生人事變更時，地方政策不確定性增加，導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期逃稅避費可能性提高，此時轄區(qū)內(nèi)企業(yè)稅費征繳行為將會受到更多的約束和規(guī)范。因此，把官員任期處于人事變更當期記為1，否則為0。進行分組檢驗和刪除存在當期人事變更樣本兩種操作，發(fā)現(xiàn)兩種檢驗結(jié)果相同，所以在表8只呈現(xiàn)其中一種。其二，上市公司具有在大城市分布集聚的特點；同時，新疆、西藏地方政府總體任務(wù)目標方向上有其特殊性，為了減少對結(jié)果干擾，本文將企業(yè)注冊地位于北上廣深四個大型城市和新疆、西藏自治區(qū)的樣本刪除，重新對主檢驗進行回歸。其三，刪除地方官員年齡超過58歲樣本。地方官員年齡超過58歲已失去晉升機會，對企業(yè)進行干預(yù)或者創(chuàng)造經(jīng)濟績效的動機大幅削弱。為了排除可能存在晉升激勵以外的其他因素影響，本文刪除官員年齡大于等于58歲的樣本，再次進行檢驗。（2）指標替換。改變企業(yè)負擔(dān)度量方式，參考陳曉光等的研究，使用實際所得稅率（企業(yè)所得稅費用／息稅前利潤）替換企業(yè)綜合稅費負擔(dān)率來進行回歸?！?0〕表8顯示結(jié)果與主回歸結(jié)果基本一致，說明本文研究結(jié)論較穩(wěn)健。

表8 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

六、結(jié)論與政策啟示

降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也是近年來學(xué)界關(guān)注和研究的熱點。近年來中央出臺了許多給企業(yè)減負的好政策，但是，有調(diào)查數(shù)據(jù)表明，企業(yè)的實際負擔(dān)還在加重。大多數(shù)研究考察企業(yè)減負政策的總體效果及其評價問題，但很少去細致地討論政策實施績效背后的問題與原因?！罢_的路線確定之后，干部就是決定因素?！薄?1〕本文特別關(guān)注地方政府官員在執(zhí)行企業(yè)減負政策過程中出現(xiàn)的問題。

本文基于中國2005—2016年非金融類上市企業(yè)和地級市官員匹配數(shù)據(jù)，研究了任期考核激勵下，地級市主政官員執(zhí)行中央減負政策的行為對企業(yè)實際負擔(dān)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員任期內(nèi)的企業(yè)負擔(dān)顯著增加，并呈先增加后減少的倒U型趨勢。尤其是在晉升考核的關(guān)鍵期，企業(yè)負擔(dān)明顯增加。進一步機制分析發(fā)現(xiàn)：地方官員不僅從執(zhí)政理念上降低對企業(yè)減負政策的關(guān)注度，而且還通過加強征管強度擴大稅費征收，增加企業(yè)實際負擔(dān)，使減負政策落實不到位。

問題是地方官員的考核激勵機制偏重于任期內(nèi)的經(jīng)濟績效。要切實落實企業(yè)減負的經(jīng)濟改革政策，需要進行行政管理體制的配套改革。行政管理體制改革的缺位、錯位或滯后，將嚴重阻礙經(jīng)濟體制改革的深化。因此本文的政策推論是：政府官員的激勵機制能夠顯著地影響經(jīng)濟改革政策的落實。因此，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、壯大經(jīng)濟主體、追求高質(zhì)量發(fā)展的過程中，不僅要重視經(jīng)濟政策的改革調(diào)整，還要持續(xù)推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進政府的行政管理體制改革，特別是官員人事管理制度和晉升績效考核標準改革，使政治激勵方向與經(jīng)濟改革政策目標相匹配，更科學(xué)地發(fā)揮政府的作用。

第一，在考核地方官員政績時，適當延長考核期的長度。以較短的單次任期內(nèi)的經(jīng)濟績效作為考核標準，不僅難以對地方官員的執(zhí)政能力做出綜合客觀的評價，而且加強了政治晉升考核機制對經(jīng)濟績效時效性、規(guī)模性的要求，加大了地方官員追求短期目標的晉升競爭激勵，不利于地方經(jīng)濟的長期發(fā)展。要減少地方官員在任期內(nèi)的短視性策略行為，需要構(gòu)建地方政府官員的績效時間檔案，長期跟蹤分析地方官員幾個連續(xù)任期或不連續(xù)任期多次的平均表現(xiàn)來進行綜合考核評估，有利于客觀考察官員工作績效的可持續(xù)性，提高官員對地方經(jīng)濟發(fā)展的長期規(guī)劃和執(zhí)政努力。

第二，構(gòu)建多元化的地方官員晉升考核指標。行政包干體制下的政府治理，地方政府擁有很強的自由裁量權(quán)，在以經(jīng)濟績效為核心考核指標的政治晉升機制下，容易產(chǎn)生中央政府經(jīng)濟體制改革政策目標與地方官員實際激勵方向的錯位。因此應(yīng)改革和完善地方官員人事管理制度和晉升績效考核標準，不僅依據(jù)任期內(nèi)的地方經(jīng)濟水平、財政收支等硬指標，還要考察地方實際營商環(huán)境、企業(yè)實際負擔(dān)狀況等體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的軟指標。

第三，省級政府具有地市級官員人事管理權(quán)和中央政府經(jīng)濟政策執(zhí)行過程的實際控制權(quán)，應(yīng)調(diào)整其對下級政府官員的晉升激勵方向，降低地方政府干預(yù)經(jīng)濟的程度，更多轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、滿足企業(yè)長期發(fā)展、社會民生需求的政策目標。

第四，加快推進地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，盡可能把具有競爭性質(zhì)的稅費項目讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高地方政府的服務(wù)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)功能，加強對屬地非稅征收和財稅統(tǒng)籌的規(guī)范管理，理順地方政府與市場、企業(yè)的關(guān)系，為企業(yè)發(fā)展營造長期穩(wěn)定可預(yù)期的行政管理制度環(huán)境。